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问题的提出
行政复议法第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”
山西省高级人民法院对该条中因自然资源所有权或者使用权引发争议的行政诉讼案件，哪些应适用复议前置程序存在不同意见，向最高人民法院请示。该请示中提出两种不同意见：
一种意见认为，适用复议前置程序的案件应具备两个条件：第一，相对人认为具体行政行为侵犯了自己合法的土地等自然资源的使用权或者所有权。第二，相对人必须“依法取得”了所涉自然资源的所有权或者使用权，即必须持有手续完备的使用权或者所有权证、法院的裁判文书。这类案件包括不服收回、撤销或者变更所有权或者使用权证、许可证的决定，不包括确定自然资源权属的行政案件。
另一种意见认为，相对人认为自己已经“依法取得”了自然资源所有权或者使用权的情况比较复杂，有些虽未取得有关证件，但已实际使用多年，他人也无异议；有些存在争议，虽经有关部门解决多次，但仍无结果，争议当事人或多或少都有一定证据或者理由认为依法应当由自己所有或者使用，法院也一时无法判定，因此当事人提起诉讼的都应先经过复议，这类案件不仅包括前述案件，也包括不服确权决定的案件。
山西高院审判委员会经研究，原则上同意后一种意见。同时认为，根据土地法、矿产资源管理法等法律法规，确定自然资源所有权或者使用权一般是政府或者行政主管部门的专属职权，对自然资源的权属争议往往争议时间较长、情况比较复杂、极易引起集团诉讼，解决此类争议的专业性、政策性也较强，由于行政机关先行复议，有利于调动行政机关履行职责的积极性，也有利于解决矛盾，平息纠纷。
法理分析
山西省高级人民法院的请示实际上涉及两个问题：一是行政复议法第三十条第一款中对涉及土地等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为不服，提起行政诉讼是否以“已经取得了完备的土地等自然资源的所有权或者使用权的手续”为前提条件；二是该条以复议为前置条件而起诉的具体行政行为，是仅指有关土地等自然资源的权属的确权决定，还是也包括涉及土地等自然资源的所有权或者使用权的行政处罚、强制措施等其他具体行政行为。
在办理该请示的过程中，对于前一个问题，笔者认为，相对人不服行政机关作出的具体行政行为而提起诉讼，仅仅是一个起诉权的问题。具有起诉权的原告提起诉讼后，并不意味着其必然胜诉。因此，行政复议法第三十条第一款中的“认为”应当包括两项内容：一项是认为被诉具体行政行为违法，另一项是认为自己已经依法取得了土地等自然资源的所有权或者使用权，而不是以已经取得了完备的土地等自然资源的所有权或者使用权的手续为前提条件。因这一问题是诉讼理论中的一项常识问题，故没有必要回答。
对于后一个问题，行政复议法第三十条第一款的规定不够明确，似乎含有相对人不服所有的涉及自然资源的具体行政行为都应当经过行政复议后，才能向人民法院提起诉讼之意；又似乎仅仅是指相对人不服有关自然资源的确权决定需要经过行政复议后，才能向人民法院提起诉讼，不包括因土地等自然资源作出的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为。
因该问题是起草行政复议法中争议较大的问题之一，也是经过多次讨论的问题，因此要正确理解该条的含义，就必须要全面了解立法的真实本意，才能作出正确的回答。
《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉修改情况的汇报》（1998年12月23日）指出：草案第二十七条规定，行政机关对确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，当事人不得向人民法院提起诉讼。在讨论草案中，有些全国人大常委会组成人员和地方、部门、专家提出，公民、法人或者其他组织对土地等自然资源的所有权或者使用权应当依法受到保护，草案规定对自然资源确权的行政复议决定为终局裁决，难以有力地保障公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，全国人大法律委员会建议将这一条修改为：“公民、法人或者其他组织对行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的所有权或者使用权的行政复议决定不服的，可以向作出该决定的行政复议机关的上级行政机关提出申诉，或者依法向人民法院提起诉讼。”（草案二次审议稿第二十八条）
《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉审议结果的报告》（1999年4月26日）又指出：草案第二十八条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的所有权或者使用权的行政复议决定不服的，可以向作出该决定的行政复议机关的上级行政机关提出申诉，或者依法向人民法院提起诉讼。”有些地方和部门提出，对土地等自然资源确权的行政复议决定是否可以提起诉讼的问题不宜作简单规定，因为有一些确权是根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者是对土地的征用而引起的，根据宪法和土地管理法的规定，对行政区划的勘定、调整和对土地征用的权限属于国务院或者省级人民政府。对这类确权问题，法律可以规定行政复议决定为终局决定。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的可以依法向人民法院提起行政诉讼。”“行政机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，确认土地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的所有权或者使用权的行政复议决定为终局决定。”（草案第三稿第三十条）
全国人大法律委员会主任委员王维澄在1999年4月29日《关于行政复议法（草案三次审议稿）和修改公路法的决定（草案）修改意见的报告》中指出：有的常委委员提出，草案第六条第（四）项、第三十条列举的土地等自然资源中，建议增加规定“海域”。因此，法律委员会建议将草案第六条第（四）项、第三十条中关于自然资源的表述修改为：“土地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源。”［建议表决稿第六条第（四）项、第三十条］草案第三十条第二款规定：“行政机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，确认土地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的所有权或者使用权的行政复议决定为终局决定。”有的常委委员提出，这一规定中的行政机关所指的范围不明确，在实际工作中有可能解释为：县级政府的行政复议决定就是最终决定，这不符合立法的原意。因此，法律委员会建议将这一规定修改为：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”（建议表决稿第三十条第二款）
从全国人大法律委员会有关行政复议法（草案）的审议报告和有关讨论时所争论的问题来看，行政复议法第三十条规定的行政复议的前置条件或者终局条件的具体行政行为，均是指有关自然资源的行政确权决定。因此，行政复议法第三十条第一款规定适用复议前置的具体行政行为仅指行政机关对有关土地等自然资源的所有权或者使用权的确权决定，不包括行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为。据此，最高人民法院2003年1月9日公布的法释〔2003〕5号《关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复》作出如下答复：“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”为了进一步明确该问题，最高人民法院行政审判庭于2005年2月24日作出的〔2005〕行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》进一步指出：“最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”
应注意的问题
人民法院在审理具体行政案件，适用法释〔2003〕5号批复时，需要特别注意以下几个问题：
1.该批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。
2.行政复议法颁布以前，土地管理法、矿产资源法等法律规定，当事人对行政机关作出的有关自然资源确权决定不服，可以直接向人民法院提起诉讼，未设置复议前置程序。行政复议法是根据这类案件的实际情况，设定这类案件以复议为前置条件。根据后法优于前法的原则，在行政复议法颁布之前有关法律规定对这类案件设定的复议为选择程序的，当行政复议法施行以后，均应当以复议为前置条件；行政复议法颁布以后，法律倘若规定复议为选择程序的，应当执行后颁布的法律的有关规定。
3.需要特别注意行政复议法第十四条的规定。国务院是最高国家行政机关，主要是制定方针政策，从全局上处理行政事务，一般不宜也难以处理大量的具体行政事务，
正因考虑这一因素，行政复议法第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”根据该条的规定，国务院作出的所有的行政复议决定，不论是有关确权的复议决定，还是有关行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为的复议决定，均为最终裁决，当事人对这类复议决定不服而提起诉讼的，人民法院均不得受理。
4.需要特别注意行政复议法第三十条第二款的规定。行政复议法第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据该款的规定，行政相对人对根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定不服的，只能申请行政复议，不能提起行政诉讼。制定该条主要基于以下考虑：第一，行政区划的勘定、调整是宪法规定的国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的职权，应当由行政机关作出最终裁决。第二，根据土地管理法的规定，决定征用土地的权限仅限于国务院和省、自治区、直辖市人民政府，行政机关根据征用土地的决定而确认所有权或者使用权的具体行政行为有侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，向作出决定的行政机关申请行政复议，比较符合我国国情，也比较有利于问题的解决。
在司法实践中，对行政复议法第三十条第二款规定的立法本意认识不一，主要有两种不同理解。一是行政复议法第三十条第二款规定的最终裁决为：国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。二是根据行政复议法第三十条第二款的规定，只有根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定才可以成为最终裁决。
笔者原则上赞同第二种意见。但有三个问题需要说明：第一，在实践中，国务院或者省级人民政府一般不会具体实施勘定、调整或者征用土地的决定，而是交由县级或者地市级人民政府实施。由于国务院或者省级人民政府作出的勘定、调整或者征用土地的决定不具有可诉性，所以，对于省级以下人民政府根据勘定、调整或者征用土地的决定所实施的行为，行政相对人以该决定违法为由而提起行政诉讼的，人民法院不应受理。倘若行政相对人以实施行为违反决定的内容而提起诉讼，因起诉人并未否定决定的效力，而是认为实施行为没有按照决定执行，人民法院应当予以受理。第二，我国法律未授权省级以下人民政府作出勘定、调整和征用土地的权力，省级以下人民政府作出的勘定、调整和征用土地的决定，超出了有关法律的授权，属于越权行为，行政复议法未将其列为最终裁决，故可以向人民法院提起行政诉讼。第三，行政复议法仅仅将省级人民政府作出的确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定列为最终裁决，未将省级以下人民政府作出的确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定列为最终裁决，也就意味着，当事人对省级以下人民政府作出的确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
（执笔人：蔡小雪）
附：
山西省高级人民法院：
你院《关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的请示》收悉。经研究，答复如下：
根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。
此复
甘肃省高级人民法院：
你院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》收悉。经研究答复如下：
最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。
此复