地方国有资产监督管理委员会是否可以作为行政诉讼的被告

问题的提出

山东省泰安市中级人民法院在审理曹明华诉临沂市财政局、临沂市科学技术局资产认定行政批复一案中，认定如下事实：2001年4月3日，临沂市国有资产管理局、临沂市科学技术委员会联合下文，作出《关于对沂南县科委〈关于申请界定沂南县金桥科技开发中心国有资产的报告〉的批复》（以下简称《批复》），认定：（1）根据国家国有资产管理局《关于国家事业行政单位在创收活动中加强国有资产管理工作的暂行规定》（国资农发〔1991〕13号）第四条“事业行政单位设立的从事创收活动的经营实体，对其占用的各种形式的国有资产，在申报工商登记注册时，不得变更资产的所有制性质；已登记注册为集体所有制的，其产权仍归国家所有”，并根据1991年2月下发的《关于用国有资产开办的集体企业或经营单位产权归属问题的通知》中“今后凡完全用国有资产开办的企业和经营单位，除国家另有规定者外，均不得变更为集体所有制性质”的规定，建议沂南县工商行政管理局，对沂南县金桥科技开发中心的经济性质重新核定。（2）根据国家国有资产管理局发布的《集体企业国有资产产权界定暂行办法》第八条第一款和《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第八条第一、二款之规定，沂南县技术市场管理办公室向沂南县金桥科技开发中心投入的注册资本金60560元及其收益，界定为国有资产。（3）你局要会同沂南县科学技术委员会，对沂南县金桥科技开发中心的全部资产、债务进行彻底地清理，认定国有资产存量，办理国有资产产权登记手续。（4）对不接受产权界定或不如实反映和提供资料，使产权界定无法进行，损害国家利益的，视情节轻重，对企业领导人和直接负责人给予通报批评，提请有关部门给予行政处分。触犯刑律的，移交司法机关惩处。

2001年4月22日，沂南县工商局根据《批复》作出了沂工商字〔2001〕第27号《关于重新核定沂南县金桥科技开发中心经济性质的决定》（以下简称《决定》），将沂南县金桥科技开发中心的企业经济性质核定为国有。曹明华不服，于2001年6月5日提起诉讼，请求撤销沂南县工商局作出的《决定》，并将作出《批复》的临沂市国有资产管理局、临沂市科学技术委员会列为第三人，同时请求撤销第三人作出的批复。

2004年6月11日，临沂市中级人民法院作出判决：维持沂南县工商局作出的《决定》，对原告请求撤销第三人《批复》以不属本案审理范围为由驳回其诉讼请求。曹明华不服，提出上诉，该案被裁定中止审理。

2005年5月24日，曹明华以临沂市财政局（临沂市国有资产管理局原为财政局下属的二级局）、临沂市科学技术局（原临沂市科学技术委员会）为被告提起诉讼，请求撤销《批复》，临沂市中级人民法院裁定以超过起诉期限为由驳回起诉。曹明华不服提出上诉，山东省高级人民法院裁定撤销一审裁定，指定临沂市中级人民法院继续审理，该院于2006年9月12日裁定中止诉讼。2006年10月25日，山东省高级人民法院指定泰安市中级人民法院管辖。

本案庭审中，曹明华书面申请追加临沂市国有资产监督管理委员会（以下简称临沂市国资委）为被告。被告临沂市财政局亦辩称：自2004年临沂市政府作出临政办发〔2004〕158号文成立临沂市国资委以后，市财政局对企业国有资产的管理、产权界定职责已划入市国资委，市财政局不再有此职责，其已不是本案适格被告。法院通知临沂市国资委参加诉讼，临沂市国资委提交了书面答辩状辩称：（1）根据2003年国务院颁布实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）的规定，国资委只代表市政府履行出资人职责，对外承担民事法律责任，不具有行政管理职责，不应成为行政诉讼的被告；（2）原国有资产管理部门是国家机关，而现在的国资委是政府的特设机构，是民事主体，二者性质不同；（3）临政办发〔2004〕158号文将“企业国有资产产权界定与登记转让”与“授权经营、资产评估”等职责并列划入市国资委，说明其性质与“授权经营、资产评估”一样，都是属于出资人职责的范围，而不是行使行政管理职权，不能成为被告；（4）金桥科技开发中心属县级企业，根据临政办发〔2005〕29号《关于加强县区国有资产监督管理的通知》，其中涉及国有资产管理等问题由各区县人民政府负责，各区县可确定财政部门为监督管理部门，金桥科技开发中心的资产管理应属各区县职责。

泰安市中级人民法院审理中，在确认临沂市国资委被告资格问题上如何适用法律，即临沂市国资委是否为适格被告形成两种意见。一种意见认为，临沂市国资委进行产权界定是行使行政管理职能，因此是本案的适格被告。理由如下：第一，根据国务院《条例》第六条、第七条的规定，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人的职责，不行使政府的社会公共管理职能。但该法第三十一条规定，国有资产监督管理机构依照国家的有关规定，负责企业国有资产的产权界定等。因此，国资委具有双重身份：一是代表政府履行出资人职责；二是国有资产管理人的身份。虽然《条例》规定国资委不行使政府的社会公共管理职能，但作为政府的特设机构，根据法律授权可以行使行政职权，能够作为行政诉讼被告。第二，从国有资产管理、产权界定职能演变过程看，虽然现行的《条例》对国资委的身份规定比较模糊，但根据财政部1989年8月30日下发的《关于国家国有资产管理局〈关于落实我局“三定”方案明确与财政部有关业务分工协作问题的请示〉的批复》第九条规定，国家国有资产管理局负责组织各级国有资产管理机构，负责国有资产产权的清理、界定、保护和划转等项工作。根据上述规定，2001年4月3日，临沂市国有资产管理局作为行使国有资产管理职权的行政机关，在作出本案被诉《批复》行为时，其具有企业国有资产产权界定的职能。在临沂市国有资产管理局被撤销后，该项职能转归临沂市财政局，2004年后又从临沂市财政局划入临沂市国资委。根据行政诉讼法第二十五条第五款的规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告，临沂市国资委作为原临沂市国有资产管理局的继受机关，具备行政诉讼主体资格，是本案的适格被告。另一种意见认为，临沂市国资委不是适格被告。理由如下：第一，《条例》第七条第二款规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能；第二，《条例》第十三条列举的国有资产监督管理机构的主要职责中没有涉及国有资产产权界定的内容。

该院倾向于第一种意见。为了慎重起见，向山东省高级人民法院请示。山东省高级人民法院审委会经研究亦倾向于第一种意见，并决定向最高人民法院请示。

法理分析

地方国资委行使确认企业产权职权后是否可以作为行政诉讼的被告，需要从其机关的性质及行为的性质两个方面进行分析。

（一）关于地方国资委是否属于行政机关的问题

行政机关，是指法律规定行使国家行政职能，执行法律、法规，组织管理行政事务的国家机关。它是由国家设立的，享有行政管理职权，具有独立的组织形式，有一定的组织成员，有独立的行政经费，设置了办公地点和必要的办公条件，通过公开正式的方式宣告成立，能以自己名义实施行政活动。2003年，国务院在机构改革中新设立了“国务院国有资产监督管理委员会”。鉴于国资委既不同于对全社会各类企业进行公共管理的政府行政机构，也不同于一般的企事业单位，具有特殊性质，因此，被确定为国务院直属的正部级特设机构。国资委的内设机构与国务院组成部门一样，设置司、处两级。国务院的“三定方案”中对其主要职责、内设机构和人员编制等都作出了明确规定。在此之后，地方各级人民政府批准设立了同级的地方国有资产监督管理委员会，并对其主要职责、内设机构和人员编制等都作出了明确规定。从上述分析来看，各级国资委都属于行政机关。

（二）关于国资委行使职权的性质问题

根据《国务院国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》第二条的规定，国有资产监督管理委员会主要职责是：（1）根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。（2）代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。（3）通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。（4）通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。（5）起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。（6）承办国务院交办的其他事项。地方国资委的职权除没有制定规章职权外，与国资委的职权基本相同。该规定重申国资委将继续履行“出资人职责”，换言之，各级国资委主要职责是根据公司法规定的以出资人的身份对国有资产进行监督管理。《条例》第六条进一步规定：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”第七条第二款规定：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”因此，国资委行使的大多数职权行为是代表政府履行出资人职责，其行使出资人职责的行为，不是行使行政管理职责的行为，不属于行政行为，而属于民事行为，对外承担民事法律责任，故不应成为行政诉讼的被告。但是，《条例》第三十条规定：“国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。”产权界定，是指国家依法划分财产所有权和经营权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。国有资产产权登记，是指财政（国资）部门代表国家对应属国家所有的资产组织进行的产权登记，是依法确认国家对国有资产的所有权以及企业、单位占有、使用国有资产的法律行为。它揭示了两层含义：一是国有资产产权登记是一种法律行为，其结果是以法律文件的形式表现出来，具有法律效力并受法律保护；二是国有资产产权登记是对国家取得所有权和授予企业、单位经营使用权的两方面同时确认。国资委所作出的有关产权界定的决定和国有资产产权登记均不是代表政府履行出资人职责的行为，而是行使行政管理职责的行为。当其行使国有资产产权界定、国有资产产权登记等行政管理职责的行为时，行政相对人不服该行为，依法向人民法院提起行政诉讼的，其就应当成为行政诉讼的被告。

（三）关于承继职权的问题

临沂市国资局被撤销后，其确权职能先是被财政局所承受，2004年临沂市国资委成立后，该职能又从财政局转入国资委。所以，临沂市国资局被撤销后，其确认企业权属的职能最终为临沂市国资委所承受。根据行政诉讼法第二十五条第五款“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，应当由临沂市国资委做被告。

根据上述分析，最高人民法院行政审判庭于2009年8月4日作出〔2009〕行他字第14号《关于地方国有资产监督管理委员会是否可以作为行政诉讼被告问题的答复》。答复明确指出：“按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款规定，原地方国有资产管理局被撤销，其确认企业资产性质的职能为地方国有资产监督管理委员会所承受，当事人对原地方国有资产管理局作出的确认企业资产性质的行为不服提起行政诉讼的，应当以地方国有资产监督管理委员会为被告。”

应注意的问题

人民法院在审理此类案件时，需要注意以下两个问题：

（一）要注意分清国资委行为的性质

国资委主要是代表政府履行出资人职责的特设机构，其行为具有多重属性，有的属于民事行为，有的属于行政行为，因此要注意分清其行为的性质。公民、法人或者其他组织对其代表政府履行出资人职责的行为不服而提起的诉讼，不能作为行政案件受理；对其行使行政管理职责的行为不服而提起的诉讼，应当作为行政案件受理。

（二）应注意国有资产界定案件的管辖问题

公民、法人或者其他组织因国有资产界定行为提起行政诉讼的，应当根据不同情况确定管辖法院。产权界定行为直接针对不动产作出的，如针对特定的土地、房屋等构建物作出产权界定，由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，如对某企业全部资产作出产权界定，由最初作出产权界定的行政机关所在地人民法院管辖；经过复议的案件，复议机关改变原产权界定行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

（执笔人：蔡小雪）

附：

最高人民法院行政审判庭
关于地方国有资产监督管理委员会是否可以作为行政诉讼被告问题的答复
2009年8月4日　〔2009〕行他字第14号

山东省高级人民法院：

你院《关于曹明华诉临沂市财政局临沂市科学技术局资产认定行政批复一案适用法律问题的请示收悉》，经研究，答复如下：

原则同意你院意见，即：按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款规定，原地方国有资产管理局被撤销，其确认企业资产性质的职能为地方国有资产监督管理委员会所承受，当事人对原地方国有资产管理局作出的确认企业资产性质的行为不服提起行政诉讼的，应当以地方国有资产监督管理委员会为被告。

此复 Kf0zGVzoMnL5zE3o7oF1GHjuzE46W9CLHSTGWf2ntlJFnvlVxYAULVoPCQXHJfjU