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问题的提出
辽宁省高级人民法院在审理李永明诉长海县人民政府出让土地行为上诉一案中，认定如下事实：2003年5月29日，经辽宁省长海县人民法院民事调解，大连长海水产集团公司（以下简称水产公司）与于志洋达成协议，以其坐落于长海县王家镇东滩村山嘴屯788.92平方米房屋抵顶欠款人民币136000元。同日，长海县人民法院根据该民事调解书向长海县国土规划城乡建设环境保护局（以下简称县国土规划局）发出办理土地过户手续的协助执行通知书。5月30日，水产公司根据民事调解书向县国土规划局出具《关于水产公司处理王家公司与于志洋债权债务关系的证明》。长海县政府根据该证明作出长政地字〔2003〕53号批复给王家镇政府，其主要内容是：“（1）同意将坐落在你镇东滩村国有土地0.6502公顷（其中工矿用地0.6502公顷），出让给于志洋，作为仓储用地，出让年限50年。用地范围详见平面位置图。（2）同时收回原大连长海集团公司国有土地使用权，注销原土地使用证。（3）接到本批复后，由你镇土地管理部门现场核拨土地，界定用地范围。”“划拨土地使用权补办出让手续及土地登记申请审批表”得到审批。县国土规划局与于志洋签订国有土地使用权出让合同，于志洋缴纳了土地使用权出让金。此外，于志洋于5月16日向县政府提出用地申请，并分别于5月28日、29日、30日取得相关房屋所有权证。根据大连市政府《关于长海县石城乡和王家镇划归庄河市管理的会议纪要》，王家镇于6月1日起成建制划归庄河市代管。
5月19日，李永明向案外人邹明和、邹明军购买位于王家镇东滩村山嘴屯的二层房屋324.25平方米（该房原系水产公司所有，因欠邹明军债务，法院判决以房抵债）以及经批准在楼后建造使用的临时建筑，包含其已围占的土地面积800余平方米，邹明和无该土地使用凭证，但缴纳了相关的土地使用税。李永明于同日取得了所购房屋的所有权证，在其准备办理相关土地使用手续时，县政府作出被诉批复，该批复出让的国有土地中包含其正在使用的土地，故其向大连市政府申请复议，大连市政府以大政行复决字〔2004〕第10号复议决定维持了被诉批复。李永明遂向大连市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉批复。
大连市中级人民法院经审理认为，县政府具有作出被诉批复的法定职权。李永明与被诉批复具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。被诉批复系根据水产公司处置债权债务证明作出，但因该债权债务关系经县法院依法确认和水产公司证实，于志洋由此取得的房屋面积为788.92平方米，即使与其取得的其他房屋所有权证照面积合并计算，也与该批复出让的土地面积相差悬殊，故被诉批复主要证据不足。被告陈述该国有土地为协议出让，因其提供的证据不能证明其符合《大连市国有土地使用权出让和转让管理办法》、《辽宁省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》等相关法律法规关于协议出让国有土地使用权的条件要求和程序规定，故被诉批复适用法律法规错误且违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决撤销被诉批复。
长海县人民政府和于志洋不服一审判决，提出上诉。二审期间，辽宁省高级人民法院审判委员会对李永明是否具有原告主体资格形成两种不同意见：
倾向性意见认为李永明具有原告资格。主要理由是：第一，长海县政府批复的第二项内容收回0.6502公顷土地中包括李永明实际使用的800平方米及其地上超期临时建筑。故李永明与收回土地的行为有与其他公民所不具有的特别的利害关系。只要李永明“认为”收回行为侵犯自己合法权益就应有原告资格。第二，李永明所购房已办了房照，将李永明的后院800米收回出让给于志洋，使李永明购买的楼成了一座“孤楼”，没给李永明留适当面积，不方便生活，侵犯了其相邻权。从相邻权的角度，原告与收回行为也有法律上的利害关系。第三，就批复出让土地中涉及的800平方米使用权而言，李永明与于志洋处于同等地位。于志洋基于与水产公司的债务关系取得相关房屋产权，李永明亦是。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，同一宗地有两个以上意向用地者的，应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。长海县政府的批复剥夺了李永明的公平竞争权，从这个角度，李永明又与该出让行为有法律上的利害关系。第四，李永明是复议程序中的申请人，无论复议维持或改变原行为，李永明不服提起诉讼，均应认可李永明的行政诉讼原告资格。这与《行政诉讼法解释》第十三条第（二）项的精神是一致的。
少数意见认为李永明没有原告资格。主要理由是：第一，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条及第三十二条的规定，土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。邹明和经梁德英同意使用争议土地，但未经法定机关批准，未办理登记手续，不能认定其对被诉批复所调整国有土地使用权有资格主张民事实体法上的请求权。第二，《行政诉讼法解释》第十三条第（二）项规定不适用本案。本案起诉的是原行政行为而非复议决定，李永明也不是“在复议程序中被追加为第三人”，且复议决定清楚地阐述“邹明和擅自圈占土地属于违法占地，其所建临时建筑超过使用期限，属于违章建筑。申请人基于和邹明和的房屋买卖协议来证明已取得了违法圈占土地的使用权，没有任何法律依据”。因此，不宜以复议机关受理复议申请为由给予李永明原告资格。第三，本案中为证明被上诉人是否与被诉批复有法律上的利害关系、是否具有原告资格而对相关证据进行的质证和认证，是对案件程序方面相关事实和证据的认定，并非是对被诉批复合法性的全面审查，因此，并不存在通过实体审查来认定原告资格的问题。行政诉讼法第四十一条将原告界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，《行政诉讼法解释》第十二条将原告进一步解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，“利害关系”与“合法权益”相互呼应，这种“利害关系”应当是受法律保护的合法权益。第四，交纳土地使用税不能证明对使用的土地是否取得合法使用权。因此，本案也不能以完税证明来证明李永明与被诉批复有“法律上”的利害关系。第五，根据2002年4月9日辽宁省国土资源厅辽国土资发〔2002〕38号关于印发《规范协议出让国有土地使用权的若干意见》第二条的规定，划拨土地使用权补办出让手续、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业用地等确实不能采用招标拍卖方式出让国有土地使用权的，可采用协议方式。因此，也不能以被诉批复没有采用招标拍卖或挂牌方式出让国有土地，认为就是严重违反法定程序，从而侵犯了李永明的公平竞争权，进而给予李永明原告主体资格。
因存在上述不同意见，辽宁省高级人民法院就土地实际使用人对政府出让土地行为是否具有原告资格的相关法律问题向最高人民法院提出请示。
法理分析
法律、司法解释有关行政诉讼原告资格的规定主要有三条。一是行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；二是行政诉讼法第四十一条第（一）项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；三是《行政诉讼法解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”行政诉讼法两条规定着重强调了原告“认为”，明确了行政诉讼原告资格的主观条件，这也是行政诉讼法制定之初，吸取我国台湾地区在上世纪九十年代修订前的行政诉讼法未规定“认为”条件，行政诉讼制度发展滞后的教训而作出的进步性制度安排。从“侵犯合法权益”的角度看，行政诉讼法规定的这一原告资格条件又过于苛刻。这个规定排除了行政行为已经作出生效但尚未实施，对当事人权利还没有造成实际侵害情况下利害关系人的原告资格。另外，司法实践中对于“合法权益”的理解也存在争议。行政诉讼法经过十年的实施之后，在制定《行政诉讼法解释》的过程中，最高人民法院注意到司法实践中确有一些人利用行政诉讼法规定的“认为”的主观条件，滥用诉权，对与其根本不存在丝毫利害关系的行政行为提起诉讼，浪费了有限的司法资源。同时也发现，一些法院过于狭隘地解释“侵犯合法权益”条件，对原告资格作过于严格地缩限解释，造成一部分合法权利受到行政行为不利影响的当事人，无法通过行政诉讼途径获得有效救济。鉴于此，《行政诉讼法解释》第十二条对行政诉讼法规定的原告资格条件进行了必要的解释，规定了“法律上利害关系”的条件。这一条件有两个方面意义：一是对行政诉讼法规定的“认为”条件进行了必要的限制，提出了原告资格一定程度的客观性要求；另一方面又对“侵犯合法权益”进行了扩张性解释，原告只要与被诉的行政行为具有法律上利害关系即可，无须一定要“侵犯合法权益”。
根据行政诉讼法以及《行政诉讼法解释》的相关规定，可以给行政诉讼原告下一个定义：行政诉讼原告，是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，且与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，以自己的名义向人民法院起诉的公民、法人或者其他组织。根据这个定义，行政诉讼原告资格的核心要素有三个：一是“认为”；二是“法律上利害关系”；三是“合法权益”。对这三个法律概念的理解分歧，也是司法实践对原告资格认定混乱的根源所在。结合上述请示案件，对这三个概念作如下分析：
（一）关于“认为”的问题
如前所述，“认为”条件是我国行政诉讼法制度设计的进步表现。尽管在《行政诉讼法解释》第十二条中没有附加“认为”的条件，但是，也不能据此认为行政诉讼法所规定的“认为”条件不复存在，认定原告资格时不再考虑“认为”条件。因为，法律规定的条件，司法解释只能对其作出解释，而不能取消。对司法解释的规定，应当结合行政诉讼法的相关条款综合考察，不能用司法解释否定法律的规定。
笔者认为，“认为”条件可以理解为“存在争议”。商务印书馆出版的《现代汉语词典》对“认为”的解释是“对人或事物确定某种看法，作出某种判断”；对“纠纷”的解释是“争执的事情”。就对被诉行政行为的看法、判断而言，公民、法人或者其他组织的看法、判断是一种否定的评价和判断——认为被诉行政行为违法侵权；而行政机关则是一种肯定的判断——认为合法有效。双方对被诉行政行为的认识截然不同。这种不同恰恰成为一件“争执的事情”，构成“纠纷”。“存在纠纷”是引发诉讼的前提条件，只要“纠纷”客观存在，纠纷一方当事人就符合行政诉讼法规定的原告资格中的“认为”条件。“存在争议”的要求仅仅是双方对同一事物的认识不同产生分歧，这个分歧是客观存在的，并不要求一方当事人必须证明自己的主张是正确的、合法的。因此，在原告资格问题上，由于“认为”条件的存在，法律并不要求原告对其主张的事实和法律一定是客观真实的、合法合理的，而是要求原告能够证明其与被诉行政机关之间因被诉行政行为发生的争议是客观存在的，即原告的诉讼请求和理由与被诉行政行为能够成为一个客观存在的争议。
结合请示案件，李永明认为，长海县政府收回长海公司国有土地使用权违法，侵犯了其从案外人邹明和、邹明军处购买并正在使用的房屋的土地使用权；而长海县政府则认为其收回的是长海公司依法抵债给于志洋的土地使用权，李永明并不拥有该片土地合法使用权，收地行为合法有效，不侵犯李永明的合法权益。双方对同一块土地的权利主体认识截然不同，构成了“纠纷”。这个“纠纷”因李永明通过民事合同有正当理由正在使用的土地，与长海县政府决定收回的土地相重合，从而构成一个实际存在的“纠纷”。因此，李永明符合行政诉讼法关于原告资格“认为”的条件。至于李永明主张收回土地使用权行为侵犯其合法权益的事实和理由是否成立，不属于原告资格应当予以考虑的问题。
（二）关于“法律上利害关系”的问题
“法律上利害关系”，是指原告与被诉行政行为之间存在直接利益关系，这种直接利益关系是基于具体的法律关系而产生的。“法律上的利害关系”可以分解为两部分解释：一是直接利益关系；二是具体法律关系。
直接利益关系，是指被诉行政行为直接对原告主张的合法权益造成侵害或者不利影响的可能性。就结果而言，直接利害关系包括两个方面：一是直接侵害；二是形成不利影响。而无论是“侵害”，还是“不利影响”，都必须是直接的，而非间接的。例如，某企业主张其债权受到被诉行政行为的影响，原因是行政机关对其债务人作出无偿收回土地使用权的行政处罚，使其想通过拍卖债务人该块土地实现其债权的想法落空。因该企业主张的债权指向的是一般债权，而非被诉无偿收回土地使用权行为所指向的特定土地使用权，该企业可以通过债务人其他资产实现其债权。因此，其与被诉行政处罚行为不具有直接的利害关系，不具有原告资格。但是，如果换一种情形，同样是上述企业与被处罚人之间存在债权债务关系，如果该企业在行政机关无偿收回土地使用权的土地上事先设定了抵押登记，因行政机关无偿收回土地使用权，使其抵押权不能实现，这样该企业与无偿收回土地使用权行为之间就形成了直接的利害关系，从而具有对无偿收回土地使用权行为提起行政诉讼的原告资格。值得注意的是，这里的直接利益关系同样不可理解为一种必然的关系，而应理解为一种应然的关系，即：只要起诉人所主张的合法权益存在因被诉行政行为直接遭受侵害或者直接造成不利影响的可能，两者之间存在直接利害关系在逻辑上成立即可，而无需证明这种直接利害关系是客观真实存在的。
具体法律关系，是指直接利害关系基于具体的行政或者民事法律关系而发生。直接利益关系可能由行政法直接调整，直接因行政法律关系而发生。例如，行政处罚的被处罚人，其合法权利直接因行政处罚行为受到侵害，该直接利害关系的发生就是基于行政处罚这一行政法律关系而产生。直接利益关系也可能通过民事关系而发生。例如，被诉行政行为直接剥夺或者限制了他人合法权益，而原告在被诉行政行为之前通过民事关系从他人处获取了行政机关剥夺或者限制的该项权益的全部或者部分，因被诉行政行为的剥夺或限制行为，直接导致原告无法享有该项权益或享受权益受限，被诉行政行为的剥夺或限制行为对民事关系的权利人产生了直接效果，此时也存在直接利害关系。但是，这个直接利害关系不是基于行政法律关系产生的，而是基于民事关系而产生的。也就是说，在民事关系所针对的权益与被诉行政行为所针对的权益相重合或者部分重合的情况下，民事关系的权利人同样可以与被诉行政行为形成“法律上的直接利害关系”，即民事关系成为直接利害关系形成的连接点。
结合请示案件，长海县政府收回长海公司国有土地使用权，长海公司与长海县政府之间形成了行政法律关系，长海公司与收回土地使用权行为具有行政法上的直接利害关系，如果长海公司对收地行为不服，当然具有原告资格。然而，长海公司在本案中对长海县政府收回土地使用权的行为毫无异议，因为长海公司在此之前经人民法院民事调解将其土地使用权抵债给了于志洋，其权利已经通过抵债行为得到补偿。基于此，长海公司不会对政府收回其土地使用权的行为提起诉讼。于志洋对收回长海公司土地使用权的行为也不会有意见，因为长海县政府收回长海公司土地使用权的目的就是要给于志洋颁发土地使用证。当然，如果本案事实不是收回土地使用权给于志洋，而是长海县政府认为长海公司签订土地出让合同后两年未动工开发，决定无偿收回土地使用权，此时，于志洋因民事调解书确定的土地使用权益受到无偿收地行政处罚行为的侵害，其与无偿收地行为之间也形成了“法律上的直接利害关系”，对无偿收地行为同样具有原告资格。回到请示案件，在本案长海县政府收回的土地中，包含了之前法院判决以房抵债给案外人邹明和、邹明军，后李永明又从邹明军处购买的房屋所占用的土地，以房抵债尚未办理土地使用权变更登记。尽管至长海县政府做出收回土地使用权决定时止，名义上该部分土地仍然登记在长海公司名下，但其实际权利已经民事判决转授予案外人邹明和、邹明军，作为民事判决所确定的土地使用权人，邹明和、邹明军与长海县政府收回土地行为具有“法律上的直接利害关系”，对收回土地使用权决定也具有原告资格。李永明在长海县政府作出被诉收地决定前，通过民事买卖合同，购买了民事判决确认给案外人邹明军的房屋和土地权益，通过这个民事关系，李永明取得了案外人邹明军根据民事判决获取的房屋和土地权益，成为涉案土地使用权的实际权利人和实际使用人。在经过民事判决、房屋买卖两次转让后，无论是长海公司，还是案外人邹明和、邹明军，对涉案房屋所占用的土地权益均不会再关心，合法权益真正受到长海县政府收回土地使用权行为影响的是现在的实际土地权利人和土地使用人李永明。李永明通过民事判决和房屋买卖合同所确定的房屋项下的土地使用权益，与被诉收回土地使用权行为所包含的李永明购买的房屋项下的土地使用权发生重叠，收地行为直接导致李永明对其购买的房屋项下的土地使用权益受损，李永明与该被诉收地行为形成法律上的直接利害关系，李永明对长海县政府收地行为具有原告资格。
（三）关于“合法权益”的问题
“合法权益”，是指原告所主张的利益是法律所保护或者调整的权益，这种权益包括权利，也包括利益。从财产权的角度看，原告主张对物的所有权、抵押权等物权权利，属于“合法权益”的范围；原告主张与被诉行政行为有“法律上利害关系”的债权权利，同样也属于“合法权益”的范围。如果将原告资格“合法权益”中的财产权仅仅理解为物权，否定债权人的原告资格，名义上的物权主体因为将物处置已经获得相应对价，对违法行政行为侵害物权的行为漠不关心，不起诉，真正的权利人——债权人无权起诉，将会导致违法行政行为严重损害债权人合法权益而无从救济的情况发生，形成没有救济的权利，这不符合法治社会的基本要求。同时，对法律规定的“合法权益”作出仅限于物权的解释，也缺乏直接的法律根据。
“合法权益”不包括法律不保护、不调整的权益。例如，当事人主张行政行为侵犯其视觉美感而起诉，因规划局批准在其购买的楼房前建高楼，阻挡了其视线，原先的海景房现在不能看海了，请求法院撤销规划局的规划行为。这个当事人所主张的视觉美感不是一项法定权利，不具有原告资格。但是，如果同样这位当事人，换一个角度起诉，认为规划局批准建高楼的行为侵犯了其采光权、通风权等相邻权，则具有原告资格，因为相邻权是法律所保护的权利。
“合法权益”还不包括非法利益。例如，毒贩主张行政机关返还收缴的其贩卖的毒品而提起诉讼，人民法院不予受理。毒品属于禁止个人持有的非法物品，该主张本身不符合法律规定的保护合法权益的基本要求，该毒贩没有原告资格。同样，参与赌博的人主张公安机关返还其赌资，诉讼利益也是不合法的，该参赌人员不具有原告资格。换一个诉求，结果会不同。如果毒贩主张行政机关收缴的现金系其个人合法财产，请求予以返还，这在逻辑上是能够成立的，且与收缴行为具有直接利害关系，该毒贩对行政机关收缴现金的行为具有原告资格。参赌人员亦如此，如果其主张的不是返还赌资，而是认为收缴的不是赌资，是其个人合法财产，并未用于赌博活动而被收缴了，因其主张的权益属于合法权益，因此也具有原告资格。应当注意的是，只要申诉人主张的权益是合法的，就符合“合法权益”的条件。至于其主张的“合法权益”是不是成立，是不是客观真实，同样不属于原告资格要审查的“合法权益”范畴。
至于“合法权益”是限定在民法上的“人身权、财产权”范围内，还是除了政治民主权利以外的其他权利，抑或是指与人身权、财产权直接相联系的权利问题，不是原告资格要解决的问题，属于起诉条件中受案范围应当解决的问题，在此不予讨论。
结合请示案件，李永明购买了邹明军通过法院判决以房抵债所得的房屋，但未办理相应土地过户登记手续，涉案土地依然登记在长海公司名下，从土地使用权的角度看，即便适用物权法第二十八条有关因人民法院判决裁定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自判决裁定生效时发生效力的规定，也只能认可邹明军通过法院民事判决已经获得了涉案土地的使用权，李永明因未办理相应登记过户手续，不享有对涉案土地的使用权，其享有的权利仅仅是合同上的债权而已。但是，李永明所享有的债权所指向对象与被诉收地行为所指向的对象部分重合，其与被诉行政行为具有法律上的直接利害关系，具有原告资格。至于李永明所主张的土地使用权是否能够成立，其所主张的土地使用权是否合法，不是审查原告资格需要考虑的问题。
鉴于上述理由，最高人民法院法〔2005〕行他字第12号批复明确规定：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。
应注意的问题
（一）关于复议机关认可复议申请人资格对原告资格的影响问题
行政复议和行政诉讼分别属于两种不同性质的救济途径，人民法院对复议机关的认定事实、适用法律和裁决结果具有审查判断权，不受行政复议决定的限制。就原告资格而言，人民法院判断起诉人是否具备原告资格的条件不是行政复议决定是否将其作为复议申请人、第三人，而是行政诉讼法和相关司法解释规定的原告资格法定条件。复议机关将不符合复议申请人条件的人作为申请人接受其复议申请作出复议决定的，如果复议机关改变原具体行政行为，复议申请人对复议决定不服提起诉讼，或者复议机关维持原具体行政行为，复议申请人对原具体行政行为不服提起诉讼的，人民法院不应当以复议机关认定复议申请人资格错误为由，一概不予受理，而是要按照行政诉讼法和司法解释的规定，审查起诉人是否符合法定的原告资格条件，从而决定受理与否。就请示案件而言，复议机关认可了李永明的复议申请人资格并不能成为人民法院必须认可其原告资格的理由。
（二）关于批复中“土地实际使用人”是否包括违法占地人问题
这个问题的解决仍然有赖于对“合法权益”的认识。笔者认为，在原告资格问题上，不宜将“土地实际使用人”理解为必须是完全合法的使用人，只要原告的诉讼请求和理由能够证明其使用土地具有一定的合理性，不是明显违法即可。就请示案件而言，法院判决以房抵债将原属长海公司的房产抵给案外人邹明和、邹明军，李永明通过合同行为又从邹明和、邹明军处购买了上述房产，由此获得了该房产和房产所占用土地的使用权。从李永明占有使用涉案土地的过程看，不是明显的违法侵权占用。在此情形下，即应认可李永明符合原告资格条件中的“合法权益”项。对于请示案中关于另外非法圈占800平方米土地问题，可以不作为认定李永明原告资格的条件。因为，只要李永明有正常理由占用合法购买房屋项下的土地，就已经具备了原告资格，800平方米土地使用权问题可在实体审查中予以审查认定。
（三）关于与被诉行政行为没有法律上利害关系的裁判选择问题
在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后，有可能出现两种结果：一种结果是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。第一种情况可以撤销被诉行政行为，全部或者部分满足原告的诉讼请求；第二种情况则比较麻烦，原告的诉讼请求不成立，没有合法权益可以保护，其结果是原告与被诉行政行为实际上不存在法律上的利害关系。这时，是判决驳回原告的诉讼请求，还是裁定驳回原告起诉？判决驳回原告起诉是建立在原告资格中法律上的利害关系必须是实际存在，不是仅仅存在可能性，而判决驳回原告诉讼请求是建立在原告资格所要求的法律上利害关系只要是存在可能性即可。笔者赞同判决驳回原告诉讼请求的意见。首先，原告资格中的法律上利害关系应当理解为一种可能性，只要原告的主张与被诉具体行政行为存在法律上利害关系的可能性即具有法律上的利害关系。至于是否事实上存在法律上的利害关系不是原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。因为原告资格本身的利益之诉中，所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求原告资格中就必须要有实际的利害关系，也就是要求原告在起诉的时候就必须要有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。其次，在原告资格存在的情况下，如果被诉具体行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正情况，应当依法判决维持被诉具体行政行为；如果行政行为存在瑕疵，原告又无合法权益可保护，可以判决驳回原告的诉讼请求。这样的判决有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审查的成果。如果进入实体审查，审查完毕却作出一个驳回原告起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上作出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。
（执笔人：郭修江）
附：
辽宁省高级人民法院：
你院〔2005〕辽行终字第1号《关于李永明是否具有原告资格的请示》收悉。经研究，答复如下：
同意你院审委会多数人意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。
此复