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问题的提出
在司法实践中，有些地方法院往往以国有产权包含不动产产权为由，于当地立案审理。由于涉案单位产权均包含不动产产权，且有的涉案单位在几地都有不动产，由此在行政诉讼的管辖权问题上经常发生争议。由于地方人民法院对国有资产管理法规理解不一，个案判决往往差别很大，个别判决甚至损害了国家利益。
涉及国有资产的产权纠纷，一般表现为涉案单位整体产权纠纷，其中，有些纠纷标的涉及不动产，有些则不涉及不动产。产权界定部门认为，在不动产产权归属无争议的情况下，仅以整体产权包含不动产为由，即适用行政诉讼法第十九条的规定，由不动产所在地人民法院立案审理，不符合行政诉讼法关于管辖权问题的立法宗旨。为了加强国有资产的管理，保护国有资产，正确理解和贯彻行政诉讼法，请最高人民法院对因国有资产产权管理行政行为提起行政诉讼的管辖问题作出司法解释，以利于统一国有资产产权管理行政行为的诉讼案件的审判标准。
产权界定部门建议，凡因国有资产产权管理行政行为提起的行政诉讼，除具体行政行为直接涉及不动产产权归属界定及处置的行政诉讼案件由不动产所在地人民法院管辖外，一律由作出国有资产产权管理行为的行政机关所在地人民法院管辖。
法理分析
司法实践中遇到的问题从一定程度上反映了某些地方法院在管辖涉及不动产产权的产权界定行政诉讼案件方面存在一定的问题，有必要对这类案件的管辖问题作统一的司法解释。
根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条的规定，产权界定系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。行政诉讼法第十九条规定：“因不动产提起行政诉讼的案件，由不动产所在地人民法院管辖。”行政诉讼法规定了不动产所在地法院对不动产纠纷的专属管辖权。凡因不动产提起行政诉讼的行政案件，均由不动产所在地人民法院管辖。但是，产权界定可能直接涉及不动产产权归属的界定，也可能间接涉及不动产产权归属的界定。直接涉及不动产产权归属界定的行政诉讼案件，应当由不动产所在地人民法院管辖。问题是，产权界定间接涉及不动产产权归属的，是否应当由不动产所在地人民法院管辖。
一般而言，具体行政行为直接涉及不动产产权归属界定及处置，是指针对确定的不动产的产权归属问题进行具体界定及处置而作出的具体行政行为。因对不动产的产权界定及处置不服而提起行政诉讼，产权界定部门认为，应由不动产所在地人民法院管辖。例如：甲、乙对某一栋楼房的产权归属发生了争议，产权界定部门对该栋楼房的产权归属进行了界定，认定该栋楼房的产权归甲。如果乙因对该栋楼房的产权界定不服提起行政诉讼，应由该栋楼房所在地人民法院管辖。
间接涉及不动产的产权界定则指如下情形：甲、乙对某公司（公司总部办公楼在乙所在地）的产权归属发生争议，产权界定部门对该公司的产权归属进行了界定，认定该公司的产权归甲。如果乙对该公司的产权界定不服提起行政诉讼，产权界定部门认为应由产权界定部门所在地人民法院管辖。因为，产权界定部门是对公司产权（包括所有权、经营权）进行界定，乙对该产权界定不服提起的行政诉讼，诉讼标的是公司的整体产权，不是具体的不动产，根据行政诉讼法第十七条的规定，应由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，即产权界定部门所在地人民法院管辖。
应注意的问题
笔者认为，产权界定部门对涉案单位整体产权作出界定后，当事人对产权界定不服，提起行政诉讼，意味着当事人对整体产权存在异议。由于整体产权中包括了不动产，因此，除非当事人声明对其中的不动产产权没有争议，法院不能当然地推定当事人对其中的不动产产权没有争议。在这种情况下，可以有两种不同的处理方式。
一种处理方式是，只要当事人没有对其中的不动产申明没有异议，该案就由不动产所在地人民法院管辖；当事人申明对其中的不动产没有异议，由被告所在地人民法院管辖。另一种处理方式是，无论当事人是否对其中的不动产有异议，均由被告所在地人民法院管辖。
笔者认为，第二种处理方式符合行政诉讼法的有关规定。主要理由是：
1.产权界定部门对整体产权进行界定，既可能涉及动产也可能涉及不动产，而其中的不动产可能分布在不同的地区，如果采用第一种处理方式，在当事人没有申明对其中的不动产没有异议的情况下，只要是不动产所在地的人民法院（可能有多个）都有管辖权，这可能会造成管辖权上的混乱。
2.当事人对产权界定部门的整体产权界定行为不服，提起诉讼，是因整体产权的归属而提起的诉讼，而行政诉讼法第十九条规定的是，因不动产提起诉讼的由不动产所在地人民法院管辖，这里的“因不动产”，不能理解为当事人提起诉讼的原因，而是指当事人对针对不动产作出的具体行政行为不服。产权界定部门针对整体产权作出的产权界定行为，不属于“因不动产”的情形。从原告的诉讼请求看，当事人对整体产权界定行为不服，其诉讼请求只能是要求撤销、变更针对整体产权作出的产权界定行为，即使当事人对其中的不动产产权归属不服是提起行政诉讼的直接原因，或者对其中的不动产产权归属有异议，当事人提起行政诉讼，也不属于“因不动产”提起的行政诉讼。
3.产权界定部门对整体产权作出界定，当事人提起行政诉讼，不服的是有关整体产权的产权界定行为，其中，既可能是对涉及不动产的界定不服，也可能是对涉及动产的界定不服，而不动产可能在整体产权中只占有极少的份额，如果这类案件由不动产所在地人民法院管辖，不利于法院对产权界定行为进行合法性审查。
综上，当事人因国有资产产权界定行为提起行政诉讼的，应当根据不同情况确定管辖法院。产权界定行为直接针对不动产作出的，由不动产所在地人民法院管辖。产权界定针对包含不动产在内的整体产权作出的，由最初作出产权界定的行政机关所在地人民法院管辖；经过复议的案件，复议机关改变原产权界定行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
（执笔人：甘 文）
附：
为了正确适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条、第十九条的规定，现对国有资产产权管理行政案件的管辖问题作出如下解释：
当事人因国有资产产权界定行为提起行政诉讼的，应当根据不同情况确定管辖法院。产权界定行为直接针对不动产作出的，由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，由最初作出产权界定的行政机关所在地人民法院管辖；经过复议的案件，复议机关改变原产权界定行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。