所谓矿产资源法的基本原则,是指矿产资源法立法时所遵循的原则。这些原则在社会主义立法基本原则的基础上为矿产资源法所特有。
1996年8月29日八届全国人大常委会第二十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》,对《矿产资源法》作了重大修改。为与修改后的《矿产资源法》配套适用,1998年2月12日国务院以第240、241、242号令发布了“三个办法”(即《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》)。《矿产资源法》在总则中阐述的基本原则,同时在“三个办法”中得到具体体现。矿产资源法的基本原则是客观规律与我国社会主义经济规律在法律上的体现,是制定和实施《矿产资源法》的指导思想和理论根据。该基本原则贯彻了我国社会主义资源经济政策,贯穿于每一种矿产资源法律法规中,对于保证我国矿产资源勘查、开发利用和保护的长期进行,保障社会主义现代化建设的需要,具有十分重要的意义。我国矿产资源法立法应当遵循以下基本原则:
不同的国家对矿产资源所有制形式的规定不尽相同,大多数国家均规定矿产权属于国家所有,国家有权将探矿权和采矿权授予本国人以及外国人。如《美国矿业法》规定:“矿产土地(具有矿产价值的土地)由美国政府保留,不准出售。”《印度矿山与矿产(管理与开发)法》规定:“所有的矿产产权属于联邦政府。”仅有少数国家对外国人在取得矿产权,以及在矿产的开采和出售等方面不加限制。
我国《宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”矿藏指的就是矿产资源。按照《宪法》的规定,在各种自然资源中,森林、山岭、草原、荒地、滩涂等可以属于集体所有,而矿产资源只能国家所有,不允许集体所有。对于矿产资源是否有独立于土地所有权的法律地位,各国的矿产资源立法都对土地所有权与矿产资源所有权之间的关系予以厘清,《矿产资源法》亦对土地所有权与矿产资源所有权予以明确区别。该法第3条第1款规定:“矿产资源属于国家所有……地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”
我国确定矿产资源属于国家所有的原则,是以《宪法》的规定为重要依据的。我国《宪法》第12条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”矿产资源是经济建设的重要物质基础,矿产资源法规确保国有资源不受任何侵犯,保护国家充分实现对矿产资源的占有、使用、收益和处分的权利,采取强有力的措施保障这一原则的充分实现。如前所述,《宪法》《矿产资源法》确定矿产资源属于国家所有,并不意味着矿产资源勘查、开发利用和保护活动均由国家直接进行,而是通过法定的国家行政机关代表国家将探矿权或采矿权授予探矿权人或采矿权人。探矿权人或采矿权人依据国家转让的探矿权和采矿权来实际占有、使用矿产资源并按照国家法律规定从事地质勘查和矿业开发活动,以实现矿产资源合理开发利用的目的。国家根据法律征收探矿权人和采矿权人因占有、使用矿产资源所获得的经济收入的一部分,作为矿产资源的收益,以实现国家对矿产资源的收益权和财产权。
根据《矿产资源法》第11条、第12条的规定,国务院地质主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度。矿产资源勘查登记工作,由国务院地质矿产主管部门负责;特定矿种的矿产资源勘查登记工作,可以由国务院授权有关主管部门负责。可见,为充分体现矿产资源国家所有的原则,我国对矿产资源实行统一管理、分工负责的原则。我国对矿产资源的统一管理,根据不同部门确定相关职责、明确分工负责。对矿产资源勘查和开发利用实行统一的管理监督制度,对矿产资源勘查和开采实行统一的登记制度,对地质勘查资料实行统一的汇交制度,对矿产资源储量实行统一的审批、核销制度。
《矿产资源法》第5条、第6条规定,国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度,开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。探矿权、采矿权可以依法转让。此后,国务院及国土资源部于1998年2月、2000年11月先后出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿业权出让转让管理暂行规定》,对探矿权、采矿权出让转让这一法律制度的管理原则和程序予以具体规定。上述规定的实施,既保证了矿产资源的保值和增值,又将促使矿业权人合理利用矿产资源,保障投资者和矿业权人的经济利益,达到振兴矿业的目的。
矿业权的有偿取得与使用,是矿产资源国家所有的财产权的重要体现。长期以来,由于矿产资源基本处于无偿开采的状态,采矿者因无偿使用矿产资源而滥掘乱采;少数私营采掘人因无偿占有国家资源而暴富;国家宝贵财富转化为单位和个人所有,国家却得不到资源税和资源补偿费;地勘产业的发展因资金不足而形成恶性循环;矿山企业资源综合回收水平低下等。以上种种情况,将直接导致资源加速耗竭。因而,必须实行矿业权的有偿取得与使用制度,由矿产资源的采掘者承担矿产资源不断耗竭的经济责任。
与此同时,矿床勘探报告及其他有价值的勘查资料也实行有偿使用。由于矿床勘探报告及其他有价值的勘查资料是国家投入大量的人力、物力和资金进行矿产资源勘查工作取得的重要成果。这些资料虽不直接形成物质产品,但以文字、图表、图像等形式反映了矿产资源勘查工作取得的重要成果。因此,这些资料具有一定的商品性。另外,由于矿产资源隐藏在地下,勘查工作具有较大的风险性,往往勘查许多地区,才能探明一个具有工业价值的矿床,故而,这些勘查资料的价值实际上有时大大高于勘查一个矿床的成本。因而,《矿产资源法》第28条规定对这些资料实行有偿使用。
社会主义市场经济建设对矿产资源需求的规律性,客观上要求国家对矿产资源的勘查开采实行统一规划、合理布局。为此,必须按照经济规律进行矿产资源勘查开发的统一规划,根据国民经济的需要规划地质勘查事业,以适应矿业基本建设和矿业结构的不断变化。一是加强对矿产资源的综合勘查、合理开采和综合利用。由于矿产资源具有共生、伴生性和区域分布不均匀性,加之矿产业是高耗能、高耗水、大运量的产业,而能源和水源的供给,运力的调配,对国民经济具有深远的影响。合理布局矿产资源勘查和开发,有利于优化资源配置,实现矿产资源开发利用的长期社会效益最大化,减少因缺乏规划和布局不合理对经济造成的损失。二是加强矿产资源保护。根据我国《宪法》的规定,国家保障自然资源的合理利用,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源;国家保护社会主义的公共财产,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。矿产资源是可耗竭而不可更新的自然资源,在勘查、开发、利用矿产资源时不仅要为当前经济服务,还要为子孙后代的长远利益着想。对矿产资源的保护主要体现在矿产资源勘查、开采和矿产品使用等活动中。在矿产资源勘查活动中,不能漏掉有益的找矿信息、有益的矿物组分和有益组合的评价。在采矿中要提高回采率,降低贫化率。在选矿中要提高回收率和综合利用水平。在矿产品使用中要尽可能节约,提高矿物资源利用率和能源加工转换效率。三是鼓励矿产资源勘查和开发技术进步。对一座矿山的资源量评估取决于矿产品市场价格和矿业技术进步。矿产资源勘查技术进步,可降低找矿成本,通过花费有限的经费找到更多的矿床。矿产资源开采或选矿技术进步,可使同一座矿山产出更多的矿产品,使一定数量的矿产品生产更多的加工产品。矿产资源保护的技术进步,可降低保护成本,提高保护效益。
矿产资源的开发利用,必须在注重经济效益的同时,坚持“谁开发谁保护,谁污染谁治理,谁破坏谁恢复”的原则,综合运用法律、经济和行政手段,改善矿山生态环境。
从世界范围来看,无论是早期工业化国家,还是二战后兴起的发展中国家,无一例外都经历了资源耗竭、生态环境破坏与区域发展衰退的过程。20世纪初,西方发达国家开始关注矿业开发中的资源耗竭与环境污染问题;进入五六十年代,这些国家先期依赖于矿业开发发展起来的老工业基地逐渐沦为“问题区域”;到八九十年代,随着发展中国家经济的快速发展,资源耗竭、生态破坏、资源型区域经济转型成为一个全球关注的话题。矿产资源的稀缺性和不可再生性,要求对矿产资源的开采既要节制有度,防止破坏和浪费,同时又要通过适当的方式对其稀缺性与耗竭性进行补偿,从而达到矿产资源的永续利用,实现社会、经济和生态环境的全面协调发展。
我国《矿产资源法》对防止损害自然资源的活动作了明确规定。在矿产资源的开发利用中,一是坚持矿产资源开发利用与生态环境保护并重,预防为主、防治结合的方针,严格执行环境影响评价制度、“三同时”制度、土地复垦制度和排污收费制度,鼓励在有条件的地区建立矿山环境保护与土地复垦履约保证金制度,改善矿山生态环境状况,逐步建立环保型矿业。二是禁止在国家划定的自然保护区的核心区、重要风景区和重要地质遗迹保护区内开采矿产资源,严格控制在生态功能保护区内开采矿产资源,禁止新建对生态环境产生不可恢复利用及破坏性影响的矿产资源开采项目。限制在地质灾害易发区开采矿产资源,禁止在地质灾害危险区开采矿产资源。禁止在铁路、国道、省道两侧的直观可视范围内进行露天采矿。三是新建矿产资源开采项目必须研究论证其对生态环境的影响,采取生态环境保护措施,避免或减少对大气、水、耕地、草原、森林等的不利影响和破坏,环境影响报告书(表)必须依法报经环境保护行政主管部门审批。矿产资源开发利用方案中必须包括水土保持方案、土地复垦实施方案、矿山地质灾害防治方案和地质环境影响评估报告,并按照规定报经国家有关部门审批。四是矿山企业必须依法履行环境保护、土地复垦等义务。对不符合法律、法规和国家有关政策规定的要求,造成生态破坏和环境污染的,要依法查处,责令限期整改、达标,并按国家有关规定给予补偿;逾期不能达标的,实行限产或者关闭。监督、引导、鼓励矿山企业在矿山环境保护和污染防治方面加大研究与开发、技术改造的投入,采用先进适用的工艺、技术和设备,改进管理措施。五是探索新机制,积极推进矿山环境综合治理。按照分类指导、区别对待的原则,建立多元化、多渠道的矿山环境保护投资机制。选择若干不同类型、影响大的大型矿区进行生态环境恢复治理,对矿山损毁土地进行复垦,对矿山“三废”进行综合治理、综合利用,对采矿活动造成的滑坡、泥石流、塌陷等次生地质灾害及水源枯竭、水质恶化、水土流失等环境问题加强预防、监测,及时组织治理。
未来《矿产资源法》的修改还可吸纳西方较为先进的生态环境补偿方式。该方式是指生态环境服务的享用者必须为这项服务的提供者支付服务费。传统的“污染者付费”理念强调将生态环境成本内化,即将“外部负效应”计入成本,侧重于事后补偿。生态环境补偿理念则与之相反,强调将生态环境的“外部正效应”内部化,即为改善生态环境做出贡献者应当得到相应的补偿,与“污染者付费”相比,更注重资源开采的事前预防和防范效应。这一理念是对“污染者付费”理念的补充和发展,尤其为资源型区域实现资源供给补偿提供了理论基础。当前该理念总体发展趋势是,就保护内容而言,从注重单项客体的保护向注重整体生态环境功能的保护过渡;在管理措施方面,从注重单项措施的运用,如价格机制、税收手段等,向注重综合运用法律、经济、技术等手段转化。目前,巴西、美国、澳大利亚、瑞士、加拿大与欧盟等国家和地区在该领域都进行了有益的尝试。
经济平等原则,是指在矿产资源勘查、开发利用的经济活动中,各种经济主体,不管是国有性质的还是民营性质的,在取得和拥有矿业权的法律条件和法律程序上一律平等。市场经济是竞争型经济、契约经济,市场主体地位平等是公平竞争得以有效进行、契约得以缔结和履行的前提条件。为确保市场主体享有平等的法律地位,我国《宪法》第11条第2款规定:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》也重申了鼓励、支持和引导包括民营矿业在内的整个非公有制经济发展的方针,这些规定均包含了市场经济体制非歧视性原则的重要内容。但现行《矿产资源法》仍然按所有制性质将矿业权人区分为国有、集体和个体、外商投资三类主体,并根据主体的差别规定了不同的法律地位,不同的主体在开采范围、资源分配、矿业权的取得及颁发权证、矿业管理等方面均存在着明显的待遇差别。如《矿产资源法》第4条规定“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有矿业经济的巩固和发展”;第35条规定“鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源,允许个人采挖零星分散资源”;第50条规定“外商投资勘查、开采矿产资源,法律、行政法规另有规定的,从其规定”;等等。以上条款表明《矿产资源法》未能体现不同所有制矿业主体平等的法律地位,从而使市场经济公平竞争失去了最基本的前提。未来《矿产资源法》的修订应切实贯彻市场经济原则,消除所有制歧视,体现各主体在市场中平等的法律地位。要逐步建立体现权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的市场准入体系,统一市场准入标准,不再出现以所有制性质为划分标准的规定,不应再以国有、民营、个体类别为界限,而应以投资主体综合资质为条件,为非公有资本平等准入、公平待遇创造条件。应在矿产资源勘察开发中明确民营经济和国有经济具有相同的法律地位,为非公有资本平等准入、公平待遇、参与竞争创造条件。民营企业和国有企业都是矿业行政管理的相对人,应当具有平等的民事主体地位,为确立民营经济和国有经济具有相同的法律地位,可以考虑删除《矿产资源法》中的“集体矿山企业和个体采矿”一章。2011年12月,国务院转发了国土资源部等部门《找矿突破战略行动纲要(2011~2020年)》。该纲要提出实施找矿突破战略行动的目标任务是:用3年时间,实现地质找矿重大进展;用5年时间,实现地质找矿重大突破;用8~10年时间,重塑矿产勘查开发格局,并将找矿突破上升为国家发展战略。为此,我国找矿突破战略行动将打造以市场为导向的多元化投资平台,包括民营企业在内的社会投资人是矿产勘查开发的投资主体。2012年6月15日,国土资源部、全国工商联联合出台了《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》。该意见明确提出,要保障民间资本投资主体参与国土资源领域市场竞争的平等权利。在矿山环境恢复治理工程招投标、矿业权出让和矿产资源整合中,市场准入标准、支持政策和管理程序要公开、公正和透明,切实保证民间资本投资主体与其他投资主体平等进入、公平竞争的待遇。同时还明确,鼓励和引导民间资本参与矿产资源勘查开发,鼓励民间资本自主组建勘查单位,申请勘查资质,参与“找矿突破战略行动”,开展地质勘查。
矿产资源生产要素和生产产品具有高度的全球配置特点,国际矿业公司近百年来的现代经济运作,已经形成普遍通行有效的做法。加入世界贸易组织后,我国现行《矿产资源法》与矿业国际惯例的差距日益凸显,突出体现为:一是分类管理制度不科学。从全球情况看,矿产资源的种类丰富多彩、性质千差万别,因此矿产资源立法是最复杂的一类立法。但我国现行《矿产资源法》没有反映矿种的差异性这一特点,对于矿产资源分类管理规定得十分笼统,没有考虑石油、煤炭、金属矿产、普通建筑砂石等各个矿种的特殊性,在对其勘查和开发利用方面均按照同一种制度来加以规范,未能反映出不同矿种的差异性特点。例如,对于油气、煤炭、砂石粘土这三类差异极大的矿产,采用同一种管理制度极不科学。二是矿产资源规划不完善。矿产资源规划是全球各主要矿产国对矿产资源勘查开发、合理利用和保护进行宏观管理的重要手段。就我国而言,在加入世贸组织后,矿产资源规划作为政府宏观调控市场的主要行政手段之一,可以起到其他行政手段不可替代的重要作用。而《矿产资源法》仅在第7条规定国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。由于这一规定过于原则、空泛,使矿产资源规划缺乏应有的法律地位,规划的编制、审批、实施以及监督管理等工作缺乏法律依据。三是矿业税费制度不合理。世界各主要矿产国普遍对矿业实行低税率,而我国矿业税负沉重,如《矿产资源法》第5条规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。从单向的角度看,矿产资源税和资源补偿费的规定对实现国家财产权具有积极作用,但在我国,资源税和资源补偿费是权利金的两种不同表现形式,既征收资源税又征收资源补偿费,属于重复征收权利金。矿业税负担过重所导致的后果十分严重,既不适应矿业特点,也不符合国际惯例。《矿产资源法》的国际惯例原则是我国改革开放政策和全球资源战略的体现。我们在制定矿产资源法律规范时,既要维护国家经济安全,保持中国特色,又要遵守矿业实践的国际惯例,恪守世贸组织规则的要求。