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是否所有的行政行为都可以明确地分为具体行政行为和抽象行政行为，这好像不应该成为问题。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”从行政诉讼规范的角度看，行政行为首先应当被确定为具体行政行为之后，方能被诉到法院。如果被诉的不是具体行政行为，法院就不能进行实体审查。既然行政诉讼法作了这个规定，必然有一个假设的前提，即行政行为是否为具体行政行为是可以得到明确的判断的。否则法院对行政行为是否合法的审查程序无法启动。中国所有的行政诉讼法教材都会告诉读者什么是具体行政行为，什么是抽象行政行为，甚至还有这方面的专著。
理论的繁荣总与规范有密切的联系。在美国，没有类似的规范，所以行政行为的分类理论似乎也就没有中国发达。美国一些教授认为：“行政行为从一个角度看是抽象的，但从另一个角度看是具体的。因此，可以说，行政行为都是具体的，没有抽象的。”这样的观点听起来似乎很新鲜。其实不过是因为，在美国决定一个行政行为是否可诉的关键，不在于行政行为是否为具体行政行为，我们所说的抽象行政行为如果符合条件同样可以被诉。
从逻辑上讲，要判断一个行政行为是否为具体行政行为，首先应当知道什么是具体行政行为。从最高人民法院制定司法解释的经验看，界定什么是具体行政行为似乎是一件很困难的事。最高人民法院1991年曾经试图给什么是具体行政行为下过定义。
这个定义用了九年，2000年最高人民法院新的司法解释不愿意再沿用原有的定义，也不愿意给具体行政行为下一个新的定义。
而只在该司法解释中规定了抽象行政行为的两个特征：“针对不特定的对象”和“能够反复适用”。
言下之意是，除了符合抽象行政行为特征的行政行为外，便都是具体行政行为。这是最高人民法院在无法作出最理想的具体行政行为定义的情况下的一个权宜办法。那么新的司法解释是否解决了具体行政行为与抽象行政行为的划分问题呢？结论并不那么简单。
某公安局为了某种工作需要，决定禁止一座大厦门前的一条道路通行汽车（禁止通行案1），于是在该大厦两侧各竖立一个禁止通行的牌子。所有的汽车都得绕道行驶。一位公民平时驾车经过该道路上班，禁止通行的牌子竖立后，他总得绕道行驶，感觉很不方便。于是他向当地法院提起行政诉讼，诉公安局禁止该大厦门前道路通行的决定违法。
法院收到起诉状后，首先需要对被诉行政行为的可诉性进行审查。法院经过审查得出如下结论：根据《若干解释》第三条的规定，该行政行为属于抽象行政行为。主要理由有二：一是该行政行为是针对不特定的对象作出的，所有要在该道路上行驶的车辆，都被禁止通行。该禁止通行的决定不是针对起诉人而作出的。二是该决定在被撤销之前，可以反复适用，符合《若干解释》第三条有关抽象行政行为的定义。
从法院不予受理的裁定中，我们可以得出一个有关该行政行为性质的结论：禁止大厦门前道路通行的决定是一个抽象行政行为。但这个结论可能会被另一个司法实践推翻。
在这个裁定下发之后，大厦的所有人提起了行政诉讼，诉禁止大厦门前道路通行的行政决定违法（禁止通行案2）。因为，这个决定严重影响了大厦的正常经营，使大厦所有人的经营收入大大减少。法院经过审查得出如下结论：这是一个可诉的具体行政行为，可以进入诉讼程序，法院将对被诉行政决定是否合法进行审查。主要理由是：一是对于大厦所有人而言，这个行政决定严重影响了大厦的正常经营，这种不利影响只对大厦的所有人发生，因此具有针对性，是一个针对特定对象作出的行政行为；二是尽管这是一个可以反复适用的行政决定，但《若干解释》第三条规定的两个条件要同时具备，才能认定其为抽象行政行为。仅具其中一个条件，不足以认定其为抽象行政行为。
从规范的层面分析，我们完全可以认为，法院对第二个案件的判断是无可挑剔。由此可见，同样一个行政行为，针对驾车司机而言可以被理解为一个抽象行政行为；针对大厦所有人而言，则可以被理解为具体行政行为。这是行政行为性质相对性一种表现。
笔者这种观点的提出，可能会对原有的既判力理论带来冲击。根据《若干解释》第四十四条第一款第（十）项的规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，法院应当裁定不予受理或者驳回起诉。
前述两案的诉讼标的均为禁止通行行政决定的合法性。因此，法院在第一个案件的裁定中，似乎得增加这样的表述：对于起诉人（驾车人）而言，被诉行政行为是一个抽象行政行为；法院在第二个案件中的裁判中，也应该加上这样的表述：对于起诉人（大厦所有人）而言，被诉行政决定是一个具体行政行为。
从理论上讲，同样一个行政行为的性质应当是固定的，不能因对象的不同而不同。但这两个案例又恰恰得出了相反的结论。这究竟是为什么呢？唯一的解释是，行政行为可以明确划分为抽象行政行为和具体行政行为的理论本身存在问题。也就是说，有些行政行为并不能被明确界定为具体的或是抽象的。
抽象行政行为是针对不特定对象作出的，因此，像公告这样的行政行为，通常被理解为抽象行政行为。但最高人民法院有时并不这么理解。
例如（公告案），1999年11月，某市人民政府发出《关于将市辖八区及市属特定管理区范围划为石矿粘土矿禁采区的公告》，主要内容为：市人民政府决定将市辖八区及市属特定管理区范围划为石矿、粘土矿禁采区；在禁采区范围内已开办的采石矿场、粘土矿场，按照《省采石取土管理规定》实行分期分批无条件关闭，至2001年6月1日前关闭完毕；靠近市区、严重影响风景区、城市环境和自然景观的石矿、粘土矿开采场及石场采石工作面对城市主干道的石矿、粘土矿开采场等为第二批关闭的石场，关闭的时间为2000年3月1日前；第三批关闭的石矿场是指影响自然生态环境和自然景观，远离市中心的其他石矿、粘土矿开采场，关闭时间为2001年6月1日前；被划为禁采区范围内的石矿、粘土矿开采场，不论采矿许可证是否到期，都必须在规定时间内自行关闭，并由开采者负责按自然生态环境治理标准进行治理和复垦绿化工作；关闭石矿、粘土矿开采场的具体名单，由市地矿管理部门依法定程序予以公布，逾期不关闭的，由市地矿管理部门依法作出关闭决定。某石矿公司到期没有关闭，市地矿管理部门向其发出关闭通知。某石矿公司认为市人民政府的行为缺乏法律依据，侵犯了其合法的采矿权，向省高级人民法院起诉，请求撤销公告中有关关闭该石矿公司石矿场的决定。省高级法院经审理认为，市政府的公告是针对不特定的对象作出的，属于抽象行政行为，裁定驳回起诉。该公司不服，向最高人民法院提起上诉。最高人民法院经审理认为，该公告要求包括该石矿公司在内的所有采石场都要限期关闭，包含有具体行政行为的内容，因此是一个可诉的行政行为。裁定撤销原裁定，发回重审。
最高人民法院在这个裁定中确立了一个新的规则：行政行为若包含有具体行政行为内容，则是一个可诉的行政行为。包含有具体行政行为的公告本身是抽象行政行为还是具体行政行为呢？最高人民法院似乎不愿意回答这样的问题。一般而言，公告会被视为抽象行政行为，所谓公告，顾名思义，即针对公众告知。凡是与公告内容有关的人都受到政府公告的约束，因此，对象具有不特定性。但从本案的具体情形看，市辖区内的采石场是可数的。尽管该行政行为的形式表现为公告，但具有针对性。因此，最高人民法院认定该行为具有可诉性。
从这个案件中，我们看到了省高级法院和最高人民法院审理案件的价值取向不同。从裁判的结论上，我们可以推测高级法院的思路是：认定公告行为是抽象行政行为，不可诉，并没有完全剥夺原告寻求司法救济的权利。原告仍然可以通过诉市地矿管理部门的通知而寻求司法救济。也就是说，认定公告行为是抽象行政行为，则通知为具体行政行为。当事人的合法权利仍然可以通过司法途径获得保护。
最高人民法院的思路是：若只允许原告诉市地矿管理部门的通知行为，则只解决一个案件。因为，通知是针对原告作出的。其他公司与市政府的行政纠纷，则需要通过另案解决。若允许原告诉公告行为，通过对公告行为合法性的判断，可以解决所有采矿公司与市政府公告行为的行政纠纷。从这一点看，最高人民法院的司法政策的覆盖面要宽于高级法院的司法政策。当然，这两种司法政策在案件中的具体体现，都需要一个合法的裁判过程和解释过程。但至少与本文观点有关的一个问题是明确的：行政行为的性质具有相对性；行政行为的性质可能受司法政策的左右。
在这个案件中，我们还可以延伸得出另一个结论：市地矿管理部门的通知行为的性质也受司法政策的左右。在高级法院看来，公告是一个抽象行政行为，因而，市地矿管理部门的通知行为是具体行政行为。在最高人民法院看来，公告本身是一个包含有具体行政行为内容的可诉的行政行为，那么，通知行为又是什么性质的行为呢？在行政法理论上，具体行政行为通常被理解为执行抽象行政行为的行政行为，而执行具体行政行为的行为则被认为是一个不具有独立性的执行行为。执行行为本身是不可诉的。因此，从最高人民法院裁定的结论看，市地矿管理部门的通知，只能理解为执行公告（如果我们认为它是一个具体行政行为的话）行为的执行行为。如果我们同意最高人民法院的逻辑，那么，结论是：这个公告行为是可诉，但通知行为是不可诉的。
我们很难说，最高人民法院和省高级法院的判断孰优孰劣，两种解释都言之有理，只不过是体现不同的司法政策而已。
先来看一个案例（律师执业资格案）。王某系律师事务所兼职律师，领有律师资格证书及律师执业证书。1999年4月，某市司法局发布了《关于1999年度律师事务所年检和律师注册工作的通知》，该文件在律师注册条件中规定“根据司法部司复（1999）4号文件规定：对年满70岁的律师不再注册”。 1999年，王某填写了该市律师执业证年度注册审核登记表，并将有关申请材料送到所在律师事务所。鉴于该市文件已规定了律师注册年龄，故该事务所未将上诉人的申请注册材料上报市司法局，王某因此未能注册。之后，上诉人向司法部申请行政复议。1999年7月，司法部作出不予受理裁决书。该裁决认为，市司法局《关于1999年度律师事务所年检和律师注册工作的通知》是具有普遍效力的规范性文件，属于抽象行政行为。对抽象行政行为提出行政复议申请，不符合行政复议条例第九条“申请复议范围”和第三十一条“申请复议应当符合下列条件”之第（四）项“属于申请复议范围”的规定。根据行政复议条例第三十四条第（二）项的规定，裁决不予受理。王某不服，于1999年8月向人民法院提起行政诉讼，诉称：被告市司法局的文件第二条关于“对年满70岁的律师不再注册”的规定没有宪法、法律和行政法规依据，与律师法相抵触，同时违反老年人权益保障法的精神。请求一审法院判决撤销该市司法局文件关于“对年满70岁的律师不再注册”的规定，判令被告履行律师注册的法定职责。
法院收到起诉状后遇到的第一个问题，同样是被诉行政行为的性质的问题。“对年满70岁的律师不再注册”的规定是具体行政行为还是抽象行政行为，直接决定着法院能否对该规定的合法性进行审查。该案的法律问题引起了最高人民法院的关注。为此，我们曾在国家法官学院召开论证会。在京的一些行政法专家参加了论证会。会上的观点不一致。一种观点认为，这是一个抽象行政行为。主要理由是，这个规定是针对特定的对象作出的。满70岁的律师的人数在不断地发生变化，发布规定的当天可能是10位，但第二天可能是11位，因为可能有一位律师刚好第二天满70岁。另外，这个规定可以反复适用。因此该规定是一个抽象行政行为。另一种观点认为，这是一个具体行政行为。主要理由是，该规定是针对特定的对象作出的。因为，在规定发布的当天，满70岁的律师是确定的，即使第二天增加了1位，也是确定的。以后增加或者减少（假设满70岁律师死亡同时没有新的满70岁的律师产生）律师人数都是可数的。因此，该规定是一个具体行政行为。
尽管最高人民法院只能在两种观点中选择其中一种观点作为裁判的结论，但这两种观点在逻辑上都是成立。笔者认为，在这个案件中，行政行为针对的对象的数量应该是一个关键的问题，但在论证会上似乎没有专家提到这个问题。
我们作一个极端的假设：满70岁的律师只有1位，而且在今后的几年中，也只有1位律师。我们还能说这是一个针对不特定对象的抽象行政行为吗？很显然，从这位满70岁的律师的角度考虑，我们无法理解这个规定不是针对这1位律师作出的。对象只有一个，显然不能得出针对不特定对象的结论。我们再作另一个极端的假设：满70岁的律师有1000位，而且每天、每月人数都在发生很大的变化。我们或许会更倾向于认为这是一个抽象行政行为。在其他案件特别是拆迁行政案件中也会遇到类似的问题。拆迁许可证的对象只有几十户时，有的法院会认为这是一个具体行政行为；拆迁许可证的对象有几万户时，大部分法院会认为这是一个抽象行政行为。
因此，我们发现行政行为针对的对象数量，在影响着我们对行政行为性质的判断。当然在判断的过程中，还会掺杂判断者的价值观念、利益衡量等等因素。但有一点是明确的，行政行为对象的数量影响着行政行为的性质。而这一点是行政诉讼法和最高人民法院司法解释没有也无法涉及的。我们无法明确对象有多少个，对象的变化程度多大的时候，可以认定某个行政行为是具体的或是抽象的，但我们不能回避这样的事实：行政行为对象的数量及其变化程度在影响我们对行政行为性质的判断。
上述分析，只针对那些无法直接套用最高人民法院司法解释来判断的行政行为。应该说大部分的行政行为的性质是可以判断的。笔者没有否定最高人民法院司法解释的重要价值的意思。想说明一点：行政行为的性质具有相对性，特别是介于抽象和具体两种性质之间的行政行为的性质的判断，仅依靠行政诉讼法和司法解释的规范是不够的。那么最终是什么在决定这些行政行为的性质呢？笔者认为，是司法自由裁量权。法官自由裁量所依赖的法律观念、价值取向、裁判能力、裁判灵活性等等，都可能决定着一个行政行为的性质。
笔者观察在律师执业资格案中发表意见的专家的观点，有一个大致的印象：主张扩张行政诉讼受案范围的专家一般认为这是一个具体行政行为，主张维持行政诉讼受案范围现状的专家一般认为这是一个抽象行政行为。而且来自大学的教授普遍认为这是一个具体行政行为，具有可诉性，法院应当对该行为进行合法性审查。而来自实践部门的专家普遍认为，这是一个抽象行政行为。在抽象行政行为和具体行政行为的判断上，学术界和实务界的差别由来已久（当然这里没有绝对的界限）。这是因为，从学术的角度扩大受案范围比实务的角度扩大范围要容易得多（没有讽刺学术界的意思）。理论可以在很大程度上推动实践的发展，但案件的命运却只能掌握在拥有裁判权的法官手中，这个案件的命运也是这样。
在公告案中价值取向和裁判能力在同时起作用。最高人民法院在努力通过司法裁判的途径扩大受案范围，这种价值取向比包括高级法院在内的所有地方法院都要明显。尽管最高人民法院的裁判和司法解释也经常被学术界批评为保守。通常，最高人民法院更愿意通过一个案件解决一个带有普遍性的问题，在这一点上，层级越高的法院这种价值取向越明显。
在公告案中，之所以最高人民法院会认定被诉的公告是一个可诉的行为，还在于最高人民法院的裁判能力。这里的裁判能力不是指法官的裁判水平，而主要是法院的裁判权力。在司法裁判中，有权力方有能力。省高级法院在自己的辖区内要解决这么大的纠纷，更愿意各个击破。而最高人民法院则愿意一揽子解决问题。因为最高人民法院有更大的司法裁判权，相对于这个行政纠纷而言，更加超脱。我们在很多案件中会发现这样的规律：在地方政治框架中地位越高的法院，往往更加愿意审查介于抽象行政行为与具体行政行为之间的行政行为；而地位不高的法院，总是倾向于把一些本可以审理的案件拒之门外。原因便在于后者认为这些案件很难审下去，于是找个理由推出去。这就是法院的裁判能力问题。这些法院一般也会给出一个不受理某个案件的合理理由，这些理由，通常就是把一些行政行为的性质解释为抽象行政行为。在中国目前的法治条件下，笔者很理解这些法院法官的为难之处。笔者在很多场合都说：“法官通常是先有结论，后找理由。”而结论与裁判能力（权力）密切相关。
既然行政行为的性质具有相对性，那么，对行政行为的判断也就可能因人而异，特别是因法官而异。如果我们遇到两个相近似的案件，在不同的法院那儿得到不同的裁判。我们会抱怨法制缺乏统一性。在没有判例法的国家中，法制的统一往往更多地体现在文本中。具体案件裁判的统一性，还需要通过案例示范等制度的完善来解决。我们强调法制和裁判的统一性，同时，我们又要强调裁判应当具有灵活性。有时，这统一性和灵活性会发生冲突。在禁止通行案中，要求法院裁判保持统一性的结果，只能将第二个案件拒之门外。显然，这样的诉讼结果是不利于保护大厦所有人的合法权益的。因为，该行政行为的性质具有相对性。司法裁判的灵活性格外重要，在这个案件中，决定这个行政行为性质的关键，恰恰在于裁判的灵活性。
尽管笔者主要从行政诉讼的角度进行论述，但我们可以得出如下一般性的法理结论：在相当多的情况下，行政行为的性质不是固定不变的，而是具有相对性的；法律观念、价值取向、裁判能力、裁判灵活性影响着法官的自由裁量，法官的自由裁量权决定行政行为的性质。