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我国1982年制定的现行宪法赋予了公民通过各种渠道监督国家机关及其工作人员的权利。宪法第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定为人民法院审理行政案件奠定了宪政基础。1982年民事诉讼法（试行）的公布与实施，为司法审查提供了重要的法律规范，该法第三条第二款规定：“法律规定由人民法院受理的行政案件，适用本法规定。”从此，我国部分法院开始受理行政案件，行政案件逐年增加。从民事诉讼法（试行）的规定看，法院对行政机关具体行政行为的审查，仅限于“法律规定”。法律未作规定的，一般情况下，法院不得进行审查。当然，当时很多行政案件是作为民事案件来审理的。但是，“司法审查法定”一直是行政诉讼法一个重要的原则，甚至体现在1989年的行政诉讼法相关规定中。
关于行政诉讼法的受案范围的立法原则，全国人大原副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》
（以下简称《说明》）中归纳了三点。他指出，“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首先要解决的重要问题。对于这个问题，草案是根据以下原则规定的：第一，根据宪法和党的十三大的精神，从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围；第二，正确处理审判权和行政权的关系，人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预，不要代替行政机关行使行政权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理；第三，考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”王汉斌在《说明》中所说的“适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围”，是指适当扩大当时民事诉讼法以及其他法律规定的受案范围。《说明》中所说的“因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行”，反映了立法原意的一个重要内容，即法院司法审查的范围在条件成熟的情况下，应当逐步扩大。
《说明》关于行政诉讼法第十一条和第十二条规定的说明，似乎反映不出当时立法的意图。行政法学术界一直在努力探索行政诉讼法这两条的立法原意，于是有了五花八门、各式各样的理解和论证。各种理解，基本上与理解者的出发点有密切关系。
一种观点认为，行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由于行政诉讼在当时是一个新鲜事物，为了方便法院、行政机关以及相对人的理解，行政诉讼法第十一条对可诉的具体行政行为作了列举，并非除了行政诉讼法第十一条规定的具体行政行为均不可诉。而应当是，行政诉讼法第十二条规定以外的具体行政行为，均为可诉的行为。这种解释，事实上在主张尽量扩大行政诉讼的受案范围，显然与王汉斌所作的《说明》有出入。
另一种观点认为，行政诉讼法第十一条第一款第（八）项规定，相对人认为行政机关侵犯其他人身权、财产权，可以提起行政诉讼。“人身权、财产权”的问题仅限于该款第（八）项，与第（一）至（七）项规定的具体行政行为没有必然的关系，后者可能侵犯相对人其他合法权益。也就是说，相对人认为行政诉讼法第十一条第一款规定的具体行政行为侵犯了其合法权益，可以提起行政诉讼，而不一定必须是认为这些具体行政行为侵犯其人身权或者财产权，才可以提起行政诉讼。例如，公民认为行政机关限制人身自由侵犯了其政治权利，法院也应当受理。
还有一种比较保守观点认为，法院受理行政案件，应当严格执行行政诉讼法第十一条规定，不得对该条的规定作扩大解释。法院不得受理相对人对该条第一款规定的种类以外具体行政行为提起的诉讼，除非法律、法规另有规定。
我们认为，学者的解释各有各的道理，但在中国不能作为行政审判的依据。最高人民法院的司法解释则不同，司法解释直接影响行政诉讼法律规范在诉讼实践中的实际作用。从理论上讲，法院进行司法解释有很多规则。遵循立法原意是一个重要的规则。但是，这个规则不是绝对的。立法原意的探索，在很多时候，往往受探索者功利主义的主导。而且有的时候，立法原意未必是司法解释必须遵守的，特别是在法治条件发生变化的情况下，更是如此。在很多国家，法律条文在一二百年中不作修改，但法官们可能对其作各种各样的解释。这些解释不可能都代表立法者的原意。如果我们对纷繁复杂的司法实践置之不理，而去探索或者固守没有结论的立法原意，恐怕不符合社会秩序法治与理性的目标。因此，考察司法实践，对于在《若干解释》中界定受案范围十分重要。
无论我们是否承认，我国法院在司法审查实践中在对行政诉讼法第十一条规定的可诉的具体行政行为作了很多有所突破的“解释”：
例1：该条第一款第（四）项规定，公民、法人或者其他组织“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，可以提起行政诉讼。而司法实践中，法院往往对“颁发许可证和执照”作了很宽泛的解释，包括各种批准行为和颁发各种证照的行为。只要相对人对行政机关带有准许性质的行为不服，提起行政诉讼，法院一般都予以受理，而不受行政机关的行为是否为“颁发许可证或者执照”行为的限制。
例2：该条第一款第（五）项规定，公民、法人或者其他组织“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，可以提起行政诉讼。王汉斌对该项的内容在《说明》中举例解释：“主管行政机关应履行制止拐卖妇女、制止哄抢财产等职责。”在司法实践中，法院通常对“不履行保护人身权、财产权的法定职责”作扩大的解释。例如，有的法院受理了社区居民以环保部门对社区卫生监督和管理不力为由提起的行政诉讼；有的法院受理了居民诉工商机关不对妨碍交通的摊贩进行清理的行政案件。行政机关这些职责在通常情况下或者在行政诉讼法立法之初，是不被理解为保护人身权、财产权的职责的。但一般情况下，法院适用行政诉讼法该项的规定受理不作为案件，都能取得良好的监督行政机关积极行政、依法行政的效果。
例3：该条第一款第（六）项规定，相对人“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”，可以提起行政诉讼。现在很多法院受理了相对人认为行政机关没有依法发放社会保险金、最低生活保障费而提起行政诉讼的案件。
这样的例子还很多，当然，有些学者可能会认为，法院可以依照行政诉讼法第十一条第一款第（八）项这个兜底的条款来受理案件。这种解释不无道理，但兜底条款兜的范围大了，同样是在扩大行政诉讼法立法原意未料及的受案范围。行政诉讼案件从十年前的几种发展到现在的五十余种，我们无论如何也无法否认行政诉讼受案范围事实上在扩大这么一个事实。
需要说明的是，我们举这些例子，并不是主张应当极力扩大行政诉讼的受案范围，而是想说明我们应当面对司法实践的现状，及其对中国民主政治已经或者可能带来的积极影响。
基于对民主和权利的渴求，行政法学术界对《贯彻意见》
有关受案范围的规定提出了很多批评。尽管有些批评未必合情合理，但批评往往会带来变革。