中华人民共和国行政诉讼法案典最新章节_周强著

第二条
〖行政起诉权〗

公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

【案例】戴群智诉市房产管理局房屋权属行政登记案

［裁判要旨］

认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织具有提起行政诉讼的起诉权，具备行政诉讼的原告主体资格。

［基本案情］

黑龙江省绥棱县人民政府于1982年11月向某市房地产开发经营公司购得某市虹山北路25幢503号（即虹山北路12号附13号）房屋一套，面积为51.86平方米。黑龙江省绥棱县人民政府将该房分配给原告戴群智之父戴汝吉离休后居住使用。1983年11月戴汝吉病故，该房由绥棱县人民政府委托某市公路局第一汽车队代为管理，并明确该房待戴汝吉的子女调入该市后由其子女居住。1985年8月，戴汝吉之弟戴汝义因不知情，将该房转给本单位职工使用，戴群智因该房使用权纠纷，于同年10月向五华区人民法院起诉，要求戴汝义腾房。经五华区人民法院调解明确该房由戴群智居住使用，后该房屋一直空闲无人居住。1994年11月，戴群智的妹妹戴丽海出资人民币4826.86元参加了对虹山北路25幢503号房屋的房改，黑龙江省绥棱县房地产管理处给某市房地产开发经营公司出函予以明确。1995年3月，戴群智工作调动到该市后便居住该房至今，同年7月戴丽海也调到该市工作。1995年7月27日，黑龙江省绥棱县人民政府向市房产管理局出具《房屋产权变更证明书》，要求将属其所有的虹山北路25幢503号房屋产权变更为戴丽海所有，并办理产权变更手续，该《房屋产权变更证明书》经黑龙江省绥棱县公证处公证。1995年3月29日，市房产管理局产权监理处在报纸上刊登公告，戴群智未提出异议。同年10月24日，戴丽海向市房产管理局申请办理该房屋的产权证。市房产管理局根据戴丽海的申请及有关证件，于同年12月14日向戴丽海颁发了虹山北路25幢503号房的房屋所有权证。原告戴群智不服，向法院起诉要求撤销市房产管理局于1995年12月14日发给戴丽海的虹山北路25幢503号《房屋所有权证》的行政决定。

案件经公开开庭审理及听取双方诉辩意见与理由，原告戴群智是否具备诉讼主体资格成为案件的一个争议焦点。原告认为，根据《行政诉讼法》第2条，第11条第（7）、（8）项的规定，提起行政诉讼是依法进行。五华区法院的生效调解书已确认了其是该房的合法居住使用人，而被告的具体行政行为发生在调解书确认之后。由于被告的行政行为侵犯了原告的合法权益，故其有权提起行政诉讼。被告市房产管理局认为在原告之父戴汝吉去世前，该房权属状况并未改变，原告未获得依法继承享有的全部或部分财产权利。原告不是虹山北路25幢503号房的财产权利人，也不是发证具体行政行为的相对人，原告戴群智不具备行政诉讼主体资格。

［裁判理由］

法院经审理认为，本案被告市房产管理局是行使国家房地产管理权的行政机关，其所作的发证决定是针对特定的相对人的行为，因而市房产管理局所行使的这一行政权力符合我国行政诉讼法中“具体行政行为”的特征，是可诉的行政行为。原告虽不是发证决定行政行为所直接指向的行政相对人，但因原告认为其对被上诉人所发房产证指向的房屋享有合法的居住使用权，而由于被告的权属变更发证行为致使其合法权益受到了侵犯。因此，原告戴群智据此提起的行政诉讼，符合《行政诉讼法》第2条、第11条的有关规定，具备了诉讼主体资格。法院依法应予以受理，被告市房产管理局认为原告不具备诉讼主体资格的理由不能成立。

本案是基于某市虹山北路25幢503号房屋所有人绥棱县政府向被告出具了《房屋产权变更证明书》，要求将该房产权变更为戴丽海所有，戴丽海因此向被上诉人提出产权变更申请而与被告之间产生了产权变更登记的行政法律关系。因此，被告市房产管理局据申请人提出申请产权变更的事项，在其职权范围内，根据办理产权变更登记的有关规定办理了变更登记，适用法律并无不当。至于涉及房改问题，不属于法院的审查范围。被告依据《城市房屋产权产籍管理实施细则》的发证行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。一审法院经审理认为被告确权行为依据充分，符合房屋权属管理办法的规定，原告的诉讼请求无事实和法律依据，判决维持被告市房产管理局1995年12月14日颁发房屋所有权证。原告戴群智不服一审判决，提起上诉。二审法院经审理判决驳回上诉，维持一审判决。

【国内学理】

《行政诉讼法》第2条是对行政起诉权的规定。起诉权是诉权的基本内容之一，诉权是指权利主体按照法律预设程序，请求法院对其主张予以公正裁判的权利。诉权包括起诉权、获得裁判权和得到公正裁判权三项内容。行政起诉权是行政诉讼开始的必要条件，起诉权的义务主体是国家，国家有义务通过法律规定和制度设计，保证起诉权的行使。行政起诉权的权利主体虽然不限于行政相对人，也可能是行政主体，但从我国行政诉讼目前的发展现状看，行政起诉权一般是由行政相对人享有。《行政诉讼法》第2条规定的行政起诉权，是对公民、法人和其他组织行政诉讼权益的最基本的保护。

行政相对人起诉权的保护是行政诉讼起诉阶段最重要的内容，是每一个行政机关、人民法院应尽的职责。行政机关作出行政相对人享有诉权的具体行政行为时，必须在行政处理决定中明确告知诉权的内容及时效期间；行政机关疏于履行此项职责的，是程序违法的行政行为。人民法院在行政诉讼案件的受理阶段，须从保护行政相对人诉权的高度决定受理与否；人民法院的立案审查行为在当事人因不服其不予受理的裁定而上诉时，将受到上一级人民法院的审查。起诉权的主观表现形式是诉讼请求，诉讼请求是指当事人通过法院对被告提出的，并希望获得法院保护的实体权利要求。在行政诉讼中的诉讼请求主要有：请求确认具体行政行为违法、请求撤销违法具体行政行为、请求变更显失公正的行政处罚决定、请求行政机关履行法定职责、请求赔偿等等。

公民、法人或者其他组织行使行政起诉权，必须具备原告资格，只有具备原告资格的主体才能成为原告，进而行使行政起诉权。原告资格是指受到行政行为侵害或影响的人能够提起行政诉讼所应该具备的条件。原告资格是起诉条件的组成部分，但不是唯一条件，具有原告资格的人提起行政诉讼只有符合起诉条件的全部要求，才能被法院受理，享有原告资格的人取得原告的当事人地位。但原告资格不同于原告地位。原告资格是一种可能性，原告地位是一种实际位置，原告资格从受到具体行政行为侵害时就已取得，而原告地位则是提起诉讼并为法院受理时获得。就现行《行政诉讼法》的规定而言，行政起诉权的条件包括三个方面：

（一）行政起诉权的提起者是公民、法人或者其他组织

行政诉讼的原告必须是处于行政管理活动中行使行政管理职权的行政机关的相对一方，即被管理一方的公民、法人或者其他组织。如果该公民、法人或者其他组织享有法定的诉讼权利能力，则具有成为原告的条件和资格；而行政机关作为管理一方时，则不具有原告资格。《行政诉讼法》之所以如此规定，主要是为了平衡行政管理双方在行政管理活动中所处的不对等法律地位，以此保护处于被动地位的公民、法人或其他组织，监督处于主动、支配地位的行政机关依法行政。在行政程序阶段，特别是传统的干预行政中行政机关享有以国家政权强制力为保障的行政权，对行政相对人具有直接命令权和指挥权，能够单方面作出赋予或剥夺、设定或免除相对人权利和义务进而变更其法律地位的具体行政行为，产生权利义务取得、丧失、变更的法律后果，这是维护行政效率所必需的。为避免效率与公平在现实生活中的畸变与冲突，国家设立了行政诉讼制度以寻求在两难境地中的趋利避害，行政起诉权就是具体制度层面的重要体现。赋予公民、法人和其他组织通过行使行政起诉权，取得原告资格以保护自己的合法权益，有利于促进行政机关依法行政。同样出于这样的背景和用意，《行政诉讼法》也就没有必要赋予行政机关类似的起诉权利。

（二）必须是承担具体行政行为法律后果或受其影响的公民、法人或其他组织

对于行政机关作出的具体行政行为，并非任何公民、法人或者其他组织都具有行政起诉权，而只有承担该具体行政行为法律后果、认为自己的合法权益受其影响的公民、法人或其他组织才具有这一资格。但行政诉讼的原告并不局限于行政管理的直接相对人，即具体行政行为后果的主要承担人；在特定情况下，公民、法人或者其他组织即使不是直接相对人，只要其有足够充分的理由认为其权益受到该具体行政行为的影响，也可以成为行政诉讼原告。例如某甲殴打某乙致伤，公安机关处罚了某甲，某甲对公安机关的处罚决定没有异议并没起诉，但某乙如果认为公安机关对某甲的行政处罚太轻，也有权对公安机关的处罚决定提起行政诉讼，同样具备行政起诉权，尽管某乙并不是公安机关作出行政处罚的行政相对人。

（三）必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织

公民、法人或者其他组织与某一具体行政行为有利害关系，这仅产生了使其具有原告资格的可能性，要使这一要素成为原告资格的现实条件，还要求具备认为具体行政行为侵犯其合法权益的主观认知。《行政诉讼法》第2条规定行政起诉权提起的“具体行政行为侵犯其合法权益”的标准。此处的“合法权益”，是指法定权利和法定利益，而核心是法定权利。享有和行使法定权利，才有可能获得法定利益。根据《行政诉讼法》的规定，合法权益主要指人身权、财产权。人身权、财产权以外的政治权利等，单行法律、法规规定可以起诉的，才属于“合法权益”，否则不能起诉。但对于《行政诉讼法》第11条所列举的七类具体行政行为所涉及的权益，均应视为“合法权益”，无论是否属于人身权、财产权的范围，均可提起行政诉讼。

针对行政起诉权和原告的主体资格，《行政诉讼法解释》第12条又确定了“与具体行政行为有法律上利害关系”的标准。结合司法解释规定的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为法院不予受理的规定，“法律上利害关系”可以理解为“权利义务受到实际的影响”。由于行政作为或者不作为，而使得行政相对人的权利受到了不利的影响或者承担了非法定的义务，就可以认定为权利义务受到实际的影响。这种实际的影响并不一定要求是现实的或者是直接的，只要当事人能证明具体行政行为的存在必然会给当事人带来不利益，就应赋予原告资格；但如果当事人不能证明对其权利义务带来的实际影响，就难以赋予当事人以原告资格。如东南大学两名教师认为南京市紫金山上建成的观景台破坏了其享受自然景观所带来的精神上的愉悦，将南京市规划局告上法庭，并且以自己购买了中山陵园风景区优惠年票为由，表明自己与被诉行政行为之间形成了法律上利害关系。由于两名教师所主张的“享受自然景观所带来的精神上的愉悦”的利益无法在现有法律规范中找到明文依据，当事人也不能证明具体行政行为的存在必然会给当事人带来不利益，因此不具备原告资格。又例如，规划部门将原来核准为绿地的项目变更为商业用途或居住项目，相邻小区业主起诉要求撤销变更规划行为，就应当赋予原告的主体资格。小区业主是基于对原有规划的信赖而购买房屋，规划的变更无疑使其信赖利益落空，小区业主的权利义务也受到实际影响。如果规划主管部门变更了规划项目的建设单位，但对规划许可的其他内容没有变更。由于小区居民的权益通常不会因此受到实际影响，也就不具备原告资格。