中华人民共和国行政诉讼法案典最新章节_周强著

第十条
〖检察监督原则〗

人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

【案例】付开育诉正安县土坪镇人民政府土地使用权属争议处理再审案

［裁判要旨］

人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，对人民检察院提起的抗诉案件，人民法院都须进入到再审程序。

［基本案情］

原告付开育与第三人付开成所在张渡村民组于1980年2月将土坪黄泥田的田承包给付开茂耕种，付开茂以缺劳力，所承包之田路程太远为由，与原告付开育所承包的田调换耕种。1981年经村民组同意，将付开育承包的黄泥田调整一半给付开成耕种。付开成耕种一年，该田被泥沙淤积。1982年春，付开成用该田与付开育承包的枇把树下的田调换。1983年，落实土地承包责任制时，土坪黄泥田由原告付开育承包耕种。1984年3月，村民组将土坪黄泥田填入原告付开育的《耕地承包登记表》，枇把树下的田填入付开成的《耕地承包登记表》。1992年有关部门改建土坪段公路，占用了土坪黄泥田部分，给原告付开育补偿大米200公斤和减农业税31公斤。付开成对此未提出异议。1994年底，付开育转让黄泥田给他人使用，付开成即提出对该田使用权争议。

［裁判理由］

一审法院认为，原告付开育与第三人付开成1982年自愿调换田地耕种，当时第三人付开成是村民组长，应视为该村民组同意调换。1983年该争执地由原告付开育承包耕种并由张渡村民组填入原告付开育的《耕地承包登记表》，付开育耕种多年无人争执。1993年有关部门扩建公路占用该争执地一部分并对原告进行补偿和减农业税时，亦无人提出异议，据此，被告土坪镇人民政府的处理决定主要证据不足，且违反法律和政策规定，应予撤销。一审法院遂以（1996）正行初字第27号行政判决书判决撤销土坪镇人民政府1996年5月10日土府发〔1996〕18号《关于付开育与付开成换责任田纠纷的处理意见》；争执的土坪黄泥田由原告付开育耕种使用。第三人付开成不服，以调换土地是双方私下所为，不具法律效力，《耕地承包登记表》根本不存在为由，向二审法院提出上诉。

二审法院认定，付开育与付开成系同一村民组村民，双方系亲堂兄弟关系。1980年土坪前途村张渡组将土地下户耕种，付开育、付开成先后得到土坪黄泥田耕种。1983年实行土地承包责任制均未下发土地承包使用证。1992年改建公路时需占土坪黄泥田部分，公路指挥部给付开育补偿，付开成未提出异议。二审法院认为，付开成、付开育调换土地耕种，未按《中华人民共和国土地管理法》第10条的规定办理变更登记手续，更换证书。一审予以撤销政府处理并变更土地使用权不当，应予改判。二审法院遂以（1997）遵行终字第3号行政判决书，判决撤销正安县人民法院（1996）正行初字第27号行政判决书，维持土坪镇人民政府土府发〔1996〕18号处理意见。

判决生效后，付开育提出申诉。贵州省人民检察院审查申诉后，于2000年2月15日以“正安县土坪镇人民政府的‘处理意见’认定事实有误，争执田并非镇政府认定属未分配的公共田；二审判决适用1987年1月1日起生效的《土地管理法》审判该案疏忽了法律溯及力的原则问题，明显不当”为理由，依法提出抗诉。

再审法院经审理查明：1982年，一审原告付开育与第三人付开成调换土地耕种；1984年3月，土坪镇前途村张渡村民组将黄泥田争执地作为付开育承包地填入《耕地承包登记表》的事实成立。从1982年至1994年发生争议前，该争执地土坪黄泥田一直由付开育耕种管理；1992年扩建公路占用争执地部分耕地时，土坪至牛都公路指挥部给付开育补偿，付开成未提出异议。土坪镇人民政府于1996年5月10日作出土府发〔1996〕18号《关于对新乐管理区前途村张渡组付开育与付开成换责任田纠纷的处理意见》中，未适用任何法律、规定和政策规定。上述事实有一审法院调查笔录，土坪镇人民政府土府发〔1996〕18号文件，土坪镇前途村张渡村民组《耕地承包登记表》、土坪至牛都公路指挥部黄定书证实材料及庭审笔录等在卷佐证。

再审法院认为，根据土地管理政策和法律、法规、规章的规定，集体所有土地由集体经济组织与承包者签订承包合同，经乡级人民政府土地管理员造册登记，乡级人民政府代发证书，确认承包土地使用权。经确定的土地使用权受法律保护。原审被告土坪镇人民政府未依照有关法定职责确认土地承包使用权属关系，作出的处理意见，主要证据不足，应予撤销。原一审判决以“原告付开育同第三人付开成1982年调换土地耕种，当时第三人付开成是村民组长，应视为该村民组同意调换”，作出撤销土坪镇政府土府发〔1996〕18号处理意见的判决，系适用政策、法律不当；原二审判决以“付开育、付开成调换土地耕种未按《中华人民共和国土地管理法》第10条的规定办理变更登记手续，更换证书”，判决维持土坪镇人民政府土府发〔1996〕18号处理意见，系认定事实不清，适用法律不当，均应予以撤销。贵州省人民检察院抗诉有理，应予支持。依照《行政诉讼法》第54条第（2）项第1、2目、第61条第（2）项的规定和《行政诉讼法解释》第59条、第60条的规定，判决如下：一、撤销原一审正安县人民法院（1996）正行初字第27号行政判决书；二、撤销原二审（1997）遵行终字第3号行政判决书；三、撤销土坪镇人民政府1996年5月10日作出的土府发〔1996〕18号《关于对新乐管理区前途村张渡组付开育与付开成换责任田纠纷的处理意见》，并由土坪镇人民政府于本判决生效后60日内，重新作出处理决定。

【国内学理】

《行政诉讼法》第10条确定了人民检察院对行政诉讼进行法律监督的行政诉讼基本原则，这是《宪法》第129条关于人民检察院是国家的法律监督机关之规定在行政诉讼中的具体化，确定了人民检察院开展行政诉讼监督的法律地位。从该条规定来看，《行政诉讼法》确定了全面检察监督的原则，人民检察院在法律监督的内容上具有广泛性，凡是可能导致行政审判活动偏离文明、公正、公开、合理、合法的社会主义行政审判原则的行为均是行政诉讼检察监督的内容。人民法院在审理行政案件时，从受理、送达到开庭、裁判，从一审到二审，从法院适用的实体法到程序法，行政诉讼过程中的每一个环节都要置于检察机关的法律监督之下。

《行政诉讼法》对于检察机关法律监督的行政诉讼基本原则规定确立了人民检察院在行政诉讼中拥有抗诉权。对于检察机关是否应当在行政诉讼中拥有抗诉权，目前学术界存在检察机关行政抗诉机制存废的争论，有学者认为检察院行使抗诉权与行政诉讼的基本理论是相冲突的，反对检察院在行政诉讼中拥有抗诉权。行政抗诉机制存废的争论源自于对民事行政检察监督与法院审判独立的关系的争论，目前对此有两种具有代表性的观点：一种观点认为，民事行政检察监督损害了法院的审判独立。该观点认为，审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的任何干预，一旦审判独立受到影响和威胁，就将影响这种权利的终局性和权威性，其结果必然是损害社会正义和司法公正。因此，审判独立必然要求排除任何权力、任何机关的干预和影响。审判权独立本身隐含着司法公正，审判权的独立行使也就是司法公正的重要外在表征。检察院对法院的民事行政审判活动实施法律监督，其实质就是以检察权或监督权对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判。检察院对法院的监督，尽管没有代替法院作出裁判，但其要求法院修改已经作出的裁判的权力是非常强大的。事实上，民事行政监督多年来的实践已充分表明，对案件裁判的监督，不仅有损于审判权的独立行使，而且还破坏了法院裁判的终局性和权威性，从而严重地动摇了公众对法院诉讼公正的权威性评判，因此，民事行政检察监督应从对裁判的监督转向对法官个人行为的监督。另一种观点则认为，检察机关实施民事行政检察监督的目的，就是维护司法公正、司法权威和法制统一。追求法律的统一、正确实施这一终极目的的实现，是通过对具体案件的监督来进行的。这样的监督符合“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。法院的判决既是法律的化身，也是公正、正义的体现，维护判决的公正和正义，不仅仅是法院的职责，也是检察院的职责。事实上，检察机关近几年对民事审判和行政审判进行监督，并没有损害司法权威性，也没有导致损害司法公正，检察机关对行政审判进行法律监督的结果是法院经过再审，纠正了原来错误的判决或裁定，恢复了法院公正审判、严肃执法的司法权威。因此，要坚定不移地坚持和发展民事行政诉讼检察监督。上述两种观点可以说分别代表了目前法院和检察院对民事检察监督机制的普遍认识。

根据《行政诉讼法》第10条确定的检察监督原则，作为国家法律监督机关的人民检察院对于人民法院的行政审判活动以及各方当事人的诉讼活动都享有法定监督权，而且针对人民检察院提起的抗诉案件，人民法院都须进入到再审程序。但在《行政诉讼法》的具体条文上，仅在第64条有对检察监督的具体规定。《行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”根据这一规定，行政诉讼中检察监督的范围比较狭窄，其涉及的监督对象仅仅包括人民法院的判决、裁定；其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉；对监督手段则没有具体规定。在《行政诉讼法解释》第75条中规定了对人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件，人民法院应当再审。人民法院开庭审理抗诉案件时，应当通知人民检察院派员出庭。《行政诉讼法》的具体条文对检察监督的监督对象、监督方式和监督手段并没有具体的规定，《行政诉讼法》第10条确定的检察监督的行政诉讼基本原则在具体条文中没有得到很好的落实。

在实践中，人民检察院提起行政抗诉的来源主要是三个方面：（1）生效裁判的当事人认为裁判存在错误，有权向人民检察院提起申诉，人民检察院经过审查认为申诉有理由的，启动行政抗诉程序；（2）人民检察院审查人民法院的生效裁判过程中发现违反法律、法规的规定，有权提起抗诉，启动审判监督程序；（3）同级人民代表大会及其常务委员会和上级人民检察院交办的案件。人民法院对于抗诉案件经过审理后，依据审理情况作出维持、撤销等相应判决。在原告付开育诉被告正安县土坪镇人民政府土地使用权属争议处理再审案件中，再审法院经过审理认为原一审、二审法院的判决均存在违法之处，故对一审、二审法院的判决均予以撤销。

就现行行政诉讼的具体制度而言，检察监督权在行政诉讼中的特点是：（1）法定性。即各级人民检察院依照法定职权实施，其他任何国家机关或个人均无权行使该项权力。它有两层含义：一是监督依据的法定性。行政诉讼检察监督权来自《宪法》和《行政诉讼法》所规定的检察监督权，离开了国家现行的检察权限体制，所谓行政诉讼检察监督就无从谈起。二是检察监督权行使主体的法定性。行使行政诉讼检察监督权的主体只能是各级人民检察院，其他任何机关或个人均无权行使。（2）程序性。行政诉讼的检察监督应当严格按照法定程序进行活动，离开或抛弃行政诉讼检察监督的法定程序而实施检察监督，就有可能从根本上违背国家设立检察监督机制的初衷。（3）强制性。行政诉讼检察监督通过审查和抗诉等方式可以对违法的裁判或对人民法院缺乏合法性和失去合理性的行政审判予以强制性的否定。

《行政诉讼法》在赋予检察机关对审判活动的监督职能时，已经比较充分地考虑了行政诉讼的特点。检察机关的监督是事后监督，这体现了对法院审判独立和审判权行使的尊重；检察机关的监督是以提起抗诉的形式进行，是提请法院对案件进行再审，而不是随便干预裁判的效力。目前行政诉讼中检察机关的抗诉机制，在对审判活动进行监督的目标下，已经比较充分地体现了对法院独立审判权和裁判既判力的尊重，并没有对法院审判权构成不当的干预。