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于康震
2014年10月20日，国务院办公厅印发了《关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》（以下简称《意见》）。现对《意见》出台的背景和《意见》的重点内容进行了解读。
党中央、国务院高度重视生态文明建设和食品安全监管工作。习近平总书记提出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’。”病死畜禽无害化处理是影响民生的大事，是养殖业发展中存在的普遍性、长远性问题。
我国是一个畜牧业生产大国，年饲养生猪11.9亿头、牛1.5亿头、羊5.7亿只、家禽176.2亿只。近年来，我国畜禽规模化养殖比例不断提升，目前年出栏生猪50头以上的养殖场（户）比例为69.9%，肉牛10头以上的比例为45.1%，羊30只以上的比例为57.3%，肉禽10000只以上的比例为71.9%。但畜牧业总体生产水平仍然较低，散养比例仍然较高，病死畜禽数量较大、涉及范围广、处理难度大。病死畜禽如若处理不当，被养殖者随意抛入江河湖海，或被不法商贩“改头换面”之后送上消费者餐桌，不但会有发生动物疫病和人畜共患病的风险，给畜牧业生产安全和公共卫生安全带来影响；也会威胁“舌尖上的安全”，影响人民群众的食品安全和身体健康；还会造成环境污染，甚至造成严重的社会影响。随着我国经济社会发展和人民生活水平的提高，有效解决病死畜禽无害化处理问题已成为一项十分紧迫的任务。
在这样的背景下，《意见》从生态文明建设和食品安全监管，促进养殖业健康发展出发，对建立病死畜禽无害化处理机制作出了全面部署。《意见》的印发，充分体现了党和国家对生态文明建设和食品安全监管常抓不懈的决心，为今后一个时期做好病死畜禽无害化处理工作指明了方向，将对促进养殖业发展、保障公共卫生安全、建设美丽中国起到重要作用。
《意见》要求以及时处理、清洁环保、合理利用为目标，坚持统筹规划与属地负责相结合、政府监管与市场运作相结合、财政补助与保险联动相结合、集中处理与自行处理相结合，构建病死畜禽无害化处理机制。
“及时处理、清洁环保、合理利用”是对病死畜禽无害化处理的必然要求。病死畜禽易腐烂，降解慢，携带有大量病原微生物，如若得不到及时处理，有可能造成动物疫病传播，并影响生产生活环境。病死畜禽无害化处理操作不规范，处理不完全，处理过程中也会产生水污染、大气污染等问题，影响我国生态文明建设。病死畜禽含有丰富的油脂和蛋白质，如果不能资源化利用，不仅影响病死畜禽无害化处理工作的可持续性，也不利于建设资源节约型、环境友好型社会。
在建立病死畜禽无害化收集处理机制时，要综合考虑各方面因素，既要统筹规划好收集处理体系布局，又要因地制宜选择适合各地特点的模式和方法。要按照改革的要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动社会资本参与无害化收集机制建设的积极性。要强化监管，为市场运作创造良好的外部环境。在加大财政补助力度的同时，加快推进政策性养殖保险进度，充分调动养殖、屠宰等生产经营者对病死畜禽及其产品进行无害化处理的积极性。在建设病死畜禽专业无害化处理场所，全面、高效地对病死畜禽进行无害化处理的同时，鼓励有条件的规模养殖场自行建设病死畜禽无害化处理设施，对本场病死畜禽进行无害化处理，形成“点面结合”的病死畜禽无害化处理网络。
《动物防疫法》《畜禽规模养殖污染防治条例》明确要求生产经营者要对病死畜禽进行无害化处理。此次《意见》更加明确，从事畜禽饲养、屠宰、经营、运输的单位和个人是病死畜禽无害化处理的第一责任人。具体来说主要包括：一是要及时对生产经营活动中产生的病死畜禽进行无害化处理，不得抛弃、收购、贩卖、屠宰加工病死畜禽。零星处理的，要做到处理规范，确保清洁安全，不污染环境。二是在生产经营活动中，发现病死畜禽，要及时报告当地畜牧兽医部门，以便及时进行疫病调查，防止疫情扩散传播。
我国对动物疫病防控工作实行属地管理。《意见》进一步明确，地方各级人民政府对本地区病死畜禽无害化处理负总责。江河、湖泊、水库等水域发现的病死畜禽，由所在地县级政府组织收集处理；在城市公共场所以及乡村发现的病死畜禽，由所在地街道办事处或乡镇政府组织收集处理。在收集处理的同时，要及时组织力量调查病死畜禽来源，做好病死畜禽的追踪溯源。跨省际流入的，由农业部会同有关地方和部门调查，省域内跨市（地）、县（市）流入的，由省级政府责令有关地方和部门调查。要按照信息公开的要求，及时向社会公布调查结果和对生产经营者、监管部门及地方政府的处理情况，接受社会监督。
《意见》对病死畜禽无害化处理体系的建设提出了明确要求。一是要建设覆盖饲养、屠宰、经营、运输等各环节的病死畜禽无害化处理场所，处理场所的设计处理能力要高于日常病死畜禽处理量。综合考虑发生疫情、自然灾害等突发性事件时死亡畜禽的无害化处理，保障病死畜禽及其产品能够及时有效地进行无害化处理。二是依托养殖场、屠宰场、专业合作组织和乡镇畜牧兽医站等建设病死畜禽收集网点、暂存设施，保证病死畜禽能够得到及时收集，降低病死畜禽停留时间，减少传播动物疫病和污染环境的风险。三是鼓励跨行政区域建设病死畜禽专业无害化处理场。部分地区畜禽饲养量不大，单独建立病死畜禽专业无害化处理场存在处理量难以保证，可能会导致设施浪费和运行困难等问题，《意见》提出可以跨区域建设，避免浪费。四是优先采用化制、发酵等既能实现无害化处理又能资源化利用的工艺技术。2013年，农业部制订了《病死动物无害化处理技术规范》，推荐了焚烧、化制、掩埋、发酵等四种方法。但是，从资源化利用的角度考虑，应优先采用化制、发酵等方法，随后还要打通处理后的下游产品综合利用的各个环节，探索可持续化的发展道路。五是有条件的地方可在完善防疫设施的基础上，利用现有的医疗垃圾处理厂等对病死畜禽进行无害化处理，调动一切可以利用的资源开展病死畜禽无害化处理工作，避免重复建设。
《意见》提出一系列配套保障政策，主要包括：按照“谁处理、补给谁”的原则，建立与养殖量、无害化处理率相挂钩的财政补助机制。扩大财政补助范围，将2011年起实施的标准化规模养殖场（养殖小区）养殖环节病死猪无害化处理补助范围扩大到生猪散养户。对病死畜禽无害化处理设施建设用地按照土地管理法律法规的规定，优先予以保障。可以将无害化处理设施设备纳入农机购置补贴范围。从事病死畜禽无害化处理的单位和个人，按规定享受国家有关税收优惠。建立健全保险和病死畜禽无害化处理联动机制，将病死畜禽无害化处理作为保险理赔的前提条件，不能确认无害化处理的，保险机构不予赔偿。
我国高度重视打击非法处置病死畜禽等违法犯罪活动，不断完善法制建设，强化监督执法措施。《动物防疫法》明确规定，禁止屠宰、经营、加工、贮藏、运输病死或死因不明的动物或动物产品。2013年出台的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，生产、销售病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜禽及其肉类制品应当按生产、销售伪劣商品罪予以处罚。近年来，各有关部门对涉及病死畜禽的违法犯罪活动保持高压严打态势，查处了一大批违法违规案件，有效保障了群众切身利益。
《意见》进一步要求，要严肃查处随意抛弃病死畜禽、加工制售病死畜禽产品等违法犯罪行为，严惩违法犯罪分子，切实做到惩处一个、警示一批、教育一片。加强行政执法与刑事司法的衔接，建立健全案件移送交接机制，进一步强化执法办案规范性，切实做到依照法规程序进行执法。我们相信，通过病死畜禽无害化处理机制的不断完善和打击违法犯罪力度的不断强化，病死畜禽无害化处理工作必将迎来跨越式发展，公共卫生安全也将得到切实保障。
《意见》为建设完善病死畜禽无害化处理机制提供了良好机遇，我们应认真学习、深刻领会《意见》精神，细化任务分工，强化宣传教育。农业部将开展《意见》宣传贯彻月活动，并通过召开现场会、制作宣传挂图等形式进行一系列的宣传活动。各地区、各有关部门要加强科学养殖和防疫相关知识宣传，提升消费者识别能力，严防病死畜禽产品流入市场、走上餐桌。同时，要建立健全监督举报机制，设立举报电话和信箱，鼓励群众和媒体对违法犯罪行为进行监督，形成社会监管合力，形成社会共治的良好格局。