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罗智勇 仇晓敏
2014年4月23日，最高人民法院公布了《关于减刑、假释案件审理程序的规定》（以下简称《程序规定》），这是继2012年《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》（以下简称《2012年规定》）之后，针对减刑、假释案件办理出台的又一专门性司法解释，受到社会各界的广泛关注和普遍好评。现就《程序规定》制定的背景、起草思路及主要内容等介绍如下：
减刑、假释作为刑罚变更执行的重要措施，是我国刑法、刑事诉讼法等法律所规定的重要制度，对于激励罪犯积极改造，促进罪犯回归、融入社会，具有非常重要的意义。但减刑、假释的适用，必须以保障刑罚目的实现为前提，不能成为罪犯恶意逃避刑罚执行的途径。减刑、假释工作的开展，应在实现刑罚目的和激励罪犯改造之间保持最佳的平衡。
减刑、假释案件的审理，与普通刑事案件审理存在较大差异，这类案件由刑罚执行机关直接向法院报请，罪犯本人无权申请，人民法院审理案件实行一裁终结，不存在上诉或抗诉而引发二审一说，审理过程中各方之间的对抗、诘问程度亦不甚强烈。关于减刑、假释案件的审理程序，刑法、刑事诉讼法中有一些原则性规定。《2012年规定》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉法解释》）中虽各有一些操作性规定，但均显零星、分散，且对于减刑、假释案件的审理组织、审理对象、开庭审理和书面审理要求等重要问题均缺乏明确、具体规定，从而影响到实践中的认识统一和规范适用，使得减刑、假释案件办理总是摆脱不了行政性审批的影子，即使案件开庭审理，也往往形式意义大于实质意义，亟需从制度上予以完善。
近年来，媒体相继报道了张海“假立功”减刑等数起违纪违法办理减刑、假释案件的典型案例，引起社会的高度关注。社会各界对减刑、假释案件审理透明度不高、实质性审查不严等反映强烈，有关“暗箱操作”的质疑也不少。推动建立公开、规范的减刑、假释案件审理程序，让司法在阳光下运行，一直是最高人民法院推动减刑、假释制度改革的重要内容。为了防止司法腐败，有效提升司法公信力，在最高人民法院推动下，一些地方法院试行听证或开庭审理方式办理减刑、假释案件，收效良好。2010 年2月8日，最高人民法院在《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》中明确提出，对减刑、假释案件应采取书面审理和开庭审理相结合的方式进行。其后的多次会议和文件，又重申了对于部分影响重大和社会关注度高的减刑、假释案件应采取开庭审理方式审理的要求。《2012年规定》中明确规定六类案件应当开庭审理。各地法院高度重视并积极配合，多数高级法院制定出开庭审理的操作性规定、规范或者意见，积累了不少成功经验，但对于开庭审理的具体操作尚存在做法不相同、效果不理想等问题，书面审理的程序也不完全统一，既不利于减刑、假释工作的进一步科学发展，也不能完全满足人民群众对于该项工作的新要求、新期待。因此，制定完善、统一的减刑、假释案件审理程序已是势在必行。
2014年1月21日，中央政法委印发了《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》 （以下简称《中央政法委意见》），对严格减刑、假释案件办理程序提出了很多新的更高要求。3月14日，最高人民法院副院长景汉朝在全国法院减刑、假释、暂予监外执行工作视频会议上提出“五个一律”的工作要求，即“凡是减刑、假释、暂予监外执行案件一律在立案后将减刑、假释建议书或者暂予监外执行申请书等材料依法向社会公示；凡是职务犯罪、黑社会性质组织犯罪和金融犯罪罪犯减刑、假释案件，一律依法公开开庭审理；凡是职务犯罪、黑社会性质组织犯罪和金融犯罪罪犯减刑、假释案件的公开开庭一律邀请人大代表、政协委员或有关方面代表旁听；凡是减刑、假释、暂予监外执行案件的裁判文书一律在中国裁判文书网依法公布；凡是法院工作人员在办理减刑、假释、暂予监外执行案件中有违纪违法行为甚至构成犯罪的，一律依法从重追究责任。”旨在以自我加压的形式，推动该项工作向一个更高层面发展。
为细化法律并完善司法解释规定，统一、规范减刑、假释案件审理程序，落实《中央政法委意见》精神，强化司法公开，以公开促公正，切实防止司法腐败，最高人民法院在认真总结各地法院审理减刑、假释案件实践经验基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，制定了该《程序规定》，自2014年6月1日起施行。
在起草《程序规定》过程中，主要遵从以下思路：
人民群众对减刑、假释案件的质疑，固然与个别案件违背法律规定办理有关，但很大程度上源于减刑、假释审理程序的不甚透明，神秘莫测，容易给人们留下想象与猜测的空间，即便结果没有什么问题，也不能使人心悦诚服。而且，违规违法的减刑、假释案件，也大都与程序封闭紧密相连，如果程序公开，一切在阳关下运行，能接受各方监督制约，“暗箱操作”就没有空间，司法腐败就无处藏身。因此，《程序规定》从多处突出公开原则，意图以公开促公正，倒逼办案人员严格执法，保障案件审理最大限度地受到社会公众的监督。如《程序规定》推行审前公示、审理过程公开、审后文书公布，意在让社会公众事前知道该案，事中参与或者观看，事后了解结果；提倡人民陪审员参与组成合议庭，旨在拓宽民众参与渠道，去除司法神秘主义弊端；要求必须将开庭审理的时间、地点进行公告，并可通知公示期间提出不同意见的人参加庭审，目的是便于民众旁听，保护知情人提出意见的机会和积极性，确保监督的广泛性和有效性。
据统计，近几年来全国法院每年审理减刑、假释案件均在60万件以上。其中，2013年达到655866件，占当年度人民法院审结案件总数的5.07%。而从审判力量看，大多数法院审理减刑、假释案件的法官仅有两三人，有的甚至只有一人，且这些法官有的还须承担其他审判工作。面对减刑、假释案件审理中案多人少的突出矛盾，要求所有减刑、假释案件一律实行开庭审理既不符合实际，也无必要。因此，根据司法实践，现阶段宜对人民群众反映较为强烈、社会关注度较高、司法实践中也容易出现问题的减刑、假释案件予以开庭审理，其他案件则可酌情书面审理。
减刑、假释案件庭审程序是与刑事案件一、二审程序存在差异的特殊程序。因为刑事案件的一、二审程序，所要解决的是被告人之行为是否构成犯罪以及在构成犯罪的前提下如何承担刑事责任的问题。在这样的程序中，存在明确的控辩双方，且双方的对抗非常明显，诉讼目标存在较大差距甚至完全对立，控方提起诉讼的目的是为了追求一种对被告人不利的结果。而减刑、假释审理程序所要解决的则是罪犯在服刑期间的表现是否达到了法定减刑、假释的条件以及有无必要对其减刑、假释的问题。行使报请职能的是刑罚执行机关，而非罪犯本人，报请的目的是为了求得一个对罪犯有利的结果，检察机关参加庭审主要是履行监督职能。这意味着在减刑、假释程序中很难形成刑事案件一、二审程序中所存在的激烈对抗局面。且这类案件实行一审终审，审理程序总结后不存在上诉、抗诉问题。因此，《程序规定》设定的减刑、假释案件庭审程序在以下方面与刑事一、二审程序存在不同：没有明确划分法庭调查、法庭辩论和最后陈述等阶段；没有如审判程序那样进行严格的交叉询问程序，也不必遵循严格的证据调查规则；不存在辩护人、法定代理人参加诉讼问题；检察机关参与庭审程序主要是立足于履行法律监督职责等。
长期以来，不断有人批评人民法院对于减刑、假释案件的审理不仅行政性色彩浓厚，而且形式主义明显，以致被称为“橡皮图章”。对此，《程序规定》着力从以下方面强化案件的实质审理：一是规定对于减刑、假释案件的审理范围除应审查罪犯在执行期间的一贯表现外，还要审查罪犯的原判情况，财产刑执行和附带民事裁判履行情况、退赃退赔情况；二是规定对于开庭审理的案件，人民法院根据需要可通知证明罪犯确有悔改表现或者立功、重大立功表现的证人，公示期间提出不同意见的人等参加庭审，且主要参与人员均可就证据疑问进行发问并发表意见，从而防止庭审沦为走过场；三是对于书面审理的减刑、假释案件，应考虑提讯被报请罪犯以听取意见以及就被提请减刑、假释罪犯是否符合减刑、假释条件进行调查核实或听取有关方面意见方面。从而确保案件审理的实质性和独立性，彰显人民法院裁判的公正性和权威性。
《程序规定》共二十二个条文。除考虑其作为一个专门程序性司法解释的完整性以及适用便利而吸收了《刑诉法解释》和《2012年规定》中的部分规定外，《程序规定》紧紧抓住减刑、假释案件办理的各关键节点，着力强化审理公开、实质审查，明确相关人员的职责、责任，核心是坚持阳关司法，以公开促公正，以透明保廉洁，让司法腐败无处藏身，让“暗箱操作”没有空间。具体来说，《程序规定》呈现出以下亮点：
此前的《2012年规定》中，已经确立了减刑、假释案件的公示制度，但原规定存在以下不足：一是公示范围主要为罪犯服刑场所，不仅受众范围有限，而且与执行机关的报请前公示存在一定程度的重合，公示的作用、效果不是十分理想；二是未明确公示的具体时间，实践中有的在立案之后、合议庭评议之前公示，有的则在作出裁定后公示，做法不尽统一；三是未规定公示的具体期限。针对上述问题，《程序规定》第三条规定：“人民法院审理减刑、假释案件，应当在立案后五日内将执行机关报请减刑、假释的建议书等材料依法向社会公示”，“公示时间为五日”。所谓向社会公示，原则上就是要通过互联网进行公示，从而使案件一到法院就处于社会公众的监督之下。
刑法规定人民法院应当依法组成合议庭审理减刑、假释案件，但对合议庭如何组成未作规定，刑事诉讼法也未对此明确。《程序规定》着眼于减刑、假释案件需要民众参与监督的特点，明确规定：“人民法院审理减刑、假释案件，应当依法由审判员或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。”从而明确了人民陪审员可以作为合议庭人员参与减刑、假释案件的审理，有利于人民陪审员代表社会公众更深入了解和参与减刑、假释案件的审理过程，并对案件审理进行监督，拓宽了公众的参与渠道，确保减刑、假释案件审理程序更加公开、透明。
减刑、假释是在罪犯已被判处刑罚并执行了一定时间之后的刑罚变更措施，在决定是否减刑、假释以及减刑、假释的具体幅度时，对于罪犯在刑罚执行期间的表现当然必须考虑，但其并非唯一考虑因素，必须根据罪犯的不同情况综合进行考量，才能使相关决定建立在科学、合理的基础之上。如果不顾罪犯的不同情况而简单地依据其刑罚执行期间的表现一裁了之，就难以实现减刑、假释的价值功能。
正因为如此，《程序规定》第五条规定，人民法院审理减刑、假释案件，除应当审查罪犯在执行期间的一贯表现外，还应当综合考虑犯罪的具体情节、原判刑罚情况、财产刑执行情况、附带民事裁判履行情况、罪犯退赃退赔等情况。同时规定，人民法院审理假释案件，除应当审查前款所列情形外，还应综合考虑罪犯的年龄、身体状况、性格特征、假释后生活来源以及监管条件等影响再犯罪的因素。并且，特别针对实践中不时出现的假立功问题作出专门规定，即“执行机关以罪犯有立功表现或重大立功表现为由提出减刑的，应当审查立功或重大立功表现是否属实。涉及发明创造、技术革新或者其他贡献的，应当审查该成果是否系罪犯在执行期间独立完成，并经有关主管机关确认。”
对减刑、假释案件实行开庭审理，有利于人民群众的参与和监督，增强人民群众对司法的信任，同时，也便于人民法院在审理减刑、假释案件时听取来自监狱、罪犯及同监区罪犯等多方面的意见，最大程度地实现案件审理的公平、公正。《程序规定》的第六条选取了现阶段人民群众反映较为强烈、社会关注度较高、司法实践中也容易出现问题的六类案件，要求必须采用开庭的方式进行审理，具体包括：（1）因罪犯有重大立功表现报请减刑的；（2）报请减刑的起始时间、间隔时间或者减刑幅度不符合司法解释一般规定的；（3）公示期间收到不同意见的；（4）人民检察院有异议的；（5）被报请减刑、假释罪犯系职务犯罪罪犯，组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织犯罪罪犯，破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯及其他在社会上有重大影响或社会关注度高的；（6）人民法院认为其他应当开庭审理的。从而在《2012年规定》的基础上，进一步明确和扩大了必须开庭审理的案件范围。
在庭审参与人员范围上，《程序规定》第七条除明确要求必须通知“人民检察院、执行机关及被报请减刑、假释罪犯参加庭审”外，还规定可以根据需要通知证明罪犯确有悔改表现或者立功、重大立功表现的证人，公示期间提出不同意见的人，以及鉴定人、翻译人员等其他人员参加庭审；第八条根据减刑、假释案件本身的特点，对开庭审理的场所进行了规定，即“应当在罪犯刑罚执行场所或者人民法院确定的场所进行。有条件的人民法院可以采取视频开庭的方式进行”；第十、十一、十二条设计了符合减刑、假释案件自身特点的运行步骤，不再分为法庭调查、法庭辩论等几个阶段，并明确了合议庭成员及各庭审参加人的提问、举证、质证等权利；第十三条要求能够当庭宣判的应当当庭宣判。
为保障书面审理减刑、假释案件时也能对案件进行实质审查，确保案件审理质量，《程序规定》专设两条对书面审理进行规定：一是规定合议庭人员可以就被报请减刑、假释罪犯是否符合减刑、假释条件进行调查核实或者听取有关方面意见；二是强调书面审理减刑案件可以提讯被报请减刑罪犯，书面审理假释案件应当提讯被报请假释罪犯。从而避免书面审理减刑、假释案件时，既不对相关材料进行调查核实，也不提讯被报请减刑、假释的罪犯，仅仅根据刑罚执行机关提供的材料便作出是否减刑、假释的裁定情况出现。
《程序规定》改变了以往不同意减刑、假释时可以用决定形式进行处置或者将案件退回的做法，规定对不予减刑、假释的，应以裁定的形式作出，以体现人民法院文书的严肃性。同时，明确了减刑、假释裁定书的具体内容，并强调“裁定调整减刑幅度或者不予减刑、假释的，应当在裁定书中说明理由”，以体现裁判文书的说理性。
减刑、假释裁定书是人民法院裁判文书的重要组成部分，通过互联网公布减刑、假释裁定书是人民法院裁判文书公开的重要内容。《程序规定》第十九条规定：“减刑、假释裁定书，应当通过互联网依法向社会公布。”该规定与案件公示、公开开庭一道，构成了减刑、假释案件办理过程的“三公”，即案件受理后公示、案件审理时公开、案件裁判后公布，贯穿案件办理的全过程，使整个案件办理过程都能透明、公开，确保社会公众的知情权、监督权。
《程序规定》的制定，是最高人民法院正确分析当前减刑、假释工作客观实际，积极回应人民群众关切，践行司法公开，以公开促公正，努力提升司法公信力的重要举措。《程序规定》内容新、标准高、要求严，让人耳目一新、信心倍增。然而，无论制度如何科学完美，必须在实践中得到执行，方能显示其威力，发挥其作用。各级人民法院及全体刑事法官，特别是从事减刑、假释审判工作的法官，都应当认真学习《程序规定》的各项规定，深刻领会《程序规定》的内容和精神，从保障法律正确实施、确保刑罚目的得以实现、维护司法公正和司法权威的高度，正确认识严格规范减刑、假释工作重要性。必须深刻认识目前的减刑假释工作，虽然整体来说是好的，但确实还存在着标准把握不是十分严格、审理程序不是十分透明、适用对象不是十分平衡等问题。甚至还存在违纪违法办理减刑、假释案件的现象。最高人民法院出台《程序规定》，就是要以一种科学、规范的程序，让减刑、假释案件以一种“看得见的方式”来实现正义，保障减刑、假释案件办理切实依法、公正，坚决杜绝减刑、假释工作中的“暗箱操作”和司法腐败现象发生。
《程序规定》和“五个一律”都是从程序方面对减刑、假释案件办理设置硬性要求。其中，《程序规定》是司法解释，能够作为减刑、假释案件审理的依据，其目的是解决减刑、假释案件的审理既有据可循，又符合法律的相关规定问题，以保障减刑假释、案件审理规范、有序、合法。“五个一律”是工作要求，是针对减刑、假释、暂予监外执行程序运行中的关键节点而向全国法院提出的工作守则和执行性要求，在强调坚持阳光司法的同时，体现了人民法院以最坚决的意志、最坚决的行动，扫除司法领域腐败现象，坚决清除害群之马的坚强决心。所以，二者的总体目标是完全一致的。当然，“五个一律”本身不是司法解释，不能作为案件审理的法律依据。正因为如此，最高人民法院在认真总结司法实践的基础上，制定出台了《程序规定》，并吸收了“五个一律”的部分内容。而《程序规定》作为司法解释，又难以对法院工作人员的违纪违法甚至构成犯罪如何追究责任进行规定，“五个一律”正好对此作出了弥补。因此，《程序规定》和“五个一律”工作要求一脉相承，各具特色，在规制减刑、假释案件审理程序，治理减刑、假释制度运行过程中的司法腐败相互补充，相互配合，共同发挥作用。
2012年元月，最高人民法院在对1997年《最高人民法院关于减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》进行修改的基础上，重新进行公布。《2012年规定》主要是关于刑罚执行多长时间可以开始减刑（即减刑起始时间），一次减刑最多可以减多少（即减刑幅度），相隔多长时间才能再减（即减刑间隔）以及减刑、假释的条件等方面的规定，因而被称为“实体性司法解释”。《程序规定》是关于减刑、假释案件如何立案、如何公示、如何开庭审理、如何书面审理、如何送达等具体程序的规定，故被称为“程序性司法解释”。
正如刑事诉讼法与刑法之间的关系一样，《程序规定》与《2012年规定》相互依存、相互配合，从程序与实体两方面共同保障减刑、假释案件办理的合法、公正。当然，由于《2012年规定》公布时，并无专门的减刑、假释程序性司法解释，因实践需要在《2012年规定》中设置了部分关于减刑、假释案件审理的程序性规定，但这些规定已被《程序规定》吸收，在下次对《2012年规定》进行修改时，可以不再包含这些程序性规定而使之成为一个纯实体性的司法解释。