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1946 年初，蒋介石为了抢占抗日战争的胜利果实，不断调遣国民党军队进攻解放区，陕甘宁边区受到了严重威胁。面对严峻的形势，1946 年 4 月，中共陕西省工作委员会（简称陕西省工委）派原巡视员王力、关中分区教导团第三区区队长薛兴军由陕甘宁边区返回商洛，加强对游击武装的领导，创立陕南隐蔽根据地。王力、薛兴军等受命后，即化装通过国民党封锁线，经商县（今商州区）牧护关，绕道杨家斜、金陵寺到达麻街，又化装绕过商县城，在刘兆英率游击队的接应下，于商县甘河沟青岗坪与巩德芳会合。为了贯彻组织上的指示，加强党对商洛地区武装斗争的领导，由王力主持，1946 年 5 月 13 日在商县两岔口乡甘河沟青岗坪李明杰家召开会议，并成立了中共商洛工委，王力任书记，巩德芳、薛兴军任委员。1946 年 6 月上旬在商县留仙坪镇（今属丹凤县）牛纯家又成立了陕南游击队指挥部，巩德芳任指挥，王力任政委，薛兴军任副指挥。同时，对游击队进行了整编，游击队下辖 3 个大队：第 1 大队大队长由薛兴军兼任，政委（支部书记）何史挺（士挺），辖 4 个中队，活动在豫陕边界龙驹寨、卢氏、洛南、商南之间；第 2 大队大队长李世盈（李念劳），政委（支部书记）谢华，辖 5 个中队和 1 个警卫班，活动在商县、龙驹寨、山阳、镇安、柞水之间；第 3 大队大队长张奎，政委（支部书记）余谦，辖 3 个中队，活动在鄂陕边界郧西、竹林关、山阳、商南之间。陕南游击队共 800 余人，另外还掌握统战武装 2000 多人。1946 年 6 月下旬，根据形势的发展和武装力量的扩大，又在商县条子沟张园子（今属丹凤县）成立了陕南游击队独立大队，田申荣任大队长，刘兆英任副大队长，辖 4 个中队，200 余人，活动在留仙坪、北宽坪一带。陕南游击队指挥部在中共商洛工委统一领导下，开辟了北至河南省卢氏县境，南至湖北省郧西关防、大小石门一带，东接豫鄂边境，西到商县黑龙口牧护关的区域，建立起以龙驹寨南北二山为中心的“隐蔽根据地”。
中共商洛工委和陕南游击队指挥部在领导党员和武装创建隐蔽根据地的斗争中，得到中共陕西工委重视和关心，先后三次对商洛的工作进行了摸索探讨，并提出了指导性的意见。特别是根据西北局的指示，又进行了一次讨论，就南山自然概况、社会概况、敌情、商洛区党的武装斗争、统战关系、今后工作方针等方面的问题进行了调查、总结，写出了《关于商洛区工作报告》（以下简称《报告》），并上报上级党组织。《报告》认为南山的地理条件、群众条件、敌我情况，“对我们开展游击战争建立隐蔽根据地是有利的”“这里有建立根据地的条件，且有它很大的解放西北的战略意义”。因此，《报告》强调指出，今后商洛区的工作方针是在目前处于国民党统治区、四周均受国民党包围、敌人尚占绝对优势情况下，应建立隐蔽的根据地，长期在国民党统治区坚持斗争。在此方针下，须积极开展军事活动，巩固与提高部队，放手发展党，加强群众工作，广泛开展统战活动。
一是抓紧部队工作。要巩固与提高部队，加强部队团结，加紧教育，提高部队为人民服务的觉悟程度，对个别不良分子，经教育无效后可予以淘汰。南山地区广大，部队还可再求发展，部队活动应以分散为主，减少目标，麻痹敌人，并便于开展群众工作，发展党的工作。为此，确定了第一大队薛兴军部、第二大队李世盈部、第三大队张奎部活动的范围和区域。战术方针是多游少击的“躲击”战术，避免打大仗与硬仗，在绝对有把握与不给群众“惹祸”的条件下，可适当集中优势兵力歼灭敌人。部队给养经费问题一方面取之于国民党军政当局及其官办的经济组织，用之于人民的军队；另一方面自己动手，在必要时还可募捐现有多余枪支，除了部队补充外，应当发给地方党员与可靠联众，不必埋藏，以免破废。
二是加紧群众工作。要发动并领导各种群众斗争，维护群众利益，斗争要以合法为主，做到领导群众抗粮、抗丁、抗款，还可采用适当方式领导群众打击恶霸；在群众工作中应当是多给群众东西，少向群众要东西，甚至不要东西；群众组织形式在目前应以合法为主，不管封建的、迷信的、官办的种种形式，只要能团结群众的都可利用，还可以在群众工作较有基础的地区，试行组织秘密民兵，群众工作的目的要真正做到武装与群众结合，军民不分，打成一片。
三是广泛开展统战工作，抓紧与非法的、合法的武装及在乡军人建立统战关系，深入发展现有关系；同时在各方面帮助提高改造，使其必要时伺机起义；在广大游击区及其周围建立广泛的两面政权，极力争取与开展乡政权工作；在统战关系中针对不同的对象，应采取不同的政策，对太顽固的可以打击，但打击还是为了争取。
四是放手发展党的组织。要放手发展党的工作，只有有了强大的党的力量，建立根据地工作才有保障。抓紧农民领袖及有枪和好枪的农民，多注意城镇青年学生。发展的地区，应首先注意山地，其次自安康一带恢复与发展，最后向汉南、鄂北、豫西南发展。注意公开工作与秘密工作的结合，党的秘密组织，要同公开工作分开，防止在公开活动中暴露秘密组织。
中共陕西省委、工委对商洛区的重视指导，特别是对商洛党的发展和游击力量的壮大，创建根据地等所提出的具体方针和任务，是十分正确和及时的。商洛的党组织及武装领导认真贯彻执行了这些重要指示，创建了隐蔽根据地。因此，在后来为中共中央确定中原军区部队突围的方向，迎接中原解放军和创建豫鄂陕革命根据地的伟大斗争，奠定了坚实基础，发挥了极大的作用。