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位于北京城南的南海子，亦称南苑，因受到永定河灌溉滋养，水草丰茂，物产丰富。自辽金至明清，一直是皇家苑囿与猎场。这一历史可上溯到辽、金二朝四时捺钵中的“春水之地”。元朝帝室亦在此纵鹰猎鹅，为“下马飞放泊”。明朝在元朝的基础上圈建围墙，扩建行宫、衙门，因“中有海子，大小凡三，其水四时不竭，一望弥漫”
，而得名“南海子”。清朝正式改称南苑，为经常举行郊迎、围猎、阅兵、演习等活动的重要场所。从表面上看，南海子地区作为辽金元明清皇家苑囿存在着一种线性发展的连贯性，但实际上，几个朝代在这里行围打猎的原因与政治逻辑有着质的不同。
目前学界已有不少学者对清代南苑及其行宫进行了细致的研究，已知最早的研究清代南苑的文章是王璞子的《南苑建置考略》，其对南苑的建筑进行了初步的考证。此后相继有学者从建筑学、园林景观学、生态环境学等方面对清代南苑进行了全面的考察。此外，还有学者从民族关系方面入手对清代南苑进行研究考察。总体来说，对南苑的研究已较为广泛，取得了不少的成果，但鲜有学者将南苑置于更加广阔的历史背景之下，考察南苑及其行宫制度与清代政治之间的关系。因此，本文拟将清代的南苑及其行宫体制与辽、金、元、明四代的相关制度进行对比考察，通过对四时捺钵制和清代行宫体制的比较，解释清代独特的政治发展模式，探索清代政治体制是如何处理北方游牧传统与中原王朝体制之间的关系的。
辽代早期的四时捺钵是在一个以上京（临潢）为中心的区域内举行的。根据很多学者的考证，辽代的四时捺钵中的冬捺钵之地是在当时的永州广平淀，在今天内蒙古境内。此时的捺钵尚与南海子无关。辽圣宗时期，为了便于筹备与宋朝的战事，从统和五年（987）一直到统和二十年（1002），这十多年间则集中在南京（燕京），此时的捺钵仅围绕燕京进行。
其中，春捺钵的区域大致围绕漷县（今北京通州区漷县镇）之西的延芳淀一带。《辽史·地理志四》载：“漷阴县，本汉泉州之霍村镇。辽每季春弋猎于延芳淀，居民成邑，就城故漷阴镇，后改为县。”而延芳淀的西部就是北京南苑。据考证，辽圣宗时期的延芳淀还建有长春宫，即后来金代建春宫所在。
辽代的四时捺钵制度，是契丹人游牧特性的体现。现代学者常以“行国政治”称之，其突出特点是依靠多国都、多政治中心来维持对其疆域的有效统治，这是辽代以皇帝为核心的中央集权制度尚未完善的一种表现。
金朝初期，四时捺钵制度亦为女真人所承袭并成为金朝政治的一种常态，其被称为“御寨”的国都，则并未表现出突出的政治中心地位，在迁都燕京之前，金朝的春水捺钵之地应该在鸭绿江，与北京无关。也就是说，辽代和金代初期真正意义上的捺钵习俗并没有在南海子地区展开。从金世宗时期开始，由于已经迁都燕京，金朝的春水之地都围绕中都燕京展开。金世宗的春水足迹涉及滦州（今河北唐山东北）、玉田（今河北唐山玉田县）、安州（今河北安新县）、顺州（今北京顺义）等地，这其中并没有涉及南海子。
南海子明确成为金朝的一个皇家苑囿，是在金章宗时期。他巡幸南海子地区最为频繁，并于承安三年（1198）在那里修建建春宫。金章宗在位20年，共有17次春水记录，其中就有7次是在建春宫。
从辽代到金代初期，捺钵制度的发达被视为国都政治功能弱化的表现，虽然都建立起五京制度，但“真正的政治中心是在捺钵和斡鲁朵，而不是在五京之中的任何一个京城，都城的存在仅具有象征意义，这是由辽、金两个北族王朝的游牧特性决定的”，这也表明当时缺乏中央集权的专制皇权。
金朝迁都燕京后，国都的政治功能得到强化，捺钵遗俗转而弱化。所以到章宗时期，虽然他经常到建春宫进行春水猎鹅的活动，但此时的春水与金代初期皇帝那种“动辄历时数月，在此期间，国家权力机构便随同皇帝转移到行宫，使得春水秋山行宫成为处理国家内政外交事务的重要场所”
的捺钵活动，已经不可同日而语。金朝的捺钵遗俗仍在，但已经开始趋于象征性。这一变化的内在政治逻辑在于它已经由金初的分权体制过渡到中央集权体制，捺钵的色彩已经大大淡化了。这也就改变了辽代以来移动式政治中心的形式，转而形成了固定政治中心和移动政治中心相结合的二元形式。
元朝在完成统一后，这种固定都城与移动政治中心相结合的二元体制得到强化，皇帝在大都与上都之间的定期迁移，则仍是这种捺钵制度的表现，故有南海子地区的下马飞放活动。“大蒙古国时期当然是纯正的行国政治，元世祖时期则为之一变，忽必烈统合汉地，既而汲取农耕城国政治，遵循蒙古草原四季游猎传统而创立两都巡幸制度，定大都大兴府为驻冬之都，上都开平府是驻夏之都，由此将两座都邑分别与冬季营地、夏季营地复合在一起。”
因此，在金元时期，南海子的确是契丹、女真、蒙古在既保留捺钵习俗又逐渐接受汉文化两种因素共同作用下而建立起来的行宫，是北方民族入主中原过程中常见的一种政治现象。
明朝是第一个定都北京的汉人王朝。永乐十九年（1421）正式迁都北京。在迁都北京之前，明朝把元朝遗留下来的“下马飞放泊”改名为“南海子”，并在四周圈地，修建围墙，将其占地不断扩大，据《帝京景物略》记载：“永乐十二年，增广其地，周围凡一万八千六百六十丈”。在修建围墙后，又新开四座大门，分别为北红门、南红门、东红门和西红门。随着地亩的扩大，明朝在南海子内修建了行宫，名为“庑殿”，此后又在南海子内修建了旧衙门提督官署和新衙门提督官署，这也成为清朝新、旧两行宫的前身。
很多明朝皇帝都喜欢到南海子游猎，他们到南海子活动的频繁程度并不亚于元代皇帝，虽然看上去似乎也承袭了辽金元以来在南海子一带的狩猎习惯，但这些活动与北方民族的捺钵制度没有必然的关联，明朝的国都体制更主要的是借鉴于汉唐宋代，从一开始便以突出皇帝中央集权制度为主要政治特色，并不存在一个由多政治中心向单一政治中心过渡的过程。虽然明朝一直有一个陪都——南京的存在，但显然，南京并非一个真正的政治中心，更像一个地方管理机构，皇帝也几乎没有到过南京。这是中央集权制下的必然要求。
清朝在南海子地区的行宫体制承袭于明朝。
明朝在南海子修建的行宫、猎场等一切设施为清朝所承袭和使用，是顺治时期和康熙前期最主要的皇家行宫。有清一代，清廷在北京修筑了许多皇家苑囿，其中最为著名的便为三山五园。而在三山五园之外还有一个极其重要的皇家苑囿——南苑，清朝入关之初便将南苑划为皇家苑囿，作为清朝皇帝及皇子的围猎之所，除去日常围猎外，清朝还多次于南苑举行阅兵。因此，为了方便皇帝巡幸南苑，清朝在南苑修建了旧衙门、新衙门、南红门和团河四大行宫作为皇帝的驻跸之地。自多尔衮于顺治二年（1645）首次围猎于南苑后，历代清帝共巡幸南苑262次，总计1253天。因此，为了方便皇帝巡幸南苑，清朝逐步制定了一套详细的巡幸制度，进而以南苑为起点，逐步将其发展为清帝四方巡幸的制度。即使是在后来位于京城西北的皇家园林崛起之后，南海子也一直是清朝重要的行宫、猎场和大阅之所在，直到清末。
伴随着南苑行宫群的逐步成型，清朝专门设立了负责行宫管理的官员，形成一套行之有效的管理机制，以保证行宫的运转。
清朝自入关之初就对南苑加以利用，但是对南苑管理体制的建设则稍晚。顺治十一年（1654），顺治帝以“内府事务殷繁，须各司分理”
为由，将内务府裁撤，以十三衙门代之，由十三衙门之一的尚膳监管理林麓苑囿等事，但尚膳监的主要职责在于负责宫廷宴席筹备等事务，因此对南苑的管理也主要针对飞禽走兽，以便提供食材等物资。顺治十八年（1661），十三衙门被裁撤，尚膳监被改设为采捕衙门，添设两名办事员外郎负责南苑诸项事宜的管理，此后改授一人为郎中。
康熙初年重设内务府，将原来的十三衙门改为隶属于内务府的各部门，康熙十六年（1677）将采捕衙门改为都虞司，因此又将南苑划归都虞司管辖。在顺治时期和康熙初年，清廷对南苑的管理一直没有形成稳定的制度和体系，由于内府机构一直在不断变化，南苑的主管部门也几经变动，且这一时期管理南苑的部门都侧重于对飞禽走兽的管理，并未将整个南苑的方方面面纳入管理之中，直到奉宸苑设立。
康熙二十三年（1684）设立奉宸苑，隶属内务府，管理景山、瀛台、南苑等处各项事务。奉宸苑初设郎中一人、员外郎四人、主事一人和笔帖式四人，后将奉宸苑堂官定为三品卿制。乾隆十四年（1749）统一将上驷院、奉宸院和武备院三处衙门的卿员之缺各额定为二缺，由侍卫和内务府官中各简派一人，此外还特简总理大臣总管院务。奉宸苑总掌皇家苑囿各项事宜，其下还设立有各苑囿的主管官员，各有一套专属的人员机制。其中南苑在原有郎中和员外郎的基础上，于康熙二十三年添设笔帖式六人、领催六人、听差人员十五人，此后经过多次人员调换，最终形成了郎中一人、员外郎二人、主事一人、委署主事一人、苑丞七人、苑副十三人的人员体制。
这些官员负责南苑地赋的征收、祭祀贡品的准备和南苑寺庙的管理等事务，除此之外，他们还要负责南苑行宫的日常维护，以备皇帝巡幸驻跸。
南苑早在顺治年间就已经将新衙门和旧衙门两座行宫修葺完成，但彼时还未有专官进行管理，直到康熙三十年（1691），才各增设无品级总领一人、副总领二人、首领太监一人和太监六人，负责行宫的日常管理和维护。南红门行宫初建，分别于康熙三十三年（1694）添设首领太监一人和太监四人，康熙三十六年（1697）添设无品级总领一人和副总领二人。此后，清廷在南红门行宫的基础上进行改建，康熙五十二年（1713）南红门新行宫告竣，又于此添设副总领一人，此时南苑已修建三座行宫，各行宫也分别设置了管理日常事务的官员。乾隆继位后，于乾隆四年（1739）以奉宸苑所属等处已有总领、催总、长工、苑户当差为由，将原设看守行宫的首领太监等撤回，仅留总领等人管理行宫。但此时的主管官员并无品级，因此在管理行宫时多有不便，于是乾隆二十四年（1759）下谕将“园庭总领改为苑丞，副总领改为苑副，催总改为催长”，并将苑丞品秩提为八品，以便于管理行宫各项事务。由于行宫所占地方辽阔，首领太监等人被撤回后，原设人员无法有效地管理，只能临时任命委署苑副协助管理，直到乾隆二十六年（1761）规定“酌留委署苑副二人，作为定额”，才正式增加了行宫管理官员的额缺。
乾隆时期，清朝已经修建了大量皇家苑囿，这些苑囿都归属内务府管辖，因此，为了将庭园体制划一，乾隆三十八年（1773）下令南苑苑丞“给与六品虚衔顶戴，仍食八品俸禄，其三旗八品催长三人，亦改为苑丞，给与六品虚衔，仍食原俸”
。待团河行宫修成后，也与前三座行宫一样添设了专门管理的官员，但是因“达他等原系常川，该班轮流值宿，今又拨行宫管理一切事务未免稍繁”
，因此团河行宫的官员全都从南苑其他三处行宫裁拨，于是乾隆四十二年（1777）奏准“南苑团河新建行宫，于新行宫旧行宫原设苑丞二人，苑副四人，委署苑副四人，及南行宫原设苑副内，拨出苑丞一人，苑副二人，委署苑副一人，作为团河行宫额缺，令其专司管理”。四年后又于乐善园苑丞三人内，裁拨一人，作为南苑团河行宫额缺。
除去管理行宫的官员外，南苑还有负责行宫安全的员弁、负责团河闸座的闸军和负责行宫具体事务的差役。
南苑行宫修建之初并未设置专门负责行宫安全事宜的官员，直到康熙三十六年（1697）为了加强行宫安全，才在“行宫每处各添设步军校一员，步兵十名”
，是年又于南红门行宫增设步军校一员和步兵二十名，这些员弁俱属步军统领管辖，主要负责行宫的日常巡逻以及缉拿到行宫偷窃的盗贼。团河行宫的兴建源于对团河的治理，为了保证团河水势稳定，清廷于团河上修建了闸座，并添设闸军十名，负责查看水势和启闭闸板。
清朝还在南苑设立院户和各类工匠以供驱使，负责看守行宫的陈设、打扫行宫的卫生和种植花草等事务。旧衙门行宫和新衙门行宫分别设有院户三十二名、裱匠六名、木匠三名、瓦匠三名、花匠六名；南红门行宫设有苑户三十二名；团河行宫设有苑户三十二名、匠役二名。苑户和匠役等人从上三旗旗鼓佐领下的闲散人员内挑补，而花匠则由户部招募五城民人。此外还设有皂役头目十二名，每名负责管理皂役五人，负责缉捕刑杖之事的书吏两名。同时，为了维持他们的正常生计，清廷规定苑户和匠役每人可领养赡地二十八亩，皂役头领和皂役每人分别领养赡地六十六亩和四十四亩，书吏可领养赡地二顷八亩。
清廷在南苑建造四座行宫并建立完善的管理体制，其主要目的就是为皇帝巡幸南苑做准备。清代诸帝自顺治始就时常巡幸南苑，进行打猎、阅兵等一系列活动，行宫的建造为皇帝在南苑驻跸和处理各项事宜提供了场所。
那清朝是否像元代一样，皇帝有按季节游移于不同“都城”之间的捺钵活动呢？新清史学者罗友枝即持此论，她认为，“清朝多个都城的体制是模仿10—14世纪统治华北的契丹辽朝（907—1125年）、女真金朝（1115—1234年）和蒙古元朝（1271—1368年）这几个非汉族政权而建立的”。她试图将清朝的国都机制的渊源上溯到辽金时期的五京制。
然而，这种线性关系的构建现在看来并不成立。
从历史渊源角度来看，17世纪的女真人（满族人）与其12世纪的祖先相比，他们以打猎、采集和农业为生，并没有保留四时捺钵的习俗，筑城而居是满人政治与社会历史发展的一个突出特点。清朝皇帝们到南海子游猎，虽一再称是为了保持先人的骑射习俗，但就整个行宫体制而言，清朝在南海子的活动机制更多地承袭于明朝，几个世纪前祖先的那种四时捺钵遗俗早已荡然无存。
在国都体制方面，女真族和满族从未试图建立一种多政治中心的行国体制，而且，满族政权在其发展历程中一直极力排斥、防范多政治中心的出现。当舒尔哈齐要求率领部众到其他地方分立时，努尔哈赤毫不犹豫地杀掉了他。后来舒尔哈齐的儿子阿敏也有过率众自立的意愿，也受到八旗高层的抵制和排斥。后金政权曾经有过五个都城，但都是前后相继而非同时并立的关系。同一时期，这个政权只允许有一个政治中心的存在。努尔哈赤也从不带领自己的大臣部众按季节迁移。进入北京后的满人，马上将政治中心由盛京移到北京，放弃盛京作为国都的地位。从此，虽然盛京五部一直保持着较高的级别，但盛京在整个清代只是作为处理东北事务的最高地方机构。清朝的皇帝大多到过盛京，但主要是为了祭祖，且不具有季节性迁移规律。盛京的地位，更像明朝的南京，而非辽金元时期的行国政治中心。
至于承德，也有海外学者将其视为一个类似于都城的政治中心，笔者以为这种认识也是不准确的。一个城市成为一个朝代的“都”或“京”，即使是在多国都体制下，也需要有皇帝或者官方的正式认可，给予封号。如辽金五京都有统治者的正式册封，元代则有对“大都”“中都”“上都”的正式官称。现今的南京的名称来自明朝的正式册封，沈阳城被清朝封为“盛京”，但清朝对于承德则从来没有过以之为“都”或“京”的正式表述。它的重要性主要体现在它是皇帝热河行宫所在之地。雍正时期的承德只是一个“厅”，后来成为“县”，直到乾隆四十三年（1778），才上升为“府”。这种级别，与“天眷盛京”的地位实在不可同日而语。终清一代，承德只是清朝的一个最重要的行宫，清朝皇帝并没有赋予它任何“都”的资格。
明清行宫体制与捺钵体制最大的不同就在于，前者的国都是唯一的，政治权力中心也是固定的，而后者的政治中心则是游动的。明清时期的皇帝经常巡幸四方，但国本之地仍为京师。虽然留京王大臣和其余留京要员具有较为广泛的权力，但是其仍需与皇帝沟通，根据皇帝的指示行事，上文讨论巡幸南苑章程时已提及各部院会定期前往南苑奏事，如果皇帝的巡幸地远离京城，那么“由京达行在各设台，分拨驿马，派各省武弁坐台，自京排日发报，以递内阁题本及各衙门奏章”，同时皇帝的“谕旨及批红本，皆按报递京，由部委司员、笔帖式同听差、领催专驻东华门外预备驰递”。文书一来一回总绕不过京城，皇帝外出巡幸时，虽然有大量官员扈从，但是其位于北京的内阁，仍然承担着全国政务处理的重任，各省的题本依然要先发往内阁，再计日送往皇帝行在。到了乾隆时期，虽然扩大了奏折制度使用的范围，将奏折和题本并列，“地方例行公事以题本上报，重大事件则奏折以闻”
，但这些通过奏折上奏的重大事件，若需要其他官员商议，皇帝会批示“具题奏”，要求以题本具体上报，这样的话又会通过内阁处理。有清一代，虽然奏折制度提供了一条内阁外的秘密通信渠道，但是并未破坏原有的内阁处理天下政务的体系，因此无论皇帝深居宫中，或四处巡幸，内阁都是全国政务的汇集之地，北京也是全国唯一的政治中心。
因此，在清代，北京是唯一的国都。与元代不同，历代清帝都不存在不同国都之间的季节性游移的活动。清代行宫遍地而无其他国都，这是中央集权制度强化的一种表现。
把建立多个国都的行为视为非汉民族的一种特殊政治现象，这种观点本身也是不准确的。对此，略举一例。
周代的燕国应该是最早建立多个都城的政权。现在的考古与研究揭示出，燕都最早位于北京南部琉璃河董家林古城，之后燕国吞并蓟国并迁都蓟城，第三个都城是位于河北易县易水之畔的临易，第四个都城位于北京窦店，第五个都城是位于河北易县的武阳城。特别是在燕昭王时期，燕国达到强盛顶峰，燕昭王以蓟城为上都，以窦店古城为中都，以武阳城为下都，形成一个三都并存的局面。
这个倒与后来的五京制有很多相似之处。
当然，我们还无法确定燕国的多都制与后来渤海国、辽的多都制之间是否存在渊源，但很明显，把五京制或多都城的制度归结为契丹人或北方民族自身的特点，这种观点是难以成立的。这应该是他们在不自觉间接受、借鉴汉文化的一种表现。
所以，南海子地区是清朝最早的行宫所在地，是对明朝行宫体制的继承。乾隆四十七年（1782），乾隆帝巡幸南苑，在其驻跸新衙门行宫时曾作诗云：“南苑往来难数计，古稀欲罢未能犹。习劳肄武垂家法，自我勤为敢或偷。”其中，“习劳肄武垂家法”更是道出有清一代南苑对于清帝及其宗室的重要性和作用。在这里，保持满人的骑射习俗是必要的，但他们已经不可能再回到几个世纪以前的捺钵习俗了。