第2章

数字中国：政府与城市

“数字中国”与“智慧社会”首次出现在党的十九大报告中，如果将“数字中国”理解为以中央权力为核心的面向顶层与宏观的数字国家构建目标，那么“智慧社会”则是面向城乡生活与社会细节的治理和服务模式的发展愿景。在“数字中国”战略的引导下，中国地方政府积极推动和参与政府数字化转型与城市数字化转型，浙江、广东，杭州、深圳则是各省市的鲜明代表，以“浙里办”App、“粤省事”小程序为代表的省级政务服务平台与以杭州城市大脑、“i深圳”App为代表的城市级治理和服务数字化应用一度领全国风气之先。

如果以电子政务发展作为研究和观测中国数字治理的原点，回溯过去20年的发展，中央、省与城市的数字治理一直纠缠于“条”与“块” 的博弈，而经常被提及的“条块分割”“信息孤岛”“数据烟囱”等词语则形象地描述了数字化进程中府际关系的障碍与瓶颈。2015年，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（见图2-1），标志着中国互联网的发展由纯粹的线上数字化走向线上线下融合的“互联网+”时代，数字经济领域的新模式、新业态、新体验也为数字治理的适恰、便利与安全提出了更高要求，云计算、物联网、人工智能等数字基础设施的快速崛起为数字治理打破传统障碍提供了更多的破局路径。2015—2020年，国家一体化在线政务服务平台建设、政府信息资源共享与开放，以及城市级服务平台建设不断加速。从政府层面与城市层面的顶层设计与数字化行动来看，中国数字治理的重点正在由此前单一的做大顶层、做强条线的“T型”模式逐步走向条块互动、开源支撑的“Z型”模式（目前“条”和“块”之间的互动和共享依然以数据交换平台的曲线方式进行，尚未建立完全的共享开放机制）。从中央和省在网络平台、数据共享、电子证照、电子身份、电子印章等方面对城市级应用的支撑力度，以及城市数字治理与公共服务平台在面对具体场景时的模式与体验创新能力来看，“条”和“块”正在进入一个“双速并行”的局面。这一点从2020年疫情防控期间，国家级政务服务平台在城市应用入口搭建、健康码数据互认、通信行程卡数据查验，以及城市复工复产支持等方面即可窥见一斑：中央层面的数字治理基础能力与公共能力正在突发性重大事件中快速下沉至城市运行的具体场景中。

据国家统计局数据显示，2019年我国城镇常住人口为84843万人。此外，有将近2.7亿“新市民”在城市处于“人户分离”的状态。中国互联网络信息中心发布的2021年第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国总体网民规模达9.89亿人，城镇网民规模为6.80亿人，占网民整体的68.7%；我国非网民规模为4.16亿人，其中城镇地区非网民占比为37.3%；在线政务服务用户规模达8.43亿人。从已有数据来看，数字中国的发展与城镇化处于齐头并进的态势，城镇化率要低于城镇地区网民比例，这背后揭示的是，一方面，大量的“新市民”亟待在城镇化进程中获得城市中的一席之地，“人的城镇化”亟须被重视；另一方面，大量城郊、城中村、棚户区亟待升级改造，城市的公共服务数字化供给成为提升城镇化质量的发展方向。这是中国城镇化发展的真实现状。

2.1 城市型社会

麦肯锡全球研究院在一项研究中指出，中国城区常住人口超过500万的城市仅有13个，而中国80%的城镇居民居住在人口不足500万的城市中。该研究预测，中国将出现100多个人口介于50万～150万的新兴城市，并将在2025年形成分散式的发展模式，同时还会新增60多个总人口介于150万～500万的中等城市。从现有趋势来看，中小城市将会成为经济增长的引擎。麦肯锡全球研究院预计，到2025年，中国将会有70%的人口居住在总人口不足500万的城市，这些城市带来的产值将占全国城市GDP的一半以上。城市型社会正在来临。

中国已结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新城市时代，这是中国社会结构的一个历史性变化。中国社会科学院发布的《中国城市发展报告（2012）》指出，北京、上海、天津已迈入高级城市型社会之列，广东、辽宁已进入中级城市型社会之列，另有10个省份刚刚跻身初级城市型社会之列。从国际经验看，判断一个国家或地区是否已经进入城市型社会，主要参考城镇人口、空间形态、生活方式、社会文化和城乡关系5个标准，其中城镇人口是最为重要的标准。以人口城镇化率对城市型社会进行阶段划分：城镇化率在51%～60%的为初级城市型社会；城镇化率在61%～75%的为中级城市型社会；城镇化率在76%～90%的为高级城市型社会；城镇化率大于90%的为完全城市型社会。从城镇人口和空间形态看，中国已经进入城市型社会。但是，从生活方式、社会文化和城乡关系看，中国离城市型社会的要求还有一定差距。例如，从生活方式看，大量进城务工的农民工、郊区就地转化的农转非居民，以及县改区中存在的大量农民，虽然已被统计为城镇居民，但并没有真正融入城镇。从社会文化看，中国的城市还是建制镇，大都缺乏特色，文化缺失，品质较低。从城乡关系看，中国的城乡差距仍然过大，促进城乡融合共享和一体化任重道远。国家统计局公布的数据显示，截至2019年年底，我国城镇化率为60.6%。因此，我国正在由初级城市型社会进入中级城市型社会。

城镇化的数量增长是过去30多年来城镇化发展的核心特征。追求数量增长、以数量增长为荣是普遍的执政心态。数量增长主要表现为城镇统计人口增长较快、高楼大厦建设较快、支撑这种城镇发展的传统产业增长较快、城镇面积向外扩张较快 。改革开放以来，我国城市数量从1978年的193个增加到2000年的658个，再增加到2019年的672个。另外，中国近2万个建制镇中人口超过10万的已达300多个，这些城镇均具有“城市特征”，2019年温州市龙港镇“撤镇设市”也代表着未来城市发展的重要趋势。2019年，摩根士丹利发布蓝皮书报告《中国城市化2.0：超级都市圈》，预计到2030年，中国的五大超级都市圈的平均规模将达到1.2亿人，城际通勤铁路里程较目前增长8.5倍，万物互联和数据市场将达到1万亿美元。到2030年，中国的城镇化率将升至75%，即增加2.2亿新市民。这主要得益于三大支柱：一是城市群兴起将发挥集聚优势，同时缓解大城市病；二是受益于数字技术的应用，智慧城市将减少交通拥堵、安全隐患和污染；三是农业的规模化和现代化有助于提高劳动生产率，推动农村人口迁入城市。

从阶段性特征与价值定位来看，中国城市发展基本可以划分为5个阶段（见图2-2）。城市化1.0阶段，把现代城市理解为一个形式系统，该阶段主要表现为对西方现代城市形态和内容要素的简单模仿与照搬，中国城市发展处于典型追赶阶段。城市化2.0阶段，把现代城市理解为一个经济系统，该阶段主要表现为风行全国的经济开发区模式，中国城市发展主要与改革开放密切相关，处于一个计划经济与市场经济博弈、城市发展以透支农村劳动力为代价的“野蛮生长”的突围阶段。城市化3.0阶段，对城市的土地与空间价值产生觉醒，城市土地交易系统成为政府发展经济的金融工具，城市空间成为政府进行城市营销的巨幅立体广告，该阶段主要表现为政府主导的新城模式和开发商主导的房地产模式，中国城市发展在“大拆大建”中探索城市的发展禀赋，“新市民”由城市建设者向“主人翁”的转变推动市民社会的形成与城市民主的实现。城市化4.0阶段，由于云计算、物联网、大数据等技术的应用，城市被定义为“硅碳合基的超级智慧系统”，在强调于物质空间中营造城市硬件系统的同时，开始大力开展城市软件系统，该阶段主要表现为政府对智慧城市和新基建的高度重视与大力推进，中国城市发展陆续经历从技术至上、以人为本到以人民为中心的探索过程，其中，以最多跑一次、不见面审批、一网统管等为代表的技术创新与制度变革的城市发展新浪潮不断涌现。即将到来的城市化5.0阶段，是由5G、人工智能、区块链等共同构成的“机器崛起”的城市化时代，目前，机器人已经应用于迪拜、日本机场、警务、交通等领域，中国城市的智能化发展在这方面并不落后，这也是中国现代城市文明从对西方的艰苦追赶转向成熟的自主发展的关键时期。在中国城市完成了本阶段的基础性软硬件建设之后，中国城市发展的价值重心势必要转移到“人才是城市的目标”上来。

城市不仅需要具备能量与智慧，更需要容纳“人”的情感，承载社会的意义。因此，我们可以看到，近年来各类新闻媒体与社会学调查都在关注全国各大城市居民的孤独感、性生活质量、老年人情感陪护、婚姻幸福感等话题。东莞的中年农民工在失去工作、准备离开城市返乡之际，在东莞市图书馆留言簿上表达了自己对一座城市的感激，留言登上社交媒体，他最终被城市公共部门挽留。寄居于深圳市龙华区人才市场，因为债务或贷款无法回家而通过零工日结的方式流浪在城市的“三和青年”也成为社会学家关注的“灰色群体”。他们都是中国高速城市化发展背景下的社会缩影。

从当前我国城市数量、体量、质量及整体城镇化率来看，我国城镇化发展仍将保持相对较快的增长速度，并将在管理、经济、技术和社会等方面的影响下呈现出一些新特征 。首先是城镇间人口流动比重不断提高。据手机信令的监测数据显示，2017年，在新增跨市域流动人口中，以县城和市区作为流出地的比重为36.1%，2018年，人口流动比重上升为39.2%，2019年则达到45.1%，呈快速上升趋势。未来，中国在推进农民工市民化的同时，需要更加关注城镇间流动人口问题。人口流动加速，除了带来传统视野下的城市公共服务供给能力的提升，基于数字平台与数据共享的城市数字服务供给也成为一大亮点，如公积金、社保、就医等领域的在线查询、缴纳及应用。其次是大城市承载人口比重上升，城市出现分化，且这种分化不仅存在于基于城市等级化管理体制下的资源分配、户籍门槛及公共服务能力，更存在于不同城市群体在面对城市服务与问题上的反应与参与能力，如缺乏公共精神与数字素养的农民工群体、尚未具备操作智能设备能力的老龄化群体，以及虽然生存困难但因为程序复杂而不愿主动申请帮扶资助的困难群体，这些群体很可能是在城市人口比重上升背景下的“沉默的大多数”。最后是城市更新成为城市发展的重要内容，特别是老城改造与传统城市公共基础设施的智能化升级备受关注，城市无线网络、物联网传感器、智能摄像头等均成为未来城市提升自身治理与服务能力以适应城市型社会发展的重要建设内容。

虽然我国城市化发展速度加快，但由于城乡收入差距较大、生产结构发生转变，以及基于数字化发展的消费升级与消费降级 不断突破城乡界限，城市型社会的发展既是机遇，也是挑战。随着区域间城市化发展逐步走向平衡，以都市圈和城市群为主体形态的城市化格局形成 ，以及以数字技术、节能环保、康养服务为主题的新兴城市不断涌现和崛起，中国城市化发展进一步走向高质量发展道路。

进入21世纪后，互联网、移动互联网、人工智能等技术革命浪潮席卷而来，中国城市化发展逐渐具备了对标世界城市发展的资格与能力。科尔尼管理咨询公司发布的《2020全球城市指数报告》显示，在全球最具竞争力的城市和全球最具发展潜力的城市中，纽约、伦敦、巴黎、东京仍居前四位；在中国城市中，北京超越香港，历史性地成为全球第五名。在2020年《全球城市综合排名》中，中国内地城市表现持续提升；除了北京，上海、广州、深圳等一线城市，南京、杭州、青岛、成都、重庆、武汉等新一线城市的排名也显著提升：上海跃升至全球第12名，排名上升7名；深圳上升4名；广州上升8名；杭州继2019年首次进入百强后，2020年又上升了9名，位居第82名；成都上升2名，位居第87名；西安上升9名，首次进入百强；南京维持在第86名。值得注意的是，在2020年春季受到疫情严重冲击的武汉，此次排名仍然提升了11名，从2019年的104名进入百强，位居第93名。由此可以看出，不仅是北京、上海、广州、深圳等老牌一线城市已进入与世界城市角逐的竞争序列，成都、武汉等地处中西部的城市也成为中国城市发展的新兴力量。《世界城市名册2018》的主要编写者、全球化与世界城市研究机构（GaWC）副主任本·德拉德与凯瑟·佩恩表示，世界城市发展已逐步向亚太地区倾斜，同时，随着更多中国城市加入其中，世界城市或将迈入“中国世纪”。

中国社会科学院与联合国人居署共同发布的《全球城市竞争力报告2019—2020》显示，中国有9个城市进入全球前50名，39个城市跻身全球200强。该报告的评估数据表明，城市在世界网络中的不可替代性越强，排名就越靠前。该报告主要作者、中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示，2019年，在前200名最具经济竞争力的城市中，亚洲城市数量增加，欧洲城市数量减少，这反映出全球综合中心和科技中心的重要性总体提升，专业性城市和制造中心总体下降。因此，从上海打造“全球科创中心”、杭州打造“数字经济第一城”、贵阳打造“大数据之都”等可以看出，面向科技创新领域的投资与发力，将城市打造成不可替代的产业网络节点与吸聚人才的光源，而不单纯依靠土地、劳动力、政策等传统资源，将成为数字时代城市竞争的新轨道。

城市在科技与数字化方面的投资吸引力与竞争力与在全球经济网络中的价值作用成正比，这一点持续得到了印证。2020年，毕马威发布的《城市技术的崛起》中的数据显示，2016—2018年，以移动出行、食品配送、共享居住和联合办公、共享单车/滑板车、智慧城市、房产技术和建筑技术等为代表的城市技术正在城市发展过程中发挥着举足轻重的作用（见表2-1、表2-2）。城市技术的崛起反映了城市和城市化在全球经济中的作用日益增强。城市已经成为全球创新和经济增长的基本平台，取代企业成为当代经济的基本组织单元。

亨利·列斐伏尔在其著作《空间与政治》中指出，进入都市的权利不是一项自然的权利，也不是一项契约性的权利，它指的是城市居民的权利，还有那些在交通、信息和交易的网络和流通中出现而结成（在社会关系的基础上）团体的权利 。而在数字时代的城市型社会之上，对于市民而言，进入都市的权利成为一种“双重契约”：市民一方面需要与交通、教育、社保等公共服务形成契约，另一方面则需要与城市服务平台、移动支付平台、出行服务平台等形成契约。前一种契约来自市民的社会身份，后一种契约则来自市民的数字身份。未来，这两种身份的融合、互动与博弈，将构成城市型社会发展的核心基调。

此外，在平台、数据与算法的支撑和驱动下，城市型社会的发展不仅使政府机构、公共部门、企业组织的运行及需要面对的问题发生了变化，同时也在重新定义社会交往与人际关系的亲密与疏离，将现代城市由一个“陌生人社会”转变为由智能推荐、人脸识别及大数据算法建构的一个介于“陌生”与“熟悉”之间的数字化社会。“陌生”是指城市人口的急速增长与流动导致人与人的实际关系仍然保持陌生，而“熟悉”则是散布于城市各个角落、场域的智能机器、设备与镜头都在时刻准备验证每位市民的身份，以确认“你是你”。

伦敦、利物浦、纽约等老牌城市在工业革命时期就步入城市型社会阶段，而在中国，数字化、网络化、智能化不断裂变，并与城镇化、工业化、老龄化叠加演进，中国城市型社会的形成与演进尚有很多亟待发掘与研究的空间。数字经济的快速发展使中国城市在诸多领域中扮演着数字时代新潮流、新问题、新趋势的探索者、发现者与引领者。

2.2 府际关系

“府际关系”一词最早起缘于美国联邦制下的府际运作实践，指联邦政府与州政府、地方政府的互动运作关系。对于中国而言，研究府际关系大多以中央与地方关系为分析范式。本节提出的是以城市为核心的府际关系，包括城市的隶属主体与控制对象、城市的运作力量来源，以及城市的边界与形态演进。

从中国现行的城市等级与类别来划分，城市主要分为直辖市、计划单列市、副省级城市、省会城市、地级市与县级市。其中，直辖市包括北京、上海、天津、重庆，具有和省级政府同等的行政权力与经济权力。计划单列市最先出现在20世纪80年代，目前中国共有大连、宁波、厦门、青岛和深圳5个计划单列市，其在经济社会管理、财政、立法等方面与省级政府级别权限相同，但是从统筹全省公共资源来看，计划单列市又近乎于“权力孤岛”。作为国内城市改革与经济发展探索的先行区域，计划单列市在新一轮的科技革命与制度变革进程中也在不断进化，从国家层面也被赋予了更多的历史使命，比如深圳经济特区在建立三十周年时被授予“中国特色社会主义先行示范区”，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，对深圳在投资、法律、贸易、政务、城市建设等方面的未来改革发展进行了部署，而长三角地区的宁波与舟山的“甬舟一体化”也被提上日程。由此可见，计划单列市在推动区域发展中发挥了积极作用，其与周边城市的关系正在不断改变，“权力孤岛”在逐渐向“发展引擎”转变。以沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、济南、武汉、广州、成都、西安为代表的副省级城市，也正在面临城市转型，比如杭州、武汉、成都在逐步通过电子商务、工业互联网及科技投资等实现创新发展，以拓展城市的资源吸附能力与发展后劲。其他省会城市如长沙、合肥也在新的城市竞争中逐步找到自身的定位与发展优势。

武汉作为副省级城市在2020年新冠肺炎疫情初期的表现，体现了传统城市府际关系的困局与窘境。武汉作为一个国家的交通地理中心，在城市应急系统、城市管理体系、城市风险预测等方面存在不足。这种城市应急能力与城市等级之间的“维度落差”，不只反映在显性的管理、空间方面，也反映在更高维度的信息空间滞后方面。在如此高密度、高人流的超大型城市中，各种各样的信息需要被及时收集、反馈、计算、处理和控制，但武汉在这方面存在严重缺位。住房和城乡建设部城市设计专家委员会委员张宇星认为，城市升维的本质，是要从更高维度去理解和控制城市。根据经济地理学研究，现代城市中有POET共4种流：P即人流（People），O即物流（Object），E即资金流（Economic），T即技术流（Technology）。这4种流决定了整座城市的日常运行能力、城市功能的集聚程度和扩散程度。但是，这次疫情暴露出来的却是更高维度的流——信息流（Information）的问题，信息公开、物资调配、疫情防控、密接追踪等方面的失守，最终都能够归于信息流的“失控” 。武汉在新冠肺炎疫情期间暴露的问题也警醒了城市决策者与市民，改变了他们对“大城市”、城市等级及相匹配的城市运行能力的认知，也有力地证明了城市的能力与能量已不再由城市的行政等级、经济体量、人口数量、投资体量、资源禀赋等决定，而是由更高维度的基于信息与数据的应用、分析、增值等能力决定的。综上所述，数据在重构府际关系。

除了武汉，在贵阳、兰州、西宁等城市，“东数西算” 成为城市府际关系革新的机会。从传统区域发展、城市发展的角度而言，“西气东输”“南水北调”等均是依靠中央政府进行政策性配置与干预的城市公共资源供给服务，是对区域资源分布的均衡性调节，而以云计算、大数据等为主要内容的“东数西算”则是基于城市产业与未来发展的主动性参与，在能耗、用电成本、网络延时、资源共享等方面进行调节配置，是一种改变城市府际关系的杠杆与动力。与“西气东输”“南水北调”不同的是，“东数西算”不再一味地消耗城市本土资源，它带来的不只是城市计算成本的降低，更多的是通过数字化基础设施与配套产品的构建，实现城市的发展转型。

汤姆·米勒在其著作《中国十亿城民》（ China’s Urban Billion ）中表示，中国形成分散式的城市化格局有一定的历史原因。20世纪80—90年代初期，人们普遍认为，由沿海城市独享发展成果显然是不公平的。到20世纪90年代末，政府开始支持基于公平理念的广泛城市化进程。于是中央政府将大量资金投入到中西部地区的中心城市中，以促进区域平衡发展，而始于2000年的西部大开发则是这种城市化战略的具体政策表现之一——以效率换取平均。而从当前的城市群、都市圈、经济带的发展趋势来看，中国正在逐步抛弃行政力量引导的区域发展，转向通过产业融合、治理协同及数字化转型实现协调发展，而这种成效也正在长三角地区、珠三角地区、粤港澳大湾区、成渝经济带显现。更重要的是，传统的城市等级体系正在被瓦解。

在中国的政治制度体系中，城市政府一直在城市运行与治理中充当“家长”的角色，对城市规划建设、公共品的设计与配置，以及城市生活的模式具有举足轻重的影响，从某种程度而言，城市政府决定了城市命运。但随着城市型社会的崛起，城市府际关系的不断演进，城市发展的内生力量与组织在不断涌现。越来越多的行业组织、市民群体加入城市建设与发展的过程当中，城市发展的格局逐步由“控制型”转变为“沟通型”“合作型”。比如，在以社区物业公司为代表的基层治理中，社区居民可以通过电子投票的方式参与到相关物业事项的决策及业主委员会的组建和运作当中；以共享民宿、共享单车、网约车等为代表的城市新兴数字经济企业，也被邀请参与行业标准、规范的设计和制定。传统视野下“一家独大”“单一化”的城市政府控制体系与权力体系被逐步消解，城市型社会支撑的多维城市权力格局初步显现，而市民、企业及第三方力量在积极参与城市治理。

麦肯锡认为，城市生产力的发展没有固定的限度，“在城市中心区发展的道路上，唯一的障碍是城市跟不上自身的发展，从而无法对其加以管理。”那么，城市管理如何跟上自身的发展？对于超大城市而言，其发展过程中须掌控的是如何更好地探索未来城市发展的规律与势能；而对于中小城市而言，更大的挑战来自自身如何塑造与构建一种区域角色与发展势能，超大城市要确保在石头滚下山的时候勒好绳索不要失控，而中小城市则须考虑如何“将石头先滚上山顶”。从目前情况来看，数字基础设施支撑的数字治理模式构建成为城市寻求自身管理能级进化的阶梯之一。2020年，腾讯研究院发布的《数字中国指数报告（2020）》显示，除了珠三角地区、京津冀地区及长三角地区发展迅猛，得益于城市群的先进示范作用和辐射作用日渐强化，四五线城市的数字化进程也按下了“快进键”。因此，城市群效应不只存在于城市群内部，对周边中小城市发展也有着间接的辐射带动作用。

在数据要素流动带来的改变下，城市的边界变得越来越模糊，原来依靠行政区划、界碑设置来界定的城市范围，在物流、资金流、信息流一体化的趋势下已经逐渐被消解，原来固定不变的城市府际关系现在变得越来越多元与多变。原来依靠市政府、市行政中心设计的城市中心，现在逐渐被商场、商业街、中央商务区等经济地理标识取代。城市群、都市圈、经济带的发展使城市间的协同方式更为高效与敏捷。信息与数据的流动加速了人口流动，同时也带来了城市疆域的扩展与治理能力的压力，特别是在长三角、珠三角等城市群地区。百度地图慧眼与同济大学建筑与城市规划学院利用百度地图迁徙数据，测算了全国各城市在不同时段的人员流动特征，编制了《2019—2020年中国城市人员流动性报告》。

从总体上看，以胡焕庸线为界，我国城市人员流动性“东强西弱”现象十分明显，人员流动规模和广度最大的城市全部在胡焕庸线以东地区，京津冀、长三角、珠三角三大城市群的人员流动较为突出；华东地区、华中地区、华北地区、西北地区、西南地区与其相邻地区的城市人员流动规模和广度均较大，人员流动基数大、范围广，城市人员流动普遍活跃；以珠三角地区为中心的华南地区城市人员流动规模大但广度较小，人员流动基数大但范围较小；胡焕庸线两端的东北地区和西南地区南部的大部分城市流动规模和流动广度较小，城市人员流动相对不活跃。

此外，信息与数据领先于土地、劳动力、资本、资源等其他要素，成为比特空间干预和“控制”城市化进程的关键要素。而快递物流、科技投资等要素的融入也在加速信息与数据的传递，对城市府际关系的最直接影响则体现在行政、经济、品牌等层面对城市的“放大”与“挤压”中。乌镇、龙港与鹤岗则充分说明了城市在数字时代的“延展”与“内卷”倾向。自2015年世界互联网大会永久会址落户乌镇，乌镇由一个拥有乌篷船、话剧节、茅盾文学奖颁奖地的江南水乡古镇，摇身变成了一个在每年固定时间内汇聚全球新经济名流、国内外政要及资本大鳄，并不断输出前沿数字治理与发展理念的思想阵地，成为可以媲美瑞典达沃斯、海南博鳌的以思想为标志的小镇。乌镇是一个旅游文化与互联网结合的古镇，文化底蕴是乌镇得以发展的基本，互联网元素则是乌镇的未来增量，文化与数字在乌镇得以很好地融合。在每年的世界互联网大会期间，乌镇也成为互联网创业创新项目的尝鲜地及商业模式测试地，比如互联网医院、无人机、无人驾驶等均率先在乌镇出现。人们在谈论乌镇的成功时，无法忽略浙江省的数字经济体量，以及阿里巴巴作为全球顶级数字经济企业的背书效应。此外，作为被“外力”推上世界舞台的“互联网+古镇”，更重要的是，乌镇汇聚了中国传统文化、建筑、风景最精华的“慢”的部分，通过世界互联网大会这样的平台呈现出最讲究“快”的数字经济。从某种程度而言，乌镇的能量与影响范围已远远超过了自身的地理边界与行政范围，也超过了上级主管单位桐庐市的影响范围。

中国首个“镇改市”龙港市则是新型城镇化发展的最新路径。1985年的“造城”高峰让龙港镇冠上了“中国农民第一城”的称号。1994年，龙港镇综合经济实力已跃居温州市乡镇第一。2018年，龙港镇实现地区生产总值299.5亿元，人口达到38.2万，辖区面积183.99平方千米，城乡居民人均可支配收入分别为54500元、28302元，在全国综合实力百强镇排名中再度提升一位，居第17位。龙港镇的特色产业也为它赢得了“中国印刷城”“中国礼品城”“中国台挂历集散中心”“中国印刷材料交易中心”四张国字号金名片，其年产值超百亿元。2014年，龙港镇被列入首批国家新型城镇化综合试点镇范围。2019年，经国务院批准，龙港撤镇设市，打开了特大镇新型设市的改革通道，迈出了新型城镇化开创性的一步。在设市后的一年内，龙港市推动了多项城市改革举措，通过扁平化、低成本、高效率的改革导向，创新实施“十个一”的改革路径（见图2-3）。

由此可见，以城市为核心的政府权力与治理体系整合，已成为改革的主攻方向。此外，龙港市将基层治理综合改革作为核心内容之一，打造扁平化、社区化、网格化、信息化的四化基层治理模式，全力做强社区、做优服务，努力通过大网格实现对社区的直接管理，通过片区服务综合体实现对老百姓的就近服务，通过信息化、智能化实现整体政府建设，不断完善智能高效的基层治理新模式。从数字治理角度来看，在龙港市还是“镇”的时候，在浙江省温州市“五级联动”（省、州市、县市区、乡镇、村）的政务服务与治理体系中，“镇”排在倒数第二级，其城镇化发展的内驱力明显低于“州市”。由此可以看到，龙港市在设市后的第一年就在城市行政审批、基层治理等方面通过数字赋能推出了多项改革措施，体现了中小城市的改革发展活力。

鹤岗市作为黑龙江省下辖的地级市，则是在资源城市转型失败之后未快速登上数字化转型列车的典型，“内卷化”发展让鹤岗市在人口、资源、经济活动等方面的体量无法与其城市空间规模相匹配。当然，鹤岗市及整个东北城市的发展与历史也有关系。鹤岗市被誉为“百年煤城”，在被过度开采之后，在煤炭资源枯竭后却因为“30000元去鹤岗买套房”而登上社交媒体热搜：一位在拉萨市打工的年轻人在鹤岗市用30000元买了一套房，最终被迫以22000元卖掉了这套房，并离开鹤岗市回到拉萨市。一方面，居高不下的房价成为年轻人无法安居的巨大挑战；另一方面，房价总额甚至不够一线城市一平方米的边远城市逐渐被年轻人抛弃，成为被遗弃的城市。最终，此类城市进入一个恶性循环——投资和产业发展的低迷导致人才流失、环境落后与公共服务缺失，反之亦然。在类似鹤岗的资源型城市转型失败或错失发展机遇或因城市群的大环境辐射，成为高速发展时代的旁观者的同时，类似杭州、东莞、厦门的城市则因为数据资源的丰富与开放迅速崛起，成为竞争力卓越的领跑城市。

城市与城市、城市与城镇、大城市与小城市、城市与城市群……这些关系均在数字化的高速发展中由原来固定的“控制与被控制”关系，转换成“控制与反控制”“合作与竞争”关系。在方兴未艾的数字化革命进程中，每座城市均面临着“两难局面”：既要防止城市治理能力跟不上自身发展速度，又要防止被时代抛弃而跌入低位循环的发展环境中。超大城市需要继续刷新纪录、维持地位，并创新探索城市的未来，协调和处理它们与城市群、卫星城市/城镇之间的关系，通过区域协调发展以避免形成“灯下黑”的发展局面。中小城市则需要通过数字思维、数字技术、数字平台与数据要素打破“3个边界”：其一是地理边界，中小城市要进一步吸聚人才，就要树立“市民即用户”的价值理念，通过城市政务服务平台、城市群“一网通办”平台，以及“跨省通办”“省内通办”，最大限度扩大自身发展的数字疆域；其二是行政边界，中小城市要重新定义城市治理与服务的边界，通过行政审批局及更多的制度创新，以城市整体政府理念，打通部门之间的隔阂与数据共享的障碍，实现打包式的便捷服务；其三是产业边界，中小城市要打破“地区资源决定产业特征”的固有思维，利用电商平台、直播平台及全球供应链基础设施，用心挑选符合本地发展诉求的优势产业，实现全网销售。

此外，除了行政力量、政策力量的影响与驱动，城市的发展开始逐步接收和获得来自网络空间的价值与力量，并通过专业化的运营突出自身的城市属性与魅力。除了利用快手、抖音等平台“被看见的力量”，以乌镇为代表的IP化正在成为趋势。城市通过运营以文旅、历史、艺术建构的城市IP，逐步打造自身特色，并通过大数据与智能技术进行市场化商业模式设计，从而实现可持续发展。而很多中小城市并不存在独特的定位及发展优势，它们需要依靠自身的竞争机遇与“势能”设计并实现可持续发展，如合肥通过成功投资高新科技、新能源汽车而成为快速发展的典型案例，这是整座城市治理体系良性运作的结果。合肥对科技政策、政务服务、营商环境、发展生态等进行了体系化设计，并非盲目投资新兴产业。杭州最早在全国提出打造“数字治理第一城”与“数字经济第一城”的目标，作为支付宝与淘宝总部的所在地，杭州的城市标签逐渐从旅游变为电子商务、数字经济、城市大脑，其背后也包含了政府在政策、服务、投资等方面的探索与试错。 +CJbESzE77jbfrO2hLR79eV1FiAhX7/7zxcJA3Qp8q4OPqQgTmR0kvObPIPA5QuB