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对大众偏好对公共政策影响的任何评估都必须努力克服一个困难，即识别适合评估的政策偏好集。联邦政府活动在一个巨大的政策领域内展开。除此之外，对大众态度的全面评估不仅需要考虑对政府采用的政策的偏好，还要考虑对那些有可能被采用却没有被采用的政策的偏好。比如，在教育政策领域，有人可能想知道公众如何看待“一个孩子也不能少”这个已被采用的项目，以及公众如何看待联邦教育补助券，一个被频繁讨论却一直未被通过的项目的看法。
因此，我们面临的一个挑战就是要发展出一系列标准，通过这个可以评估大众可能支持或者反对的大量的潜在政策变动是否合适。
约翰·金登（John Kingdon）对议程、备选方案以及政策的讨论提供了一个有益的起点。金登区分了被媒体、利益集团、政党以及普通大众所讨论的“系统性议程”议题与国会或者总统所通过的“正式政府议程”议题。 [1] 现实的约束使政府不能即刻处理广泛的大众议程上的所有议题，即便政策制定者想这样做。正如赫伯特·西蒙（Herbert Simon）所说：“环境对系统同时提出不同的需求，但系统只能一个个地回应。” [2] 由于政府不能处理大众议程上的所有政策，对政府政策的影响可以通过其如何左右政府去处理的议题，以及如何左右政府处理的议题上的政策来呈现。
除了考虑议题变成政府议程的过程，金登提到政策还取决于政府政策制定者认真考虑的备选方案。正如大众议程上的议题有可能进不到政府议程中那样，对某议题的具体回应或者替代方案可能受大众欢迎却没有被政府认真考虑。这样，要评估大众在政策制定中扮演的角色，必须考虑到对政府所采纳的政策、政府考虑过但未采纳的政策，以及在一定程度在大众议程上但政府一点也没考虑过的政策的支持或反对程度。简而言之，我们想把政府有可能采取——即便是他们从没有把它放入正式议程——的政策都纳入我们的分析中。
定义这样的政策集的一个困难在于有可能会采用一个从理论上讲会近乎无限的政策集。这样就需要一个标准，来排除明显不现实或者不太可能获得大众支持的政策。比如，如果出于技术原因，轮胎不能用回收的橡胶来做，那么要求轮胎公司使用回收橡胶的法律未获通过就不太能提供信息，即便这样的政策有可能受大众的欢迎。
除了排除那些被认为是明显不实用的政策，对政府回应性的分析还应该排除那些不太可能获得大众支持的政策。因为对这样的政策，大众偏好和政府政策之间的一致性很低而且信息量很小（当然可以假设它们没有被采纳）。比如，把自行车列为非法这一大众反对而政府也没采纳的事实，不应当被视为民主对大众偏好回应的例子。在这个例子中，很难想象大众持有其他立场，因此这个政策不适于用来评估政府回应性。相反，大众对联邦高速公路转变度量单位的强烈反对就不那么明显（且实际上可以想象这个反对逐渐减弱）。在这种情况下，大众偏好和政府政策之间的一致性似乎确实反映了有实质意义的观察。
由此，挑战就是要识别一个合理的政府可能采纳的潜在政策或政策变动集。一个被用来解决这个挑战的方法是考虑引入国会的所有法案，不管最后这些法案是否通过立法。
这个方法的优势是，能够清楚界定可被纳入的潜在政策集。但是正如金登所指出的那样，对大众（或者说选民）的非回应性可能以把某些议题或政策选择排除在外的形式呈现。如果政府议程设置的过程是偏向富裕的美国人的，那么局限在引入国会的法案的分析就会缺少对民主不平等的这个方面的考虑。
另外一个能抓住一些国会没有处理的重要议题以及国会处理了的不那么重要的政策议题的方法，是使用媒体资源来确认在大众议程上的议题。 [3] 使用媒体作为参考点的缺点在于：许多大众持续关心的议题会被媒体不规律地报道。而且，许多这种报道是由政治行为者自己推动的。比如堕胎是一个许多美国人持续关注的重要议题，但它却很少被媒体报道，除非有重大事件登上新闻、变成法庭讨论主题或者政治家在选举时提到这个议题。
最后，不是联邦政府处理的所有种类的议题都适合纳入对政策结果形成中大众偏好的角色分析中来的。一些政策由于太过于技术化或者太模糊而不太适合纳入来代表回应性模式。尽管公民在这样的议题上有态度或倾向来预示他们的观点，但期待公民对诸如哪个高分辨率的电视标准应当被采用，或者合成类固醇是否应当从三期处方药变成限制更为严格的二期类别这样的问题持有现实的偏好是很不合情理的。
如果可以得到足够清楚的信息，即便是在非常复杂或者专业性的问题上（参见第一章），公民也会形成有意义的观点。比如，自由贸易协定对美国经济的影响，由于有着对不同行业的不同影响、对雇主和消费者的不同影响以及对不同类型劳动力的不同影响，变得相当复杂。一些公民在这样的问题上会有他们所信任的信息提供者——比如他们的工会或者宣传组织，诸如商会。但当议题又是专业性的又晦涩难懂的时候，公民就不太可能遇到能为他们的偏好做基础的信息。在任意时间段，公民只能获取议程上有限的议题的信息，并且议题越晦涩，公民越不可能有在该议题上形成偏好的基础。
当一个议题对大众来说很重要时，公民很有可能遇到对这个议题的讨论，并且或多或少会对在这个议题上潜在的信息提供者的立场有所了解。但是，我们不能期待公民对政府每年决定的但没有出现在大众议程上的成千上万的议题都形成观点。议员必须在类似这样的议题上作为受托人的角色，基于他们的选民（或者国家）的最大利益而不是选民的当前偏好来做必要的决定。
总之，适合于评估对大众偏好的民主回应性的一系列政策，应当比那些国会着手或者媒体看重，同时却只有一小部分大众可能会持有偏好的次级议题的范围更加宽泛。为了估计这个模糊界定的政策集，我依赖于多个我研究时间段中民意调查组织所做的评判。使用从新闻媒体和国家民意调查公司的在线调查数据库，我收集了尽可能多的关于受访者是否支持或者反对一些联邦政府政策变动的问题。
由于我收集这些数据的最终目标是分析大众偏好和实际政策结果之间的关系，我只纳入了那些具体到能够决定议案政策变动是否被通过的政策问题。我的基础数据库（在第二章到第五章中描述和分析）涵盖了1981—2002年。正如第六章所细述的那样，我随后用1964—1968年和2005—2006年的调查问题增加了这个数据库。
我的调查问题集涵盖了一系列广泛的公共政策，从相当具体的问题，如关于特定政策的议案，到更广义的问题，如反映某些领域的一般倾向。比如，数据库中有一个关于全国医疗问题的广义问题：“你支持还是反对由税收负担的、支付大多数医疗卫生项目的全国性医疗保险？”一个更加具体（并且更不受欢迎）的版本是这样说的：“你是否支持或者反对这样一个全国性的医疗保险计划，由纳税人出资的，所有美国人都能够从政府那里得到保险的计划？”最后，医疗卫生改革的具体方面出现在“请告诉我，你是否支持或反对向所有美国人收取同样的医疗费用，不论年纪或者所在地”这样的问题中。
我的数据库中的许多问题涉及政府议程上的具体议案，包括还未提交国会的具体法案，还有许多其他有可能获得大众支持但国会或总统非常不想认真对待的问题。比如，在20世纪90年代中期，多数美国人表达了对“禁止美国合法和非合法移民”的五年禁令的支持。要削减合法移民的法案在这个时期被引入国会，但没有人号召（在任何时长内）完全禁止合法移民。
我研究的民调组织在过去几年所调查的公共政策问题不仅倾向当前更受关注的政策讨论，也扩展到相对更模糊的广泛议题上。比如，在我1981—2002年的数据库中，有29个问题是关于医疗卫生改革的，17个是关于导弹防卫的（在里根政府和乔治·W.布什政府时期问得最多）、26个是关于对伊拉克军事行动的，18个是关于北美自由贸易协议的。但我还有些问题涉及允许机动车进入联邦荒野保护区、购买高里程汽车时享受联邦收入税退税、把烟草列入政府监管的药品范围，以及把马丁·路德·金的生日定为官方联邦假期等。
总之，从民调组织那收集的问题广泛涵盖了不同的政策领域、具体程度并与当时正式政府议程十分接近。我虽然没说这些数据是用来探究政府回应性的唯一或者最好的政策偏好问题，但我确实相信它们是一系列合理的，能满足上述标准的问题。在详细描述我的数据库之前，我解决了一些之前提到的具体问题，即有关使用调查数据研究政策回应的问题。