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引用格式 ：董祚继，孟海燕.北京市大兴区利用集体土地建设共有产权房和商品住宅研析[J].土地经济研究，2020（2）:8-29.[DONG Zuoji,MENG Haiyan.Research on building common property housing and commercial housing on collective construction land in Daxing District ofBeijing[J].Journal of Land Economics,2020（2）:8-29.]
收稿日期：2020-10-10
作者简介：董祚继（1964— ），男，湖北咸宁人，中国科学院大学经济与管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为国土空间规划与土地资源管理，E-mail:dongzuoji@126.com。孟海燕，中国科学院大学经济与管理学院博士研究生。
摘 要 本文在梳理北京市大兴区集体经营性建设用地（以下简称集建地）入市改革试点实践的基础上，凝练了大兴区利用集体经营性建设用地建设共有产权房的探索历程与主要做法；然后，进一步分析了大兴区利用集建地建设共有产权房，并拟进一步建设商品住房的现实背景与驱动成因；在此基础上，深入探讨了利用集体土地建设商品住房（包括普通商品住房以及共有产权住房、限价商品住房等政策性住房）的理论支撑；最后分析了利用集体土地建设商品住房的政策前景，并提出了相关配套建议。
关键词 集体土地；共有产权房；商品住宅；北京市大兴区
北京市大兴区是全国农村土地制度改革三项试点县区之一，其农村集体经营性建设用地入市规模在各试点中名列前茅，并探索形成“减量入市”“镇级统筹”等模式。大兴结合入市改革，开展了利用集建地建设共有产权房的探索，并拟尝试建设商品住宅。其主要做法和现实考量有哪些，理论基础和发展前景如何，值得深入研析。
大兴集建地入市改革，与其他试点相比既有共性，也有特殊性，有必要结合其改革背景、特色模式等，对其产业业态演进和具体做法进行分析。
大兴是首都北京的南大门，是距离市区最近的郊区。随着北京核心发展区南移，特别是北京大兴国际机场等重大项目的实施，大兴城乡建设用地价值不断攀升，集体建设用地问题日益凸显。根据2014年度土地变更调查，全区集建地存量7.96万亩，面临多方面问题：一是碎片化严重、分布不均衡，集建地总宗数达到4215个，最大的一宗614亩，最小的一宗不到1分地，北部5个镇总计达4.4万亩，南部9个镇只有3.56万亩。二是产业层级低、使用效益差，传统业态达九成以上。 [1] 三是拆除腾退难、遗留问题多，95%以上都有构建物，利益关系复杂。大兴面临非首都功能疏解的巨大压力。《北京城市总体规划（2016 年—2035年）》明确，大兴到2035年需腾退城乡建设用地规模约113.26平方公里，总体减量36%，其中，集体建设用地减量约79.07平方公里，占70%。
在上述背景下，大兴集建地入市不仅要同其他改革试点一样，实现“还权赋能”、盘活存量土地资源资产、促进乡村振兴的改革目标：还面临“减量提质”、推动非首都功能疏解、促进高质量发展的特殊任务。其主要做法： 一是以“减量瘦身”为前提 。按照“不拆不建、多拆少建、拆后复垦、拆后还绿”的思路，全区集建地存量将减量约一半，其中，北部存量集建地较多的镇，如西红门镇，采取“拆五建一”模式，即拆除用地规模的1/5作为“可入市指标”，其余4/5用地还绿；南部集建地较少的镇，按每个劳动力配置50平方米集体产业用房确定用地规模，作为“可入市指标”。 二是以“多规合一”为引领 。通过“三上三下”，确定了集建地利用专项规划，明确用地布局上做到“四个集中”，即向产业园区集中、向新城集中、向重大项目集中、向新市镇集中。 [2] 三是以“镇级统筹”为核心 。针对减量规划导致可入市土地分布不均衡、村集体之间利益不平衡等问题，大兴打破村级区划限制，采取“镇级统筹”模式入市，即以镇为基本单元，统一实施拆旧建新，统筹分配入市收益：根据各村土地面积、区位、用途、人口等权重，采取“以人入股、以地入股”等模式合理设计股权结构，建立统一决算分配机制，实现全镇农民集体抱团发展。 四是以“镇级联营公司”为主体 。在保持集体土地所有权不变的前提下，由各村集体经济组织履行民主程序，以土地使用权作价入股或现金注资的方式，通过工商注册成立具有独立法人资格的“镇级联营公司”，由其承担集建地入市主体的功能。“镇级联营公司”建立现代企业治理结构，负责用地报批、整治开发、拆除腾退、规划建设、入市交易、合同签订、土地交付、运营管理、收益分配等工作。 [1,2] 五是以“成本控制”为底线 。以镇政府为主，算好社会稳定、行政成本账，确保不发生群体性事件：以联营公司为主，算好资金平衡、拆建收益账，有效解决成本控制和土地收益问题。 六是以“市场运作”为保障 。所有的入市用地必须通过城乡统一平台进行交易，确保交易程序依法、自愿、有偿、公平，杜绝暗箱操作、私相授受；政府部门的职责是建平台、定规则、优服务，履行市场培育、引导、监管等职责。
大兴集建地入市从一般产业到集体租赁房、再到共有产权房，经历了一个较长的探索和调整过程，大体可以分为以下几个阶段。
试点初期 （ 2015 年 —2016 年 ）：高度重视入市项目的业态选择，强调以“业态支撑”为入市重点，发挥产业对土地价值的关键性影响作用。一是编制产业规划，在北部各镇重点引进高科技产业，在南部各镇重点发展“大众创业、万众创新”相关产业以及都市型现代农业，促进一、二、三产融合。 [1] 二是突出高端业态，重点围绕金融、创新、科技、环保等新兴业态，引进“高精尖”项目，优化区域产业结构，促进产业转型升级。三是严格入市标准，提高产业门槛。如在2016年1月15日西红门镇首拍地块挂牌文件中，明确要求参与竞价企业要满足投资强度不低于人民币1.2亿元/公顷、年纳税额不低于400万元/公顷、项目及经营公司在本地注册及建设税需在本地缴纳、优先安置本镇劳动力就业等条件，并在项目用地内选取3400平方米建筑物作为履约保证。 [1] 从实际运作情况看，试点前两年仅入市1宗，即西红门2号地B地块，用地性质为F81（绿隔产业用地），容积率2.0。市场对该地块挂牌出让反应强烈，共有10家企业参与竞价，现场经过67轮竞价，北京赞比西公司以8.05亿元、楼面价每平方米15075元的价格竞得；规划建设“青年创业中心”，建设性质为办公和商业。
试点中期 （ 2017 年 —2018 年 ）：自2016年1月西红门镇首拍成功到2017年10月，长达1年零10个月的时间，大兴再无集建地项目入市，地方政府将这段时间的工作思路概括为“加强储备、有序供应”。2017年10月23日，西红门镇另一个项目——鸿坤“金融谷”以土地转让方式完成入市交易，面积12.5公顷，交易金额19.58亿元。该项目实际为产业园区，地上建筑面积25万平方米，总投资约38亿元，建成后入驻企业主要为科技、文创、金融服务类。2018年是大兴集建地项目集中入市期，全年入市地块8宗，项目业态也发生了显著变化，其中一般产业3宗，分别是星光影视园（文化创意，8.75公顷）、中科电商谷（互联网科技，30.73公顷）、瀛海一期011地块（网络信息安全，4公顷）；集体租赁房5宗。集体租赁房占了入市项目的较大比例，一方面，反映了宏观调控政策的变化。2017年8月，原国土资源部、住房和城乡建设部《关于印发<利用集体建设用地建设租赁住房试点方案>的通知》（国土资发〔2017〕100号）确定，在北京、上海等13个城市开展集体建设用地建设租赁住房试点，认为此举“可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制；有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道；有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。” [3] 2018年1月，住房和城乡建设部《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（建房〔2018〕49号），要求热点城市要积极探索推动供地主体多元化。 [4] 另一方面，表明大兴试点对产业政策做出了调整。这一调整也得到了北京市政府的支持。2017年11月，北京市规土委报市政府同意，一次性批复大兴区利用集体土地建设租赁住房共计6个项目，42.49公顷。
试点后期 （ 2019 年 ）：农村土地制度改革试点经两次延期后，2019年成为收官之年。到2019年10月，大兴再增加入市地块5宗，总入市地块达到15宗，面积达到130.56公顷，其中一般产业和集体租赁房约各占一半。但是，反响最大的还是1宗共有产权房项目入市。2019年9月12日，北京市大兴区瀛海镇1宗集体建设用地挂牌出让成交，河南正商实业集团下属北京上瑞置业有限公司以起始价15.13亿元竞得，建设用地面积4.79公顷，规划建筑面积10.81万平方米，容积率2.5，楼面地价1.4万元/平方米，出让年限70年。该地块规划用途为F81绿隔产业用地（建共有产权房），建成的共有产权住房全部由政府回购，销售均价为2.9万元/平方米（含全装修费用）。媒体对该项目的关注，源于“集体土地”“住宅”“可售”等敏感词汇，这与之前公开的试点政策和2020年颁行的新《中华人民共和国土地管理法》修改决定中有关集建地入市用途的表述存在差异。此次修法的最大亮点，就是突破了集建地入市的法律障碍，但未明确“规划确定的工业、商业等经营性用途”是否包括商品住宅开发。共有产权房虽然是具有保障性质的政策性住房，但购买5年后即可上市交易，因此，媒体大多将大兴共有产权房入市解读为商品住宅进入集建地入市范围，纷纷打出“北京诞生了全国首个可售集体建设用地住宅项目”“全国首宗集体土地进入住宅市场具有破冰意义”等标题。
大兴将共有产权房项目纳入集建地入市试点，也历经了较长时间的酝酿和选择。2018年9月，大兴针对“上市地块入市进程缓慢、平衡拆除腾退资金困难”等问题，参照广西北流、山西泽州等试点的做法，向市政府请示利用集建地建设商品住宅。经与上级部门协商，确定建设共有产权房。经过必要准备，2018年底，大兴瀛海镇3宗集建地建设共有产权房地块由供地主体委托大兴土储中心，在自然资源部网站、北京日报上发布挂牌文件，但在2019年6月因故暂停。为确保项目顺利出让，经入市主体股东会研究决定，对 3 个地块适当降价，于2019年8月1日重新挂牌。2019年9月12日，北京上瑞置业有限公司成功竞得2号地块。
另外2宗地块，后续将择机推出，其中一个面积6.21公顷，规划建筑面积14.72万平方米，起始价20.6亿元，楼面地价1.4万元/平方米；另一个面积4.1公顷，规划建筑面积10.25万平方米，起始价14.7亿元，楼面地价1.43万元/平方米，出让年限均为70年。
3宗集体土地地处大兴和亦庄两座新城中间，周边交通便利，外围高速、主干道路密集，轨道交通包括地铁S6线、8号线，有轨电车T1支线也均在项目用地周边设站，配套功能较为完善。项目周边新建商品房以限竞房为主，房屋均价在5.5万元/平方米~8.5万元/平方米之间，各档次的二手房价格在3.5万元/平方米~6.8万元/平方米之间。其中3.5万元/平方米的二手房为回迁房，需另交大量税费，二手房实际成交价格应在4.5万元/平方米~6.8万元/平方米之间。该项目限价房2.9万元/平方米，大约为周边房价的一半。
尽管在大兴之前已有试点开展了集建地建设商品住宅的尝试，但大兴利用集体土地建设共有产权房的复杂性、影响力和社会关注度远非其他试点可比。为确保入市成功，大兴在坚持“减量入市、统筹入市”的基础上，对利用集体土地建设共有产权房在制度和规则上进行了精心设计，严把5大环节。
一是审批环节 。坚持分级决策、专项审批、有序推进。首先，由区级以改革领导小组会、试点工作会决议的方式，提出建设共有产权房的请示，报市改革领导小组批示，明确共有产权房建设规模控制在规划批复的集建地总建筑规模的15%以内，并纳入全市年度供地和共有产权住宅计划，确保“封闭运行，可行可控”。其次，保证“入市供地和项目管理”有机统一。在前端供地上，按照“区级审核、市级备案”的总原则，遵照入市“项目评审、入市联审”的程序，做到依法公开。重点围绕地价和楼面价，组织专业机构进行评估评审。2018年12月21日，通过大兴区住建委组织的共有产权房销售价格联审会，确定销售均价为29000元/平方米;2018年12月25日，通过大兴区规自委分局组织的专业机构地价评审会，确定了挂牌底价。在后端项目上，严格遵循“项目评审、入市联审”的入市审批程序进行，并与市共有产权房管理办法对接。
二是供地环节 。注重创新主体、优选地块、规则一致。在供应主体上，与一般产业项目、集租房项目由各镇镇级联营公司负责供地不同，对于住宅这一受政府调控项目，大兴采取的是以“区级联营公司”作为主体，对区级统筹地块进行供地（“区级联营公司”是由区属国企和11个镇级联营公司组成的混合所有制公司）。区级公司供地主体资格，严格按照村集体经济组织民主程序，一次授权、全权委托获得，并经区领导小组办公会共同审定。在地块选择上，共有产权房能否顺利满足市场需要，区位、交通和配套是关键。大兴经过反复研究，把3个处于黄金地段、交通便利、商服配套功能最好的地块作为第一梯队。在规则运用上，按照建立城乡统一的建设用地市场要求，与国有用地“统一平台、统一规则、统一管理、统一操作”。
三是建 、 管 、 用等三个后续环节 。依据《北京市共有产权住房管理暂行办法》进行操作，与国有土地建设共有产权房制度体系并轨。建设阶段，工程质量、验收条件均按国有土地标准执行。管理阶段，代持比例、申购范围、申请条件、申请程序、资格审核以及摇号配售方面，均与国有土地一致。制定了《北京市大兴区集体经营性建设用地上房屋销售管理若干规定（试行）》，转让的二手房交易规则也与国有土地政策一致。使用阶段，拟作为政策性住宅项目，重点保障亦庄经济开发区、地块周边产业区从业家庭，并按照全市的统一调配规定，做好中心城区转移人口的承接。
建立土地增值收益合理分享机制，是保障入市改革顺利推进的关键。大兴共有产权房项目入市，按照兼顾国家、集体、个人收益的要求，建立了多层次土地增值收益分配机制。一是外部分配。按照交易总额的18%（不含企业缴纳的3%相当契税部分），确定缴纳土地增值收益调节金额度，略高于一般产业缴纳比例（8%~18%）。本项目缴纳增值收益调节金约为3.18亿元，其中出让方缴纳2.72亿元，受让方缴纳0.45亿元。二是区镇分配。对于指标落地镇级联营公司，支付土地流转费60万/亩；对于各镇联营公司，按股比均分总额约18%收益（含落地镇）；区级联营公司收取项目管理费（约为总交易额0.2%）。三是镇级分配。将以上收益纳入镇级公司收益，用于增资扩股，增加各村股份。此外，对于上述所余收益（去除各项，约有30%可集中使用），进入区级统筹池，集中解决因市区重大项目落地、相关镇代拆成本过高等问题。大兴专门制定了《联营公司财务管理办法》，细化土地增值收益的使用、分配和监管。四是集体经济组织及其成员的分配。按照“保既得、利当前、重长远”的原则，在入股村民地租保底的基础上，将土地入市收益（去除拆腾整治、财物管理等成本）优先用于项目滚动发展，暂不实施现金分配，待该联营公司所统筹土地全部入市即项目决算后，再对所有集体经济组织成员进行“二次分红”。地块上市后，再通过合理设计留地、留物业、留资产和入股经营等方式，确保农民获得长远稳定收入。 [1]
“区级统筹”是大兴在“镇级统筹”基础上对集建地入市方式的深化创新。考虑到受规划、区位、配套等影响，镇级统筹实施中仍存在个别镇拆除腾退资金难以平衡问题，因此，在区级层面建立了“一库一池”和“一公司”。“一库”，即全区集建地上市指标储备库；“一池”，即全区集建地整理资金调节池；“一公司”，即区级联营公司，由其作为“区级统筹”的入市和实施主体。区级联营公司利用全区集体经营性建设用地统筹储备库的上市指标，统筹布局到全区价值高地，形成区级集体收益统筹池。通过土地增值收益在全区内合理调剂，有效解决规划导致的资源错配、市场导致的发展权虚配问题。从实际效果看，“区级统筹”是“镇级统筹”的拓展和延伸。
大兴利用集建地建设共有产权房，并拟进一步建设商品住房，是随着客观形势变化和试点探索深化逐步提出和实施的，是现实发展中多种因素牵引和推动的结果。
为治理日益严重的城乡接合部乱象，北京市2011年就将大兴区作为试点，在西红门镇、旧宫镇开展了集体建设用地利用模式创新探索，但囿于农村集体土地制度制约，试点效果有限。2014年习近平总书记视察北京，要求北京突出“四个中心”的城市功能定位，解决“大城市病”问题。落实习总书记指示，新修编的北京城市总体规划提出疏解非首都功能、实施大规模用地减量的目标。在上述背景下，大兴集建地入市不仅要同其他改革试点一样，实现“还权赋能”、促进农村发展农民增收的改革目标，也面临“减量提质”、推动非首都功能疏解的特殊任务，并要为北京其他郊区土地治理提供先行先试经验。
为此，大兴把落实“减量规划”作为入市前提，把“调整入市、镇级统筹”作为基本路径，制定了集建地入市试点方案，切实加大试点工作力度。在具体实施中，大兴结合“疏解整治促提升”专项行动，将包括存量在内的12.5万亩低效用地（包括变更调查的7.96万亩存量和4.5万亩代拆土地）全部列为拆除腾退任务。到2019年10月，大兴试点已入市交易经营性建设用地15宗130.56公顷，总交易额突破210亿元，另已储备16个项目总计280公顷的地块，入市规模远远超过其他试点。各项数据的背后，反映出有关地方对试点工作的高度重视和积极作为，同时也反映出首都城乡接合部治理的重要性和紧迫性。但集建地入市收益毕竟是农民群众最为关心的，也是集体经济可持续发展的基础，因此，在大规模土地整治、拆除腾退的基础上，推进入市交易、做好“产业支撑”，就顺理成章地成为入市试点的重中之重，摆上了试点工作的重要日程。
进入“十三五”以来，随着各大城市特别是一线城市和部分二线城市房价持续上涨，中央确立了“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，加快政策性住房建设成为优先支持的重大民生工程。最初的政策重点是加快推进租赁住房建设，2016年5月，国务院办公厅出台了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号） [5] ;2017年7月，住房和城乡建设部等8部委下发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号） [6] ;2017年8月，两部批准在北京、上海等13个城市开展集体建设用地建设租赁住房试点。此后，共有产权房成为政策性住房的重点。2018年5月，住房和城乡建设部《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（建房〔2018〕49号）提出，“大幅增加租赁住房、共有产权住房用地供应，确保公租房用地供应，力争用3~5年时间，公租房、租赁住房、共有产权住房用地在新增住房用地供应中的比例达50%以上。” [4] 北京市对共有产权房建设十分重视，于2017年9月出台了《共有产权住房管理暂行办法》，加大了共有产权住房建设力度。
大兴原拟结合试点，利用集体土地建设普通商品住宅，并于2018年9月向北京市政府上报了《关于集体经营性建设用地建设商品住宅的请示》，以“综合解决拆除腾退资金困难、职住平衡矛盾等问题，更好实现‘腾笼换鸟’、增白留绿”。北京市规自委经研究并请示自然资源部和市政府，最终批复同意5个地块建设共有产权住宅，批文中除认同大兴的理由外，还强调“适度按照一定比例对集体经营性建设用地由‘产业’调整为‘住宅’，是十三五时期以及下阶段‘产城共建’的基础，可以对国有建设用地商品房项目供地不足的进行‘补位’”。利用集体土地建设共有产权住宅是全国首创，对大兴而言虽非“理想”方案，但也有两方面好处：一方面，可以弥补国有建设用地资源的不足，完成共有产权房建设任务；另一方面，可以活跃集体土地市场，推进入市探索。综合来看，利用集体土地建设政策性住宅是多头压力下一个现实可行的选择。
大兴试点吸取过去农村地区土地管控乏力、私搭乱建严重、低端产业低效企业蔓延的教训，始终高度重视产业发展和业态选择，试点初期更是强调发展高端高新业态，重点引进高科技产业、“高精尖”项目，提高入市产业门槛，但实际情况却差强人意。除集体土地“权利束”不及国有土地完整丰富、社会对集体土地价值认可度不高等客观原因外，“调整入市”、拆多建少导致成本高也是一个重要因素。
一方面，拆多建少显著增加了改造成本，并间接推高了地价，高成本、高地价则抑制了企业投资的积极性，制约产业项目的落地。据有关资料，大兴共需拆除腾退集体土地约79.9平方公里（约12万亩），拆除地上建筑物7500万平方米。按照北京市政府批复的《大兴区集体经营性建设用地实施意见》，全区规划集体建设用地约17.6平方公里（约2.6万亩），规划总建筑规模2557万平方米，拆占比约3.3∶1，拆建比约2.93∶1。截至2019年9月底，全区已累计腾退土地9.8万亩，拆除地上建筑物5500万平方米，累计发生费用1100亿元。已完成交易项目，每亩土地成本达到500万元~1000万元，商业地价达到2200万元左右，这显然是一般产业项目难以承受的。
另一方面，拆多建少显著增加了试点投入，平衡拆除腾退资金遇到很大困难，需要加快项目落地。到2019年9月底，大兴共入市交易9个项目、合计78公顷集建地，其中产业用地4个项目、合计45公顷，集体租赁房5个项目、合计33公顷，总交易额约80亿元（含物业折抵地价项目，实际现金交易35亿元）。截至2019年7月12日，大兴集建地入市试点银行累计授信905.3亿元，实际放款407.2亿元，贷款余额399.2亿元。2018年、2019年两年，需偿还到期贷款159.9亿元，贷款利息38.4亿元，支付拆除腾退资金、土地流转费用等 797.9亿元。
应该看到，大兴试点在较短时间内完成了大规模违建拆除和低效土地改造，极大地改善了人居生态环境，但要实现环境治理与经济发展相统筹，生态、社会、经济效益同步提升，没有相应的产业项目特别是经济效益较好的业态导入是难以做到的，这也倒逼了产业业态的调整。
大兴试点初期编制的产业发展规划是基于当时的土地市场形势，政策基点是大力支持高端高新产业，提高入市产业科技含量，政策基调是“加强储备、有序供应”，并不急于匆忙推出入市项目。2016年1月的首拍地块就设置了较高的入市门槛，10家企业参与、67轮现场竞价，显示了市场的热度。但进入2017年以后，随着经济下行压力持续加大，在住宅产业政策、非首都功能疏解、金融改革等一系列调控因素作用下，北京出现了全市范围内写字楼、商服商办、一般产业等土地市场交易规模和交易价格“双下滑”态势。受宏观形势影响，大兴城乡土地市场总体趋冷，进而影响拆除腾退资金平衡，导致50多宗集建地入市搁浅。
在此形势下，大兴试点相机调整入市业态。先是转向集体租赁住房领域，于2017年11月一次性批回6个利用集体土地建设租赁住房项目。这是国家政策大力支持的业态，2017年、2018年，国家分两批批准了18个城市参加试点，聚焦两大目标：一是为新市民与中低收入者提供租期长久和租金稳定的租赁房，达到分流需求、稳定房价、防范金融风险等目的；二是盘活农村集体建设用地，形成长效资产性收益，推动农村发展农民增收。但市场对此反馈并不强烈。据调研统计，截至2019年4月，全国18个试点城市计划建设租赁住房项目共148个，土地面积617.71公顷，其中，北京74个项目、占地436.56公顷，分别占试点城市总数的50.0%、70.7%；租赁住房项目供地面积占全市居住用地供应总量的比例分别为，北京21%，合肥3.7%，广州1.8%，上海1.5%，其他试点城市比例更小。投资回收期太长，是租赁住房土地市场表现乏力的直接原因。以北京房山区某小区地块为例，其建设普通商品房的土地市场价格约为1.6万元/平方米（表1）；如果地价不变，改为建设租赁住房，则需86年才可收回成本；即使将地价降低90%建设租赁住房，也需27年才可收回成本（表2）。国有土地上建设租赁住房，政府出让社会整体利益，可以让渡部分土地出让金收入，但也面临拆迁成本无法覆盖的问题。集体土地上建设租赁住房，不仅面临拆迁成本无法覆盖问题，还会面临集体经济组织不愿意降低土地出让金的压力。
表1 商品房模式土地价格测算表
从以上分析可知，利用集体土地建设租赁住房除非国家政策有特殊支持，否则在现阶段就不具备大面积落地的可行性。也正是在这种情况下，大兴试点将目光投向商品住宅，于2018年9月向市政府提出了利用集建地建设商品住宅的请示。仍取上述房山案例数据，在地价水平维持1.6万元/平方米、商品房销售价格维持2.6万元/平方米的情况下，开发商仍有10%的赢利。大兴普通商品住房价格平均水平显著高于房山，如果利用集建地建设普通商品住宅，以目前的市场价格和土地成本来看，均可以支持正常运行，实现资金良性循环。退一步看，允许利用集建地建设共有产权房或限价商品房，也可以在覆盖土地成本的基础上保证一定的利润空间，实现政府、集体、企业多赢，不失为一个理性选择。
表2 租赁住房投资回收期测算表
2017年中央批准的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，不仅定位大兴是“面向京津冀的协同发展示范区、科技创新引领区、首都国际交往新门户、城乡发展深化改革先行区”，而且明确以大兴为重点，着力推动南北均衡发展，要求以北京经济技术开发区、北京新机场临空经济区、南苑—大红门地区等重点功能区建设为依托，带动优质要素在南部地区集聚；强调推动建设北京新机场临空经济区，建成具有国际一流基础设施和公共服务，资金、人才、技术、信息等高端要素集聚，现代产业体系成熟，人与自然环境和谐的国家级临空经济示范引领区。落实规划新定位、新布局，特别是推动北京南北均衡发展，势必要求大兴强化城市产业功能，促进人口、居住、产业均衡发展。
进一步看，落实新版规划“人随功能走、人随产业走，迁得出去、落得下来”的要求，大兴在职住平衡上面临更大任务，需要做出更多努力。新版规划明确，到2020年，北京市城乡居住用地占城乡建设用地比重由36%提高到37%以上，城乡职住用地比例要由现状1∶1.3调整为1∶1.5以上；到2035年，城乡居住用地占城乡建设用地比重要由36%提高到39%~40%，城乡职住用地比例要调整为1∶2以上。大兴2017年常住人口规模约176万人，职住用地比现状约为1∶1.17，低于全市平均水平。按照大兴分区规划，到2035年常住人口规模要达到215万人~220万人，职住用地比要达到1∶1.69，相比新版规划确定的全市职住用地比例仍有一定差距。在集建地依法直接入市的情况下，大兴既要承接中心城区的人口疏解，又要补上现有职住用地平衡缺口，仅靠国有建设用地增加居住用地已无法实现，需要统筹国有与集体建设用地功能和用途，将部分集建地由“产业”类调整为“住宅”类。这既是实现城市功能“职住平衡”的需要，也是保障经济社会“产城共建”的需要。正基于此，大兴2018年以住房建设计划为基础，提出统筹安排15%的上市地块用于商品住宅建设。
大兴集建地入市试点的特色和优势在“镇级统筹”，困难和风险也在“镇级统筹”。“镇级统筹”打破了村级区划限制，摒弃了以往“村自为战、户自为战”的发展格局，有利于解决因发展权和收益权不均衡引发的“穷村越穷、富村越富”问题，推动实现共同富裕；有利于优化配置空间资源，集约高效利用土地，充分释放集体土地资产价值；有利于改善人居环境，发展新兴产业，提高发展质量和效益。按照“镇级统筹”建立的镇级土地联营公司作为入市主体，并相应建立起现代企业治理结构，有效破解了因村级组织化程度不高而引发的“主体缺位、管理不善”问题，有利于提高经营管理水平、做大“入市蛋糕”，有利于降低集体土地交易成本。围绕“镇级统筹”打通金融参与通道，扩大了金融资本全程参与，有效破解了因权能不完善而引发的“不能抵押、贷款较低”问题，让集体经营性建设用地的资产价值和市场属性得到充分体现，激发了农村土地市场活力。与此同时，在“镇级统筹”下，政府干预增加，社会参与增多，群众期望值更大，利益主体更多元，入市的复杂性和风险也相应增大。
因此，在“镇级统筹”模式下，产业的选择和培育就尤为关键。集建地既是农村产业发展的基本空间，又是农民收入的主要来源，事关农民群众的切身利益。集建地入市既要扩大入市规模，发展集体经济，增加集体积累，提高农户收益，又要防范市场风险，保障资金良性循环，促进集体经济可持续发展，归根到底，还在于产业发展。在现有产业用地市场波动情况下，利用集建地入市建设商品住宅以获取合理收益，既为集体和农民效益增加开辟新路径，也是顺应群众意愿、保护和巩固改革成果的必然选择。
以上重点分析了大兴试点利用集建地建设共有产权房和普通商品住房的内因。当然，如此重大的改革决策也离不开外因，概括起来，一是国家试点办法虽未明确集建地入市可用于商品住宅开发，但也未加禁止；二是试点政策提倡大胆探索，特别是原国土资源部《关于继续做好2019年农村土地制度改革三项试点工作的通知》还提出，“试点地区要加大对集体经营性建设用地建设商品住宅、建立公平合理的土地增值收益制度等方面的探索，加强案例分析研究，形成实践、理论和制度成果”；三是广西北流、山西泽州等其他试点已有类似探索，社会反映总体正面。以上因素，为大兴探索利用集建地建设共有产权房和普通商品住房创造了重要条件。
任何一项实践创新，都只有经过理论概括和科学证实，才能上升为可推广、可复制的制度化成果，进而指导实践深化。利用集体土地建设商品住房（包括普通商品住房以及共有产权住房、限价商品住房等政策性住房），有着多学科坚实的理论支撑，主要包括社会学的公平理论、法学的物权平等保护理论、经济学的竞租理论、规划学的职住平衡理论等。
公平是法学、经济学、心理学等诸多学科的研究范畴，但主要还是社会学的研究对象。在社会学意义上，公平是指社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等地分配，包括权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。公平也可以理解为公民参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。公平是现代社会的基本价值观念，现代国家在加大公共服务、社会福利等基本权利保障力度的同时，普遍高度重视机会和过程的公平。公平观基于人的社会性，人不可能脱离社会而生存和发展，社会公平才能为人们的发展提供平等的权利和机会，促使人们稳定、持久地进行合作，充分调动个人的积极性，共同推动社会持续健康发展。
土地制度作为社会基础性制度，对公平的追求历来都被置于制度探索创新的重要位置，但这并不意味着始终都处理得恰当和成功。如，在自给自足的小农经济生产方式下，平均主义的公平观占据社会生活的主导地位，牺牲了效率，造成经济社会发展的停滞。又如，在以社会化大生产为特征的资本主义社会，社会价值观念转向效率优先、兼顾公平，土地财产趋于集中，由此带来了贫富差距、社会动荡等一系列问题，引发人们对于资本主义社会公平问题的反思，迫使现代国家对社会分配关系做出调整。再如，我国人民公社时期实行的“一大二公”做法，把平均主义分配推到极致，实践证明是一种效率极其低下的制度安排。对于我们正在进行的农村土地制度改革，主流观点认为其价值准则应为公平优先、兼顾效率，即当土地利用出现公平与效率的矛盾时，改革取向应当选择公平；或者说，对土地利用效率的追求，应以不损害土地利用的公平为前提。其理由，一是土地非人类劳动创造，每个人都有平等使用土地的权利；二是土地公平是实现土地利用效率的基础和保证，回溯市场经济条件下土地利用政策的演进，不难发现公平原则始终是市场配置土地资源的前提，即使是西方国家，为了抑止资本垄断土地获取高额利润，仍会坚持公平优先原则，通过采取税收或其他方式以实现“地利共享”；三是公平优先原则是维护社会稳定的保证，中国国情决定了中国的城镇化不能形成大量“无业、无地、无保障”的群体，坚持公平优先原则，是统筹农村发展与农民市民化进程的必需，是实现有序城镇化的关键。
农村土地制度改革确立以建立城乡统一的建设用地市场为方向、以夯实农村集体土地权能为基础、以保障农民公平分享土地增值收益为目的的指导思想，体现了城乡土地利用机会公平、过程公平和结果分配公平的统一。改变土地征收成为土地转变用途的强制性和单一性渠道，实行集体和国有土地同等入市，保证了城乡土地利用的机会公平，有利于节约集约利用土地，提高土地承载能力；赋予集体和国有经营性建设用地同等的出让、租赁、入股、抵押权能，建立统一交易平台和管理规则，形成统一由供求决定价格的机制，保证了城乡土地利用的过程公平，有利于城乡要素的公平交换、有序流动和优化配置，提高城乡土地利用效率；建立健全土地增值收益共享机制，平衡土地征收转用和直接入市的增值收益，合理提高农民收益，保证了土地利用的结果分配公平，使改革成果惠及广大农民，促进农业农村发展和社会长治久安。我们需要把这些改革精神不折不扣落到实地。值得指出的是，符合用途管制作为入市的前提，其基本依据是统一的国土空间规划和管制规则，而非土地所有权属性，否则，就会在集体土地与国有土地之间制造新的不公平。可以说，允许集体土地建设商品住房，是城乡融合发展的必由之路，也是维护社会公平的应有之义。
公平的价值观念体现到法律上就是平等原则，平等原则是民法的基本原则，在民法典物权编中则进一步体现为物权平等保护原则。2007年《中华人民共和国物权法》将这一原则具体化，明确规定，“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”（第3条3款），“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”（第4条）。一般认为，物权平等保护原则包含以下几方面内容：一是物权主体法律地位的平等性，在社会主义市场经济下，各种市场主体都在统一的市场规则下运作并发生相互关系，处于平等地位，享有相同权利，承担相同义务，遵循平等制约；二是适用规则的平等性，除非法律有特别规定，任何物权主体在取得、设定和行使物权时，都应当遵循相同的规则；三是保护的平等性，确保国家、集体和私人的物权平等受到保护，不能区别对待。坚持物权平等保护原则，有助于维护公平竞争、促进平等发展，是发展社会主义市场经济的内在要求；有助于创造良好预期、保障安居乐业，是建设富强文明和谐社会的本质要求；有助于在物权发生纠纷时定分止争、在物权遭受侵害时实施法律救济，是推进依法治国的必然要求。
物权平等保护是农村土地制度改革的基本依据，也是农村土地制度改革的核心任务。一方面，要重建农村土地产权制度，使城乡土地产权的“权利束”实现一致。无论城镇国有土地的“两权分离”，还是农村集体土地的“三权分置”，出发点和落脚点都是重建土地产权制度，创设用益物权。用益物权的创制，可以有效解决稀缺资源所有与利用的矛盾，有利于充分合理利用土地；可以促进稀缺资源的优化配置，有利于提高土地利用效益；可以统筹稀缺资源利用的利益平衡，有利于促进社会公平。城镇土地使用制度改革正是以用益物权的创制为中心，并在实践中不断丰富，从而取得了极大成功。相比之下，集体土地使用权权能单一，特别是经营性权能基本缺失，不仅制约了自身的充分高效利用，也使集体土地在与国有土地的市场竞争中处于“一边倒”劣势。夯实农村土地产权权能，首先是丰富农村建设用地用益物权，使之与城镇国有土地物权的取得、设定规则保持一致，实现“权利束”趋同，应该是改革的优先目标。另一方面，要完善集体土地产权配套，赋予集体土地完整而充分的用益物权权能。平等保护国有土地与集体土地产权，要在实现两种物权“权利束”一致的基础上，纠正各种不公平、歧视性的规定，保证两种物权主体法律地位的平等性、物权行使适用规则的平等性、物权纠纷处置和法律救济的平等性。需要强调的是，任何物权权能的设定和权利的行使都要受到一定限制，集体土地的权能也应当受到土地规划和用途管制的制约，这是可持续发展、代际公平等决定的。但是，这种限制和规范是共同的、普适的，而不应当仅仅针对特定的物权主体。要尊重集体经济组织和农民主体地位，赋予农民集体充分的自主权，将入市用途、时机、收益等重大事项的选择权和决策权交给集体经济组织和农民，切实体现民法上的权利平等、意思自治等价值理念，避免代民做主。
党的十八届四中全会提出健全以公平为核心原则的产权保护制度，十八届五中全会提出推进产权保护法治化，其后中央专门出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，新《中华人民共和国土地管理法》修改了土地征收范围和集体建设用地取得与使用规定，核心都在于依法平等保护产权，包括平等保护国家土地所有权、集体土地所有权和公民土地财产权，为落实物权平等保护原则创造了重要条件。允许集体土地建设商品住房，不存在任何法律障碍，恰恰相反，是物权平等保护的重要体现，是推进产权保护法治化的具体行动。
竞租是现代地租理论的一个重要概念，指土地使用者为竞争某块土地所愿支付的最高租金，在完全竞争的土地市场下，就是土地使用者实际支付的地租。竞租理论源于德国农业经济学家杜能的“孤立国”理论，根据该理论，不同农作物由于对地租可支付水平的不同，会选择在距离市场不同的区位种植。在此基础上，美国哈佛大学教授威廉·阿朗索于1964年提出了单中心城市物质空间的竞租模型，根据该模型，对区位最敏感、支付地租能力最强的竞争者将获得区位最优的市中心区的土地使用权，其他土地利用活动依次外推，随着地租水平从市中心向郊外逐渐下降，相应用地功能依次为商业区、工业区、住宅区、城市边缘和农业区，从而形成城市租金梯度曲线。
从竞租理论中可以得到以下重要启示：一是，决定城乡土地利用格局的经济力量是地租。其中，由位置形成的级差地租是建设用地级差地租的主要形式，也是塑造城乡土地利用空间的主要力量。土地产权、土地规划等制度建设，都要遵循和运用地租规律。二是，竞争性的土地市场在推动用地节约集约的同时，有利于建立土地利用空间的良好秩序。不同产业对土地位置的要求和敏感程度不同，支付级差地租的能力高低悬殊，通过竞租自动形成一种动力机制，促进产业、城乡用地结构优化和布局均衡。三是，必须加快构建城乡统一的建设用地市场。我国城乡土地利用存在的种种问题，根本原因是土地市场发育不够，特别是过多的政府干预造成价格机制、竞争机制不能正常发挥作用，留下了诸多后遗症，包括房地产市场波动、工业用地比重过高、城乡空间开发失衡等。农村土地制度改革必须深刻吸取教训，充分尊重土地价值规律和城乡空间发展规律，减少对市场不合理的干预。
竞租曲线所描画的土地空间分布形式，只是为我们提供了一个抽象的理论分析框架，实际城乡空间形态往往要复杂得多；而且，人类的经济行为也不是土地利用决策的唯一动因，自然的、社会的力量对城乡土地利用格局的塑造也具有重要作用。尽管如此，竞租理论所揭示的土地空间结构形成和演化的动力机制，对改革实践仍具有指导意义。就以住宅用地而论，何时、何地、以何种方式建设，根本上取决于市场力量，特别是由区位等因素决定的地租的高低。人们要利用好这一机制，而不是相反。
职住平衡是指在某一给定的地域范围内，居民中劳动者的数量和就业岗位的数量大致相等，多数居民可以就近工作，通勤距离较短，从而减少交通拥堵和空气污染。职住平衡一般采用就业人口-居住人口比率来测度，由于城市人口规模与用地规模的比例关系受标准控制，因此实际中职住平衡也采用产业用地-居住用地比率来测度和调控。
职住平衡的规划理念可以追溯到19世纪末霍华德“田园城市”思想。霍华德认为，当城市发展超过一定规模后，就难免出现人口拥挤、交通混乱、环境污染、公共安全等问题，解决的办法是就近发展新的城市，城市和乡村的优点相互结合，使就业和居住平衡分布。其后的卫星城规划、组团式规划、有机疏散理论等，发展了霍华德分散主义规划思想。在此基础上，美国学者芒福德提出了平衡概念，即城市和乡村要在范围更大的生态环境中取得平衡，城市内部的各种功能之间也要取得平衡，这种平衡可以通过限制城市的面积、人口数量、居住密度等积极措施来实现。随着居住郊区化的浪潮席卷欧洲和北美大陆，由长距离的通勤带来的交通拥堵和空气污染日益严重，促使许多学者寻找其成因和解决办法，“职住平衡”作为解决问题的根本途径被提出，并逐渐成为广泛使用的一个规划专业术语。一些地方政府将其应用到城市发展政策中，如南加利福尼亚联合政府把职住平衡列入空气质量管理法和区域发展法，计划从1990年起20年内，在居住密集地区增加9%的就业岗位，在就业密集地区增加5%的居住单元，从而最终达到职住平衡的目标。在我国，随着工业化、城市化、机动化推进，职住分离、空间错位等现象在许多大城市出现，加剧了“大城市病”，对职住平衡的关注和研究也日益增多。
职住平衡的主要影响因素，一是土地使用模式，集约集聚的高强度开发，紧凑布局、混合使用的用地形态，使用公共交通的绿色出行方式等，能够促使形成良好的城市结构和土地利用布局，降低出行需求，缩短通勤距离；二是住房供给模式，推进产城融合，提供混合的建筑类型和户型，加大政策性住房比例等，可以有效促进职住平衡；三是综合配套完善程度，加强基础和公共服务设施建设，发展社会公共事业，建设功能完备、环境优美、交通便捷的社区生活圈，有利于促进职住平衡。
职住平衡的实现途径，既要发挥市场的调节作用，又要有恰当的政策干预，后者的首要环节就是空间规划。一方面，要加强土地利用规划、交通设施规划、产业发展规划的协调，保障人口、产业、居住、交通、环境布局相均衡；另一方面，要合理确定各项用地规模和结构，重点是保证产业用地与居住用地相平衡，并按照规划安排做好产业用地和住宅用地的供应，夯实职住平衡的空间基础。
综合考虑试点实际、理论分析、社会反映和改革取向，未来利用集体土地建设商品住房的政策前景，存在以下4种可能。
1. 全面放开 。利用集体土地建设商品住房符合社会公平正义基本价值观和平等保护产权要求，没有现行法律障碍，理论基础坚实，已有入市试点探索效果较好，社会舆论反映总体积极，特别是与坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位和加快“建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”改革取向一致，有利于增加住房用地供应、减少市场波动、稳定市场预期。可以在总结试点经验基础上，形成新的供给制度，在全国推行。
2. 部分放开 。考虑到新《土地管理法》并未明确规定集建地入市可以用于商品住宅开发，现行住宅用地政策存在模糊空间，社会对地方政府过度依赖土地财政、过度开发房地产存在疑虑，部分媒体对“小产权房”借机合法化存疑，国有和集体到期住宅建设用地使用权续期问题如何衔接有待明确，全面放开利用集体土地建设商品住房的前景存在不确定性，但在坚持一城一策、强化地方政府主体责任的形势下，允许部分地方自身探索深化。
3. 征为国有 。利用集体土地建设商品住房，一方面短期内国家政策难以明确，对现有法律的解释和实施难以取得实质突破；另一方面，因试点政策前后衔接不够到位、资金平衡困难突出、职住平衡无法实现等，如确需增加商品住房用地供应，可以考虑将相对成片的住宅开发用地在省级政府职权内实行“自征自用”，同时注意平衡好国家、集体和农户的收益。这种做法在广东“三旧改造”中已有大量实践，并无明显的法律和政策障碍。
4. 继续试点 。农村土地制度改革三项试点的政策设计，是在2014年前后进行的，目前国际国内经济政治环境已发生较大变化，有必要根据客观形势变化，进一步深化农村土地制度改革。未来可以选择部分地方，继续开展农村土地制度改革试点，并把利用集体土地建设商品住房作为试点探索的重点内容。
1. 因地制宜深化探索 。大兴自2015年初启动农村土地制度改革试点以来，注意把握改革方向，坚持把试点要求与地方实际相结合，在构建城乡统一建设用地市场特别是完善特大城市郊区土地治理机制方面进行了积极探索，取得了一系列重要突破。习近平总书记强调，聚焦我国发展面临的突出矛盾和问题，深入调查研究，鼓励基层大胆探索。大兴短短几年时间城乡面貌发生了巨变，实践证明改革决策是正确的，所有的努力和付出都是值得的，同时也要清醒地认识改革的复杂性和长期性。上述分析得出的几种前景对大兴来说都是可取的，唯一不可取的就是停止改革探索。只有持续深化改革，才能巩固改革成果、放大改革效应。要积极争取中央和北京市支持，继续推进相关试点、联系点工作。
2. 切实强化风险防控 。大兴农村土地制度改革试点在坚守改革底线的前提下大胆创新、深入实践，工作广度、深度和质量处于试点领先地位，形成了极富特色的“大兴方案”。同时，改革越深入、力度越大，利益矛盾和市场风险也越多。最大的风险还是来自“镇级统筹”下的可持续发展问题，化解和防控风险，根本之策是因地制宜发展产业。利用集体土地建设商品住宅，是大兴发挥区域优势、推进“镇级统筹”、化解资金压力、促进职住平衡、推动乡村振兴的必然选择，应当争取上级支持，有序推进。在此基础上，做好制度完善、政策释疑、舆情应对、利益协调等工作。
3. 持续加强政策研究 。深化农村土地制度改革，特别是利用集体土地建设商品住宅，也面临不少政策性和实操性问题。如：国有土地和集体土地的功能如何衔接，空间规划如何确定职住用地比例，空间规划与土地供应的关系，国有与集体到期住宅建设用地使用权续期如何协调，镇级联营公司与集体经济组织的关系，“农村商品住房”与“小产权房”的关系，“农村商品住房”与农村宅基地建房的关系，集建地税收征缴问题，等等。对这些问题，需要结合实践探索进行深入研究。
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[3]国土资源部，住房城乡建设部.利用集体建设用地建设租赁住房试点方案[Z].2017.8.21.
[4]住房城乡建设部.关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知[Z].2018.5.19.
[5]国务院办公厅.关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见[Z].2016.6.3.
[6]住房城乡建设部.关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知[Z].2017.7.18.
Abstract :By elaborating the practices of pilot rural collective construction land entering the market reform in Daxing Dis trict of Beijing,this paper summarizes the processes and modus operandi of using collective construction land to build common property housing and commercial housing in Daxing District.Then,the paper further analyzes the real back ground and driving factors underpinning the practices.A gainst the backdrop,the theoretical foundation of using col lective construction land to construct commercial housing（including common commercial housing,housing with com mon property rights and policy housing with price limit）is deeply discussed.In the end,the paper discusses the policy prospects and related suggestions for the construction of commercial housing on collective construction land in the fu ture.
Key Words :collective construction land;common property housing;commercial housing;Daxing District,Beijing