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引用格式 ：王万茂.关于我国国土空间规划关键性概念的思考[J].土地经济研究，2020（2）:1-7.[WANG Wanmao.Thoughts on the key concepts of territorial spatial planning in China[J].Journal of Land Economics,2020（2）:1-7.]
收稿日期：2020-12-18
作者简介：王万茂，男，南京农业大学教授、博士生导师。
摘 要 厘清当前国土空间规划中的一些关键性概念，对于顺利推进我国国土空间规划的编制与实施意义重大。本文基于对空间概念的分析梳理，阐释了我国国土空间的范畴，梳理了规划的本质特征及其与不确定性和预测之间的关系，并结合国外的相关规划概念和国内的学术讨论，明晰了我国国土空间规划的内涵及其要解决的特殊矛盾。本文认为，从规划逻辑角度分析，国土空间规划要解决的特殊矛盾，就是综合平衡我国国土有限空间的供给和需求。对此，应运用“异质整合”思维，将其整合至统一的“和而不同”的规划之中，这是当前国土空间规划编制的难点和归宿。
关键词 国土空间规划；关键性概念；规划思考
近年来，我国学术界和业界广泛讨论“多规合一”和国土空间规划问题，大小研讨会无数，盛况空前，众多学者发表了自己的意见和建议，听起来颇有道理，但是，冷静地思考一下，问题没有得到根本解决，众说纷纭，见仁见智。我认为，造成这种状况的重要原因是，学术界关于国土空间规划中一些关键性概念至今尚未形成共识，颇有各唱各调的态势，若不及时厘清和解决这些问题，将直接影响和阻碍国土空间规划编制的质量和预定进程。
要回答这个问题，首先需要明确何谓“空间”？空间是一个十分宽泛的概念，不同学科对其有不同的诠释。关于空间的研究，早期可以追溯到英国古典经济学家亚当·斯密的绝对利益学说，李嘉图的比较利益学说，杜能创立的农业区位论，阿朗索关于城市土地利用区位研究等。艾德加·M.胡佛指出：“空间既是负担又是资产。空间作为事物存在的一种形式，同时也是一种重要资源。” [1] 任何一项人类活动，包括人文活动、经济活动、环保活动等都是要占用一定的空间，都是在一定的、然而又是异质的空间内进行。一维、二维、三维空间都是现实可感知的空间。至今为止，相关学科关于空间研究具有一个共同的特点，就是引入空间因素，在一定地域内从时空结合上开展研究活动，或者说，空间研究都是与一定地域的人类活动相结合、在一定范围内土地之上的空间进行的，从而形成各种类型的空间，如行政空间、经济空间、文化空间、生态空间等。综上所述，我国国土空间规划中所指的“空间”，一般系指与土地密不可分的、相对于一定用途的、横切空中和地下一定高度和深度的空间。按此逻辑推论，就不难理解，相对于农业用地、城镇用地、生态用地，就形成了空间规划中特指的农业空间、城镇空间、生态空间。
在规划法学范畴中有领空空间、空气空间、外太空空间……至于在“空间”之前加上“国土”二字，我认为，至少有四层用意。其一，特指以中国国土为底盘的物质实体空间。此概念明确指出，在国土空间规划中，所指空间不是一般泛指的想象的空间、虚幻空间、设计空间、市场空间等，而是特指相对于我国国土的三维空间，具有较强的物质性，是看得见摸得着的空间，就如同我国领空，是相对于我国领土之上的主权空间；其二，说明我国国土空间是有边界的。任何一国的领土都是有边界的（国境线）。明确限定国土空间规划中规划空间的范围和边界，具有较强的稳定性。同时也说明它不包括我国国土（领空）以外的空间，如国际公海空间、外太空空间；其三，特指我国国土空间数量是有限的。明确确定我国国土空间的数量是有限的，是可以计量的，是一个常数，我国广义的国土面积，应为陆地国土加上海洋国土面积，约为1260万平方公里。任何一个国家的领土都是以面积单位计量的；其四，明确国土空间规划的客体和对象。国土空间规划重点在于处理好国土空间供给与需求、利用与保护的关系，优化国土空间布局，为实施国土空间用途管制提供依据。
只有基于上述对“国土空间”的认知，才有可能理解和执行中央有关国土空间规划的政策规定。中央文件明确规定：在国土空间规划编制中，应以土地、海域、海岛调查数据为基础，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的统一的工作底数底图，最终生成“一张规划图”。在“双评价”（资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价）的基础上，自上而下、上下结合实现“三区三线”落地，不交叉、不重叠、不冲突，形成科学、适度、有序的国土空间布局体系，并以此作为国土空间用途管制的基本依据。所谓“三区”为农业空间、城镇空间、生态空间；“三线”为生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界线。
何谓规划？这是每一位规划人士再熟悉不过的问题了，实际上这个问题可以进一步引申为规划的本质是什么、规划是如何被认识的、规划的逻辑是什么等一些规划哲学问题。实际上在每一位规划人士心目中，都有自己所理解的规划的语义，都能给出规划的定义和内涵，甚至有人认为“规划是无用的”，“规划与数据都是计划经济的产物”等。但是我认为，正如黑格尔所说“熟知非真知” [2] ，某些规划人士不一定真正认识规划。何谓规划的问题是从事规划人士首先必须厘清和界定并形成共识的首要问题，否则涉及规划的许多其他问题将无法讨论。
在我国古汉语中“规划”一词的本意，就是“有规矩的事先谋划”。在我国古书中还有“人无远虑，必有近忧”，“早虑则不困，早豫则不穷”之说。这充分说明规划是与人类共生同在，并对未来事物发展进行控制的基本社会活动。不论是否承认，大至世界、国家，小至家庭、个人无时无刻都不做规划和执行规划。大量实践证明，只要关心未来，就没有什么比规划更重要的事情了。这一点对于人类社会发展的任何时期，针对任何事物概莫例外。由于“规划悖论”的存在，充分证明了规划不是可有可无的，但也不是无所不能的，既要反对“规划万能论”，更要反对“规划无用论”，这才是科学的规划观。
规划重要的本质特征是其未来的导向性。规划是研究未来的，而未来存在着大量的不确定性，唯一能够确定的就是不确定性。“不确定性总伴随着我们，它就不能从我们生活中完全消除” [3] ，所以应当慎言“消灭不确定性”。老子在《道德经》中指出，“知不知，尚矣”。这里所谓“不知”就是指未来的不确定性，知道自己还有所不知是高明的。不确定性是指人类“无知”引起的对未来判断的误差。不确定性产生于信息不完全性，“不确定性与风险不同，不能用客观的概率分布来表述” [4] 。不确定性会永远存在，不会被消灭。规划面临着大量不确定性，从本质上来讲，规划从一开始就同不确定性结下了不解之缘，不确定性孕育了规划。规划作用于未来不确定性，规划是对不确定性的缓解和减轻，最终实现确定性最大化，不确定性最小化。规划源于不确定性，又反作用于不确定性，这就是规划的逻辑。
任何类型规划都是根据过去和现在（知识、信息）来研究未来。预测科学认为：如果对事物的过去和现在一无所知，就很难做到有根据地判断未来。这就是学术界称之为“鉴往知来”。切记“过去已过去，未来尚未来，不可以明天未来推断后天未来”。规划是未来学研究范畴，规划是研究未来的，而未来是可以依据科学预测来推断的。所以，预测就成为规划的必选手段和常用方法。我国自古以来就有预测活动，“凡事预则立，不预则废”，“人无远虑，必有近忧”，历来重视预测行为，这充分说明预测在人类社会进步中的作用。科学预测不是空想和臆造，更不是诗人般的想象，而应遵循惯性原理、类推原理和相关原理等预测原理加以实施。在规划中要加强对不确定性的识别和处理水平，尤其是确保规划中初始数据的真实性和精确性，以遏制“蝴蝶效应”的发生，保证规划中预测未来成为可能。由于未来实际存在不确定性和人的认知能力的限制，所以预测结果往往存在误差，海森堡的《测不准原理》告诉人们，“严格地讲，客观上没有人能够精确地预测未来”，但这不能成为全盘否定预测的理由。相反，人们需要预测不在于它是否准确，而仅仅在于人们需要满足对未来憧憬的好奇心，需要一个预测。正如肯尼斯·阿罗故事中，他的上司回复说：“上级知道短期天气预测是不准确的，但需要这些预测的结果，以供计划和决策之用。”“错误概率为50%的预测，要大大好于不做任何预测，因为不做预测就意味着完全在黑暗中做决策。”（奥斯汀·罗宾逊语） [5] 未来不是被预测，而是被创造的。预测是路标而不是目标。所以在规划中拒绝“使用数据（信息）”，拒绝“科学预测未来”的观点和做法，都是值得商榷的。因为大量实践证明，预测活动是根据预测对象发展规律估计和判断预测对象未来发展趋势的一种活动，是认识自然演化和推动社会进步的一种重要手段，是编制任何类型规划的常用方法。
地球上有了人类，就产生了人类生存空间。1902年德国地理学家拉采尔（F.Ratzel）首先提出“生存空间”的概念，系指“活的有机物在其范围内发展的地理区域” [6] 。1980年以前国际上关于“空间规划”被冠以不同的称谓，如欧洲的“领土规划”，爱尔兰的“土地利用规划”，德国的“空间规划”，日本的“国土规划”，还有的认为城市规划、区域规划就是空间规划等;1980年以后关于“空间规划”作为专业名词正式出现在欧洲各国的正式文件里。
欧洲委员会认为：“空间规划就是经济、社会、文化和生态政策在土地空间上的映射，其目的是实现区域的平衡关系以及空间统筹。”各国的空间规划体系发展各具特色和共同特点，若要使其获得法律效力，就必须被“转换”为土地利用规划。
在我国始于2003年“三规合一”的讨论，最后发展成为“多规合一”的学术大讨论，结果多数研究者倾向于1+N模式。至于由谁或哪个机构来编制“多规合一”的规划，在当时不得而知，属于无解。自然资源部的成立为“多规合一”，构建国土空间规划体系提供了组织机构保障，但这不证明“多规”随之自然就可“合一”了，这当中原有的矛盾和纷争并没有得到解决，例如，如何将“发展与保护”“用地与管地”矛盾双方容纳于一项规划之中。以至于至今为止，何谓国土空间规划、如何编制“多规合一”的规划、原有多规的各自功能如何整合等问题，并没有形成学术界的共识，这就造成了各个学科从本学科角度来理解国土空间规划的真实意义和作用，加上原有的思维惯性的作用和学科间缺乏沟通，使相关规划人士尚不能将认识统一到中央文件精神上来。中央文件明确指出：“国土空间规划是国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据”。“国土空间规划为国家发展规划落地实施提供空间保障。国土空间规划要统筹和综合平衡各相关专业领域的空间需求”，“统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清楚楚”。学术界正确理解并忠实执行中央规定的国土空间规划的相关政策成为当前的首要任务。
我国将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划统一为国土空间规划是党中央、国务院做出的重大部署，对于国家治理现代化具有深远意义。从规划可操作性考虑，明确并抓住国土空间规划要解决的特殊矛盾是当务之急。从规划逻辑角度分析，我认为，国土空间规划要解决的特殊矛盾，就是综合平衡我国国土有限空间的供给和需求。因为一方面，任何一项人类活动都需要占用一定的空间；另一方面，随着社会进步和人民生活水平的提高，对空间需求呈多维性和增长性趋势，面对空间供给与需求，我国国土空间总量又是有限的，或者说是有数量边界的，即使“做强做大”也是有限的。因此国土空间数量有限性与空间需求无限增长性之间的矛盾，就构成了我国国土空间规划必须解决的特殊矛盾。而矛盾的主要方面在于空间的有限性。正如“供给会创造着自己的需求”（萨伊定律），要求在国土空间规划编制过程中，对其利用与保护、用地与管地两者异质功能而言，既要考虑国土空间的开发利用建设活动，同时还要顾及国土空间用途管制，这两者本身就是一对矛盾。为了解决这个问题，运用“异质整合”思维，将其整合至统一的“和而不同”的规划之中，这是对规划队伍智慧的重大考验，也是当前国土空间规划编制的难点和归宿。毛主席说：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题”。就编制方法层面而言，在国土空间规划编制中，建议先从测算空间供给和需求两个方面着手，再将各项需求“转换”为对国土空间的需求，并寻求其间的综合平衡。诚然，随着社会进步和科技进步以及需求层次的变化，这种平衡将会被打破。例如江苏省划定480块生态保护红线区域，规模为150.34平方公里，占江苏省土地总面积的13.14%。对于这项成果可以理解为，通过生态保护红线的划定过程，将生态需求落实于相应的国土空间（生态空间）。关于生活需求和生产需求，同样可以按此逻辑思路和相应的方法来解决，最终生成统领各类空间利用的“一张规划图”。
[1]艾德加·M.胡佛，弗兰克·杰莱塔尼.区域经济学导论[M].郭万清，等译.上海远东出版社，1992.
[2]黑格尔.精神现象学[M].贺麟，王玖兴，译.北京：商务印书馆，1979.
[3]亨利·N.波拉克.不确定的科学与不确定的世界[M].李萍萍，译.上海科技教育出版社，2005.
[4]弗兰克·H.奈特.风险、不确定性与利润[M].商务印书馆，2006.
[5]张宇燕.科学的历史也就是能者的错误史[J].读书，2004（7）:82-89.
[6]封志明.人类生存空间的框架模型及拓展途径[J].战略与管理，1993（1）:83-86.
Abstract :Clarifying some key concepts in the current territo rial spatial planning is of great significance for the advance ment of the compilation and implementation of territorial spatial planning in China.Based on the analysis of the con cept of space,this paper explains the category of China’s territorial space,combs the essential characteristics of plan ning and its relationship with uncertainty and prediction,and clarifies the connotation of territorial spatial planning in China and the special contradictions to be solved by combi ning the relevant foreign planning concepts and domestic ac ademic discussions.This paper holds that from the perspec tive of planning logic,comprehensively balance the supply and demand of limited territorial space is the specific contra diction that Chinese territorial spatial planning needs to solve.In this regard,the thinking of“heterogeneous inte gration”should be applied and integrated into the unified planning of“harmony but difference”，which is the difficulty and destination of the territorial spatial planning at present.
Key Words :territorial spatial planning;key concepts;thinking on planning