对于安全文化的定义主要有以下五种:
安全文化是人类安全活动所创造的安全生产与安全生活的精神与物质的总和。
安全文化是企业文化的一部分,以企业安全生产为研究领域,以事故预防为主要目标,在应用领域方面具有“小安全观”的概念。
安全文化就是运用安全宣传、安全教育、安全文艺、安全文学等文化手段开展的安全活动。这也是一种在形式上的“小安全观”。社会公共安全、安全生产已经成为社会文明程度的一项旗帜。
安全文化是人类在安全实践活动中所创造的安全物质成果和安全精神成果的总和,包括安全理念、安全意识、安全制度、安全标准、安全物品、安全宣传、安全行动、安全社会系统、安全社会结构等。
英国健康安全委员会对“安全文化”的定义:“一个单位的安全文化是个人和集体的价值观、态度、能力和行为方式的综合产物。”
什么是安全文化?目前对此还没有一个统一的、普遍认可的定义,但是我们认为:“安全文化是人类安全活动所创造的安全生产与安全生活的精神与物质的总和。”
这种认识以“大安全观”的概念为基础,包括企业安全文化、全民安全文化、家庭安全文化等,这种认识具有主导性。
安全文化源于实践,而安全文化又反过来指导实践。安全文化不是凭空而生的,它源于人们在生存与安全理念下对自然与社会的长期认知、适应和改造的实践。这种实践活动既改变了客观世界,又丰富了主观世界,这是一个促进人类文明和社会发展的过程。
公共安全管理是一项系统工程,作为安全管理的延伸和扩展,安全文化具有很强的系统特征。安全文化强调文化建设的完整性,要求系统的协调与发展。同时,安全文化建设通过文化手段将安全的最终目标转变为社会价值体系,并通过价值体系的建设来实现安全管理的目的。
安全文化的核心是实现人类安全,其实质是追求社会对安全价值观的认同。时间、空间和人是文化的三个要素,其中人是最基本的。人们在生理、安全、社交、尊重和自我价值实现这五个层面上的心理需求,构成了安全价值体系的需求和概念,安全文化的人本性在其发展轨迹上留下了个人人格化的烙印。
安全文化内涵丰富,几乎涵盖了每个领域,涉及组织和个体在内的所有对象。在解决社会实践中的各种安全问题时,安全文化充分调动了社会实践主体的积极性,强调全员、全方位、全过程的参与和控制。
安全文化具有价值取向和目标取向,它有机地结合了经济利益和社会效益,利用个人和组织的内部和外部力量,并以共同的价值观和统一的行为准则为指导,实现公共安全管理的目标。
安全文化与一般的社会大众文化不同。社会大众文化通常是通过广泛的公众传播而积淀下来的,只要它不是反对国家主权、制造民族分裂或破坏社会道德的文化,就不需要对其抑制。安全文化是安全价值观的直接体现,是人们安全行为的规范和指导力量。在各种利益冲突和干扰下,人们自发形成的安全文化往往无法朝着社会要求的方向发展,安全文化的发展需要通过管理力量来促进。
弥漫性是指安全文化不是一个具有明确界限的独立系统,它隐藏在每个人的心中,体现在每个人的行动中,影响每个任务的完成过程,并调整整个社会的人际关系。安全技术和安全管理受到安全文化的影响,因此,有人提出安全文化具有“场效应”的特征。
安全文化的所谓相对稳定性也可以理解为安全文化的不易变动性和不宜变动性。和所有文化现象一样,安全文化一旦形成,就会具有很大的稳定性,并对大多数人产生普遍影响。尽管可以通过管理手段来促进安全文化,但真正能够产生深远影响的合理的安全文化必须具有长期的稳定性,而强行推动的多变的文化只会使人们感到困惑,无法养成良好的行为习惯。当然,必须强调的是,安全文化的相对稳定性并不排除其适应新形势新条件的创新发展。
安全文化的内涵和本质主要体现在三个方面,即安全管理思想、安全管理模式、安全机制体系。安全文化的实施要靠员工来完成,只有全体员工共同认知、共同参与、共同行动,才能发挥其最大功能。从广义上讲,安全文化本身可以分为三个层次:安全物质文化、安全制度文化和安全精神文化。这三个层次各有特点且相辅相成,安全物质文化是安全文化形成和创造的基础和前提,安全制度文化是安全文化形成和创造的协调和保证,安全精神文化是安全文化形成和创造的核心和根本。安全文化包括四个要素:安全法治、安全责任、安全技术和安全投资。
建立和倡导安全文化的目的是基于文化的功能,消除不安全因素,控制不安全状态,促进安全管理水平的提高。为企业发展提供可靠的保证,为企业改革和经济活动创造稳定的环境,为社会和谐作出积极的贡献。从文化的角度来看,安全文化的功能是多方面的,可以从六个方面理解和认识。
安全文化可以指导企业组织及其员工的安全价值取向和安全行为取向,从而使其符合并围绕企业设定的安全目标。具体地讲,安全文化的导向功能体现在两个方面:一是对企业整体的价值取向和行为取向起导向作用。如企业所确立的“安全是永恒的主题”“安全第一、预防为主”“安全责任重于泰山”“安全高于一切”等。凡与之相悖的都要纠正。二是对企业员工的思想行为起导向作用。把企业每个员工的思想行为引导到企业所确定的安全目标上来,企业倡导什么,员工的思想和行为就转向什么。
安全文化可以自觉和无意识地鼓励和约束企业组织和企业每个员工的思维和行为。就组织而言,安全目标确定之后,所作的生产经营、管理的决策都必须充分考虑安全的目标,所制定的改革发展的规划、计划也必须充分考虑安全的保障;就领导而言,组织指挥首先考虑的是安全因素,自觉地按章指挥;就员工而言,每个人的思想和行动都应自觉地与企业的安全目标保持一致,总之,无论是组织、领导或是员工都要受到安全文化的制约。
企业安全文化形成并被企业组织和全体员工认同后,就会产生巨大的约束力、向心力和凝聚力。安全文化体现了群体的安全价值观、安全意识、安全行为标准和安全的道德观等,它寄托着企业员工对理想安全状态的追求和希望,从而能形成全员想安全、为安全、保安全的强大动力。
安全文化具有激励作用,能够激发员工从心底对安全产生情感和积极影响。一方面,安全文化本身就包含着激励机制的内容,激励安全工作的先进、鞭策后进。另一方面,安全文化能营造一种激励的氛围。它是一种环境性的,而不是制度性的;它是一种软性的,而不是刚性的;它是一种舆论性的,而不是物质性的。在这种氛围中,对一切有利于安全的言行,人们都加以赞许、褒扬;对一切不利于安全的言行,人们都不赞成,并会指责,甚至会唾弃。这是一种无形的激励,它起到有形激励无法取得的效果。
这是指安全文化能够通过安全目标、安全价值观、安全意识和沟通协调机制协调企业内部产生的与安全相关的各种矛盾和问题。如安全与生产的矛盾、安全与投入的矛盾、安全与保障的矛盾、安全与生产环境的矛盾等,在安全文化的影响下,就能够得到比较好的解决。领导与被领导之间、部门与部门之间、员工与员工之间就很容易形成统一的认识和统一的行动。纵向的组织指挥,横向的支持配合,就能够围绕着安全目标而积极、正确、和谐地运行。
安全文化不仅能够对企业内部产生重大影响,而且还通过各种渠道对社会产生广泛影响。优秀的安全文化能够在同行业乃至社会上树立良好形象,获得认同和赞许;优秀的安全文化能够在政府里树立信誉,得到支持;优秀的安全文化还能够在客户中树立品牌,得到更好的合作。这些都有利于企业的发展。
1986年江泽民同志任上海市市长时曾指出:“隐患险于明火,防范胜于救灾,责任重于泰山。”这一论述包含着深刻的安全认识论和安全方法论的哲学道理。其中“责任重于泰山”点出了安全在社会生活、生产活动中的重要性。
先哲孔子认为,建立在“经历”方式上的学习和进步是痛苦的,而通过“沉思”的方式来学习是最高明的,通过“模仿”来学习和进步是最容易的。从这种观点出发,我们认识到,在应对事故和灾难时,我们决不能试图通过事故经验来明智,因为这太痛苦了,“人的生命只有一次,健康何等重要”。我们应该掌握正确的安全认识论和方法论,基于理性与原理,通过“沉思”获得智慧来预防和控制事故和灾难,至少我们必须选择“模仿”的道路,向先进国家和行业学习,这才是正确的思维方式。荀况在总结军事和政治方法论时指出:“先其未然谓之防,发而止之谓其救,行而责之谓之戒,但是防为上,救次之,戒为下。”这种观点用于公共安全管理上,也是精辟的方法论:要有“事前之策”——预防之策,“事中之策”——救援之策,“事后之策”——整改和惩戒之策。预防是上策,所以我们一直把“安全第一,预防为主”作为我国安全生产的基本方针。由此可见,我国的安全文化源远流长,给我们提供了正确的安全哲学观和精辟的安全方法论。
根据美国著名社会心理学家亚伯拉罕·马斯洛的需求层次理论,生理需求和安全需求是人类的基本需求。目前,在我国正处于全面建设小康社会的历史新时期,生理需求已得到满足,安全已成为最重要的需求。安全问题关系到广大人民群众的根本利益,关系到改革发展与社会稳定的大局,关系到和谐社会的建设。我国一直高度重视安全问题,党的十六届六中全会就明确提出了“安全发展”的要求。
近年来,随着我国经济高速发展,社会处于转型期,我国正处于事故和灾难的高发期,不论是自然灾害、生产事故还是刑事犯罪、社会冲突,安全问题愈来愈突出,安全文化日益成为国家管理者重点关注和改善的对象。邓小平同志曾说过“稳定压倒一切”。社会要发展就必须保持稳定、和谐,而安全文化就是保证社会稳定、国家安全最后的良药。再进一步讲,不论是从“三个代表”重要思想、科学发展观还是新时代中国特色社会主义思想来看,安全文化的重要性都是毋庸置疑的,因为,安全文化是一种“以人为本”的文化,强调人的生命和价值的文化,也是先进文化的体现,也要与时俱进,反映广大人民的现实需求和文明进步。
安全文化概念诞生于20世纪80年代,是西方主要经济发达国家为应对越来越多的自然和人为灾难事故而逐渐兴起的一种新型文化。安全文化的现代内涵是由安全科技界的专家提出的,1986年苏联的切尔诺贝利核电站发生爆炸事故,酿成世界性的核泄漏大灾难,在分析和总结这次生产事故和人类悲剧中,国际原子能机构(IAEA)的国际核安全咨询小组(INSAG)提出了核电站生产的“安全文化”概念。此后人们在自然科学技术和人文社会科学领域大力提倡开展安全文化研究,安全文化建设也得到世界各国的高度重视并获得快速发展。安全专家们指出,不仅要从自然科学技术的角度维护安全,安全意识、安全行为和安全政策对于维护安全也至关重要。社会科学界也从不同角度提出了如何确保安全的问题,这就是“风险社会理论”。关于风险的研究最早出现于20世纪50年代西方学者关于安全使用核能的研究中,后来的德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)于1986年出版的著作《风险社会》(Risk Society)中,系统地提出了“风险社会理论”,并对“风险”的内涵作了更深刻的解释。“风险社会”这一概念自始在外延上就比“安全文化”概念更宽泛,它不仅涉及安全生产领域,而且涉及社会公共领域,同时打破了地理空间的界限,探索了全球化进程中的不平等、异质性和不安全问题。安全文化的研究和发展起源于西方工业化国家,由于受到政府和社会的高度重视,安全文化得以不断完善,主要特点有以下几个方面:
(1)安全文化研究首先在核工业领域重点推进
1991年,国际核安全咨询小组(INSAG)提出了《安全文化》报告(INSAG-4),该报告定义了“安全文化”的概念,并得到了世界上大多数业内专家学者的认可。1994年该机构又制定了评估安全文化的方法和指南(《ASCOT指南》),针对政府组织、运营组织、研究机构和设计部门制定了有关安全文化的详细规定。1998年国际原子能机构(IAEA)发表了《在核能活动中发展安全文化:帮助进步的实际建议》,提出了安全文化建设要经历三个阶段:安全技术与法律建设、安全目标与绩效、安全主体责任与自我学习改进等。亚洲地区核合作论坛(FNCA)自1997年以来,每年都召开研讨会,对推进亚太地区安全文化合作作出了重大贡献。
(2)安全文化研究在其他领域的迅速推广
1993年,美国蒙特纳州颁布了《蒙特纳州安全文化法》,要求雇主和员工积极合作,共同创造和实现工作场所安全。1997年,美国国家运输安全委员会组织了“合作文化与运输安全”研讨会。澳大利亚矿山委员会也于1998—1999年开展了一次全国矿山安全文化建设大调查,总结出一些实践经验大力推广应用。目前国外在矿山安全、建筑安全、城市安全乃至反恐怖安全领域的安全文化建设都取得了很好的成果,在其他领域也在大力提倡和推广。
(3)安全文化研究在高校得以大力发展,安全文化概念和内涵日益丰富
目前,国外许多公共安全管理类、矿山类、卫生健康类院校均开设有安全管理学、安全经济学、环境安全学、安全心理学等安全文化类课程;许多高校与政府联合举办各类区域内或国际性安全文化研讨会;很多高校都设有安全文化研究机构,发表出版了大量的相关论文著作,安全理论研究方面取得了很多重要成果,安全文化的内涵日益丰富。2002年道格拉斯·韦格曼在向美国联邦航空管理局提交的安全文化总结报告中对“安全文化”的内涵做出诠释:安全文化是一个组织的各层次各群体中的每一个人所长期保持的、对员工安全和公共安全的价值及优先性的认识,涉及每一个人对安全承担的责任,保持、加强和交流对安全关注的行动,主动从失误教训中学习、调整和修正个人和组织的行为,并且从履行这些价值的行为模式中获得奖励等方面的程度。
当然,不同领域的专家学者对“安全文化”做出了各有特色的定义,并在不断发展和完善,后面将会进一步介绍。
(4)从单纯安全技术研究到安全文化研究的理念突破
国外在这方面最突出的一点是,摆脱了单纯依靠安全科学技术解决安全问题的困惑,安全理念取得了重大突破,即高度重视安全文化研究,把安全文化建设放在首要位置。例如,美国北卡罗来纳大学倡导的安全理念从纯粹的技术设计、成本核算和提出技术解决方案转变为重视安全价值和关注安全过程。健康安全在决策过程中的统一,管理者应对其管理范围内的健康、安全负责,员工应该参与有关安全问题的决策,管理部门应该关注有关健康安全的长期计划、便利条件、工作过程分析。具体来讲,安全做到人人负责,安全需要预防,安全是全体管理者和员工共同努力的结果,安全是理念、意识的形成,安全需要制度保障等安全理念。安全文化理念的突破,就是要转变“头痛医头、脚痛医脚”的单纯用技术方法解决安全问题的模式,力求从根本上解决安全问题,以预防为主,树立科学的安全新理念。
我国的安全文化历史源远流长,可以说安全是伴随着人类生活及生产活动而产生的。人类自古以来就一直在努力解决生活和生产中的各种安全问题,甚至可追溯到远古时代人类的防灾活动。但安全工程是在20世纪60年代作为一门学科提出来的,确切来说,安全文化是社会工业化发展的产物。我国安全专家、学者通过大量的文献研究和案例分析,认为我国现代安全文化具有三个特点。
(1)现代工业社会生活的特点
基于现代科学技术构建的现代社会(家庭和办公)的特征是:技术含量越来越高,产品和材料的种类越来越多,建筑越来越密集化和高层化,生态环境越来越复杂,交通越来越拥挤,城市规模也会越来越大等。社会发展水平和生活水平越来越高的同时,各种灾害事故愈来愈多、危害越来越重,在这样的社会中,安全问题已不能仅凭传统安全手段来解决,而是需要复杂的现代技术和有效的安全文化来解决,这要求社会和公众具有现代安全科学知识、安全理念和安全行为能力。
(2)现代工业生产的特点
现代工业生产的特点是技术复杂、耗能高、集约化、高速化。一个工业控制台有上百个显示屏或仪表,一个中等企业有上千名员工,一个油罐储存量可达几千吨以上,因此,现代工业一旦发生事故往往后果严重、损失极大,并且现代工业设备通常庞大而复杂,生产、运输和存储都具有很强的技术性,需要多个部门密切合作、准确协调,需要高度的责任感和组织纪律性,这就要求企业员工具有安全生产素质、安全价值观和行为准则。
(3)企业管理方法的特点
随着社会工业化的进展,企业管理方式已经从单纯的制度管理转变为企业文化管理,企业文化已成为现代企业管理的重要手段。安全文化是企业文化的一个组成部分,是企业生产安全管理现代化的主要特征。我国的安全生产形势不容乐观,突发生产事故和大火、危化品爆炸等事故频发。总结我国数十年来的安全管理经验,我们可以看到,基于传统的安全管理方法已无法适应现代工业社会和市场经济的发展需求,塑造能够实现生产价值和人生价值协调统一的企业安全文化是企业建立现代安全管理机制的基础。
我国改革开放以来,经济体制从社会主义计划经济逐步转变为社会主义市场经济,工农业生产向集约化、现代化、国际化发展,可以说发生了翻天覆地的变化。在经济快速增长的同时,生产事故也越来越多,损失也越来越大,呈现出三个特点:①非生产性事故造成的死亡人数多于生产性事故;②事故频发的场所主要集中在交通、家庭、公共设施、休闲娱乐等场所,从生产领域转向生活和生存领域;③关爱生命,把保护公众的安全和健康放在首位,成为当代安全文化建设的新内容。
现代社会对安全的认知已由局部的、系统的安全转向安全体系,从生产领域扩展到生产、生活等所有领域,人民对风险和灾害的认识,从局部有知发展到自觉和自救互救,提高安全素质已成为社会和公众的基本需要,这标志着我国安全文化建设已进入大众安全文化的新时期。安全文化是发展我国安全事业的基础,还有很长的路要走。从唐山大地震纪念日、国际减灾日到全国安全生产周等有关安全的活动,表明社会对安全减灾文化的高度重视,现在安全文化已发展为企业安全文化、社区安全文化、城市安全文化、校园安全文化、居家安全文化等各种领域的安全文化。安全文化与精神文明建设、教育日益结合,提高了全民的安全意识和风险意识,“安全第一,预防为主”的理念已深植于大众的自觉行动中。安全文化建设的倡导、弘扬取得了积极进展,大安全观、综合减灾的安全文化建设是实现我国可持续发展、建设和谐社会的必由之路。国务院在批转国家安全文化研究会专家组关于“编研《二十一世纪国家安全文化建设纲要》的建议”中,要求认真研究、执行,应将安全文化建设提高到跨世纪的战略高度来认识,尤其应将安全文化与精神文明建设、与提高民族科学文化素质相结合,从国民经济可持续发展的角度看,我国需要安全减灾的总体发展纲要。
经济的高速发展,离不开安全减灾的支撑;人民富裕更需要小康安全,要提高安全生产管理水平,就必须抓好公共安全和安全生产。
文化与安全的完美结合将会产生巨大利益。随着人们对安全素质的认识从知识、技能、态度和意识扩展到思想、理念、伦理、道德和情感,安全文化已成为企业文化和企业形象的重要体现和组成部分。安全文化建设反映了现代经济发展的新理念:安全也是生产力。
以美国杜邦公司为例。美国杜邦公司的安全文化在过去的一个世纪中已获得了巨大的品牌和经济利益,在工业界,“杜邦”和“安全”几乎是同义词,这对我们具有深刻的启示。杜邦公司以生产经营火药起家,早在1812年就把安全放在首位,明确规定进入工作区的马匹不得钉铁掌,马蹄铁须用棉布包裹,以防铁钉碰到火药引起明火。任何一道工序在没有经过公司试验以前,其他员工不得进行操作。杜邦于1911年成立了世界上首个企业安全委员会,1990年设立了“安全、健康和环境保护卓越奖”。对于杜邦的任何会议,无论是内部会议还是与政府首脑会谈,主持人的第一句话都是:“在会议之前,我将向您介绍安全出口。”可以说,杜邦一直致力于安全理念、技术与制度的不断进步与创新,树立和遵循安全第一的理念;杜邦的安全记录是美国其他工业企业的10倍。良好的安全文化理念、意识和技能使杜邦取得了巨大的成功,安全意识成为员工潜移默化的习惯和行动。
安全就是效益,安全文化是安全生产形势发展的客观需求和必经之路。社会和公众在安全生产和生活、职业健康、环境保护、社会稳定以及防灾减灾等方面逐渐认识和重视安全文化的重要作用。通过多年来的努力,我国安全文化建设取得了可喜的成绩,尤其是公共安全文化、企业安全文化、减灾防灾文化的实践和发展进入了一个新高度。
安全文化无论对于防灾救灾还是公众安全教育,正越来越发挥着不可替代的重要作用,取得了良好的社会效益和经济效益。但仍存在很多不尽如人意的地方,比如闯红灯现象还很普遍,没有危险意识;酒后驾车被抓住后往往还振振有词,这说明安全观念离要求相距甚远,以“无危为安,无损为全”为宗旨的安全文化建设在我国还任重而道远。
随着社会经济的发展,人们对公共安全重要性的认识也逐渐形成。2003年国家制定的中长期科技发展规划中首次将“公共安全”列入独立领域进行研究,并制定了发展规划纲要。“十二五”科技规划也将“公共安全”确定为国家重点支持的领域。公共安全越来越受到人们的重视。其研究与发展更需要科学技术和教育的支持,目前我国在公众安全教育方面还缺少专业人才,也缺少相关的专业院校。例如:消防与公共安全密切相关且专业技术性很强,但目前国内还没有面向社会的消防专业院校。我国高等教育安全学科大多是专门安全技术的教育,培养的是满足特殊行业的安全技术人才,公共安全研究、公众安全教育研究也应该得到重视。面对公共安全管理的需求,经济发展对公共安全的需求,和谐社会对公共安全的需求,有专门的研究队伍对公共安全领域的基础理论及技术进行研究和开发是必要的,也是值得投入的。社会对公共安全的需求,就安全学科教育而言是机遇也是挑战。
公众安全教育的最终目标是保护公共安全,维护广大人民群众的根本利益。因此,应该让民众了解和掌握公共安全知识,灾害事故的预防、准备、应对和应急处置的相关知识,以尽可能减少灾害的发生和降低灾难损失。但相对公共安全需求来讲,我国公众的安全意识还有待提高,人们普遍存在侥幸心理,忽视公众安全教育和安全知识学习,不关心或漠视安全隐患的存在,这些现象都不利于安全文化建设和公共安全管理水平的提高。采用什么方法和途径,使公众安全教育真正得到全社会的关注和重视,让符合公众安全要求的行为融入灵魂和成为自觉行动,这是当前公众安全教育面临的难题。如何加强公共安全专业研究和专门人才培养,让广大民众学习掌握公共安全基本知识,是当前公众安全教育亟须解决的课题。
据有关统计资料,我国每年因自然灾害、事故灾难和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万,经济损失高达6500多亿元,占GDP的6%以上,我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。为应对日益严峻的公共安全形势,提高应急处置效率、减少损失,我国开展了全国性的突发事件应急管理体系建设和安全文化建设。2006年我国建成全国性应急联动系统,人们在遭受不法侵害以及遇到火灾、交通事故等情况时,可以首先拨打110,再由公安机关统一调配警力。尽管各级政府和社会企事业单位都建立了突发事件应急管理体系,投入不断加大,应急体系不断完善,但作为防灾减灾重要环节的公众安全教育仍不尽如人意。教育部发布的《幼儿园、中小学生安全教育管理调查报告》显示,我国中小学安全教育存在诸多问题,如资源缺乏、时间不足、预防演习少等。多数学校对学生开展安全科普主题教育的时间每学期累计不足10课时,学校从未或很少开展过预防灾害的应急演练。公众安全教育的缺失导致灾害后果加重,例如九江地震时,发生多起学生踩踏惨剧,造成严重后果和恶劣社会影响。
安全教育缺失首先导致的是公共安全意识的缺乏。目前,我国主要大城市在安全基础设施建设方面已达到甚至超越了一些发达国家的水平,但公共安全意识和安全文化建设与发达国家相比仍有较大差距。例如,在日本,如果一家超市的员工发现货架上的一瓶矿泉水已经拧开,就会立即报警,最早到达现场的不是穿制服的警察,而是穿便衣的警察,首先封锁现场,然后当场检测水质。这种安全意识培养和教育的方法和思路无疑是值得我们学习和借鉴的。良好的安全教育能大大提高抗灾能力,日本民众普遍具有极强的防灾意识,2005年8月16日宫城县发生7.2级地震,仅造成61人受伤,没有人死亡。安全科学教育不足就会导致安全知识缺乏。我国有关部门曾对7—10岁的学龄儿童进行了安全意识和知识调查研究,高达80%的学生不知道“什么叫生存”;当问及“如果你遇到洪水、火灾或者是地震时,大人又不在身边怎么办”时,普遍的回答是“拼命跑”“喊救命”,面对这种普遍的安全意识和能力缺失情况,最好的防灾减灾和应急处置措施就是加强公众安全教育。良好的安全教育会使公众面对灾难事故时,不再盲从无知和惊慌失措,才能在面临灾害事故时最大程度地保障公众的生命安全。
公共安全是国家安全的重要组成部分,是保护公民的生命财产安全,维护社会稳定,促进国民经济持续、协调和健康发展的保障,是政府进行社会管理和公共服务的重要内容。我国公众安全教育还处于较低水平,人们的安全意识普遍较低,缺乏灾害事故的应急知识和心理承受能力,在发生灾难和事故时往往应对失措,加重危害后果和损失。近年来,我国重大火灾频发,如“浙江海宁火灾”“吉林中百商业大楼火灾”“辽源中心医院火灾”等,引发这些火灾的人为因素是主要原因,血的教训警醒我们要加强公众安全教育,全社会要重视公共安全。
防灾减灾救灾的关键是教育,这也是政府对公众的有价值的投资。大家都知道,日本是一个地震多发国家,不仅建有齐全的防震场所,而且幼儿园也开设了防震课程,教孩子们如何保护自己免受地震的伤害。我国面临的灾难不仅有海啸和地震,各种自然灾害一直在威胁着人们的生命和财产安全,日常生活中也存在各种安全隐患,目前我们的安全教育还不够完善,民众安全意识淡薄,个体抗灾能力较低,因此,当前最好的防灾减灾和应急处置手段就是加强公众安全教育,特别是建立中小学公众安全教育体系尤为必要。只有了解和掌握基本的安全知识,才能在面对灾难时不再盲目、无知或恐慌,在面临灾害时才能最大程度地保证生命安全。
公众安全教育可以培养公共安全管理专业人才,普及公共安全知识,提高公共安全意识和安全素质,维护社会稳定,促进社会和经济可持续发展。从科学发展观理论角度来讲,公众安全教育体现了“以人为本”的精神,维护公共安全的目标最终是确保社会和民众的安全和利益。
我国目前正处于社会和经济转型时期,城镇化不断加快,区域经济发展不平衡,城市公众安全基础设施建设滞后与经济高速发展之间的矛盾日益加剧。总而言之,我国现阶段加强公众安全教育是十分必要的,也是应对公共安全问题的有效举措。
我国当前的公众安全教育的主要对象有以下几类。
有关调查研究表明,当前我国中小学中安全教育方面存在的主要问题有安全教育时间不足、防灾演习较少,乡镇和农村学校开展的防灾演习次数明显少于城市学校。许多学校缺乏安全教育资源,如安全教育影视资料、宣传画、安全知识读本等教学资源较少,教师自身安全教育知识和技能不足,应对自然灾害方面的知识和技能尤为欠缺。
近年来,国家管理层面已经意识到高校在公众安全教育方面的不足,高校是对大学生进行公众安全教育的主要场所,高校自身也认识到在公众安全教育方面存在的问题。
普通公众是整个社会的主流群体,和学生相比,他们遭受各种突发事件的伤害最多。目前,我国城市都建立了免费对公众开放的安全教育基地,但是覆盖面相对较小,基地建设还有待加强。
我国现在正处于社会转型期和城镇化过程中,各种社会矛盾和冲突纷繁复杂,尤其是特殊群体和弱势群体的安全教育不容忽视。近些年,农村劳动力已经成为城市经济发展的重要力量,但他们文化教育水平相对较低,缺乏基本的安全知识和技能,安全意识和自我保护意识相对较弱。对于弱势群体的安全教育,有关部门也开展了一些针对性强的安全教育,例如建立残疾人士的安全教育基地,在城市基础设施和公共设施建设中重视残疾人和弱势群体的便利设施的建设和便利服务的提供,定期举行一些安全知识讲座、演习等。
专业人员较普通群体遭受伤害的风险更大,有必要提高专业人员的安全素质,并定期对他们进行安全技术培训,以提高专业人员的安全素质,针对不同对象应采取不同类型的公共安全教育。
公众安全教育,国外学者一般称为公共安全。“危”有时也是一种“机”,只要采取及时有效的措施,就能转危为安,并从中吸取经验教训,为防范风险提供研究资源。人类社会始终面临各种各样的危机。博尔诺夫认为,危机深埋于人类的本质中,是偶然中的必然,只要人活于世,就不可避免地会遇到各种各样的危机。可以说,危机也是生活中的一部分。美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal)认为,公共安全是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。无论什么危机在任何时候都可能对人的生命构成威胁、酿成灾难,但它不是不可战胜的,是经过努力可以战胜危机的。而当人们一旦战胜了危机,就会有一种浴火重生的感觉,而且“危机越严重,渡过危机的决心就越大,危机后的一种重新开始的清新感就越酣畅”。危机还是人自我成长的催化剂。“向某个新的生命阶段过渡只有通过危机才能得以实现。任何人如果不能坚定地渡过困扰人的危机就不能获得内在的独立性。只有在危机中或经历过危机才能成熟起来。”危机不可能完全地主动控制和消灭,但可以因势利导地去积极战胜它,而教育是一种重要手段。
相对于我国公众安全教育的诸多缺失,发达国家在这个领域的许多做法和经验值得学习和借鉴。经过多年的实践、积累和发展,发达国家通常都建立了完善、系统和成熟的公众安全教育体系,它们在公众安全教育方面主要有以下特点。
美国国家安全委员会将每年6月指定为国家安全月,每个安全月都有一个主题,例如,2006年的主题是“让我们的世界更安全”。这类活动唤起并提高人们的安全意识,使人们知道安全问题无处不在。美国还高度重视危害公众健康的食品安全问题。例如,美国将每年9月指定为“全国食品安全科学教育月”,以加强对食品服务人员的食品安全培训和对公众重视食品安全的教育。在日本,9月1日被指定为国家“防灾日”。每年的这一天,都要举行上到首相和有关大臣,下到普通民众广泛参与的、全国性的“综合防灾训练”,防灾演习让全体国民和有关公益团体熟悉防灾业务,提高应对灾害的能力。韩国政府将每年5月25日定为“全国防灾日”。安全教育和活动内容包括检查防灾设备与装备的完好程度、举行防灾演练、受灾状况及灾后重建图片展示等。
在美国,幼儿园教育孩子跌倒或扭伤时该怎么做,并进行食品安全方面的教育。进入小学后,学生就要接受正规的急救培训;美国初中学生每周必须至少参加一门急救课程,如果不能通过急救课程考试,就拿不到毕业文凭;高中通常开设安全教育课程,教给学生遇到地震、洪水等灾害事故时的应急措施。“9·11”事件后,很多美国大学增设了国土安全、反恐和灾难处理等领域的专业,以适应社会对公共安全管理方面大量人才的需求。日本的安全教育从小抓起,在小学教育阶段就要求达到40课时,教育内容安排在国文、人与自然、地理常识、历史等课程中。安全教育一直持续到大学教育阶段,知识层次依次提高。我国台湾,安全教育在小学教育阶段也要求达到30个课时。
美国在公共安全技术上投入了大量的人力、物力和财力建立了较为完善的安全技术体系,经过多年发展,公共安全技术已达到较高水平。例如,美国建立了先进的针对各类公共安全的研究基地,以及用于审查、立项、资助和实施相关科学技术的完整体系。美国国会还通过立法,近年来,每年投资超过30亿美元用于建立反恐怖袭击、食品安全、网络安全、动植物防疫等早期预警和快速反应体系以及公共教育系统。“9·11”事件后,美国政府吸取教训,积极推动建立以“防灾型社区”为核心的公共安全文化教育体系建设。
美国联邦政府和各级地方政府高度重视公共安全事件的预防和应急处置方面的宣传教育工作,宣传教育内容明确具体、操作性强。例如,美国联邦紧急事务管理局将全国所有商业核电站、2万余座易塌垮“高危”水坝等危险源资料广泛印发给政府各部门、企业和公众;向社会公众推荐《如何做好公众灾害预防和宣教活动》等公众安全教育书籍,就如何做好灾害预防和宣传教育等方面给出了许多好建议;充分利用电视、网络等媒介开展公众安全宣传教育,电视节目专设儿童安全教育系列片,教育儿童在发生火灾、地震时如何自救,以及开设专门网站,宣传公众安全知识和应急处置的有关知识等,美国联邦紧急事务管理局在其官方网站上发布了《你准备好了吗?——市民灾害准备指南》,文章长达100多页,该指南已经成为美国政府对社会和民众进行公众安全教育的范本。
韩国政府有关部门印制了大量的公众安全宣传手册,图文并茂,易看易懂,很好地提高了国民的安全意识。所有社会组织都有齐全规范的安全资料,都建立了突发事件应急预案体系,包括各类应急预案、宣传册、图表、照片等。
英国政府也积极利用电视、网络、报纸等传播媒介,尤其注重利用网络的快速、高效、直观、低成本的优势,对社会和公众进行公共安全宣传和教育。在公共安全管理过程中,强调安全预防和预警等信息的广泛性、告知性,要照顾到一些弱势群体(如残疾人、老人和小孩等)。各级政府都建立了安全事件媒体论坛(Media Emergency Forum),政府可以进行突发事件预警和信息发布,民众可以提出咨询、建议及评论等,在应对突发事件时,论坛还成为政府、媒体及公众间信息沟通、合作协调的重要平台。为了加强预警、告知公众等信息沟通,英国政府还专门制定了《危机应对手册》,免费向社会和每个家庭发放,手册的内容主要是应对各种安全事件(包括恐怖事件)的基本知识。通过这种交流方式,公众的安全意识得到了加强。
美国十分重视公众安全培训工作,主要有三个方面的特点:一是重视警察培训。警察是公众安全突发事件的主要应对者和处置者。每个警察部门都有一个培训基地,培训内容要求具体、明确、有效。通常新招警员都要接受30周左右的培训,考核合格才能上岗,现役警察每年还需要接受13周的持续培训。二是安全事件应急处置专门培训。首先,美国各级政府都建立了公众安全培训基地,培训设施要求完善、先进、覆盖面广。例如,康涅狄格州紧急事务管理办公室有一个远程教育实验室,可以通过卫星通信传输与全国225个类似实验室连接,并邀请来自世界各地的专家通过视频和电视进行教学。其次,培训内容具有高度针对性。例如,康涅狄格州消防学院的学员培训主要是关于各种火灾的消防理论和实战技能,学院拥有用于扑灭飞机、车辆和住宅火灾的仿真设施,学员可以在模拟培训中测试学到的理论知识和技能。纽约州法律规定,酒吧、宾馆、电影院和其他公共场所的经营者必须拥有至少10%经过特殊急救培训并具有专业紧急救援证书的员工。各个社区还提供不同级别的急救课程培训,以便普通市民熟悉各种紧急救援方法。三是注重志愿者的招募和培训。美国政府不仅重视招募涉及各种危机的志愿救援人员,而且还负责对他们进行备案管理和业务培训。英国中央政府和各级地方政府都有各自的演练培训计划,这些计划各有侧重点和独到之处。政府危机演练部门通过讨论型演习(discussion-based)、模拟型演习(tabletop)和实战型演习(live)来加强安全科学教育。英国政府还成立了应急规划学院(The Emergency Planning College),以承担危机管理的主要培训任务,这是一个常设的全国性的各类危机应对主体间相互交流危机管理经验的平台。同时,英国政府根据双边或多边关系(北约NATO、欧盟EU等)积极参加国际应急处置演习,以加强公众安全教育,并提高应对国内外各种危机的能力。
美国政府负责为参与各种危机的志愿救援人员进行归档管理和业务培训。美国《国家应急反应计划》进一步体现了城市公共组织和团体在危机预防、准备、应对和善后方面的巨大作用。该文件规定,美国国民警卫队负责召集这些团体并进行城市公共培训。日本成立了非营利组织(NPO)危机管理对策机构,负责将危机管理的概念推广到公众,教育和培训在危机发生时能迅速采取行动的人才,及时发布国外有关危机管理的最新信息,以提高民众对危机管理的认识,并完善应对各个领域的灾害事故对策。
美国、英国和其他发达国家的危机管理实践和教育经验值得我们借鉴和学习。我们应与具有先进危机管理教育经验的国家积极交流与合作,努力改善我国落后的公众安全教育现状,持续公共安全新技术,促进公共安全科技水平和教育水平的快速提高。同时,借鉴发达国家的公共安全经验,在党委、政府的领导下积极发展各种社会组织,发挥各种组织的特长,让它们在普及安全教育中发挥应有的作用。
城市公众安全教育作为城市公众安全管理的基础,也是进行城市公众安全管理的必要条件之一。城市公众安全教育是一项长期的系统工程,关键是建立科学合理的公众安全教育体系,开展全民性的安全教育、文化宣传和训练。但是我国的城市公众安全教育严重缺失,几乎处于空白状态,已经成为城市公众安全管理中最薄弱的环节之一。通过分析我国城市公众安全教育方面存在的主要问题和薄弱环节,我们可以从以下几个方面加强我国城市公众安全教育。
安全教育要从小开始,尤其是中小学阶段。对于一个社会而言,中小学的安全教育将孕育人们未来的安全意识。中小学要遵循基础教育的规律,设计不同的教学内容,开展具有阶段性的安全教育。主要内容应包括:预防和应对意外伤害、网络信息安全、公共卫生安全、自然灾害以及影响学生安全的其他事故或事件,中小学安全教育的重点是帮助和引导学生了解保护个人生命安全和维护社会公共安全的基本知识和法律法规,树立和加强安全意识,正确处理个体、他人、社会和自然之间的关系,培养团队合作精神,了解确保安全的方法并掌握基本的自救互救技能。
通识教育是大学生应接受的各个领域的基本知识和技能的教育,其目的是培养积极参与社会生活、具有社会责任感、全面发展的国家公民。在设计高等学校课程体系时,应将安全教育与素质发展相结合,并将公共安全管理作为重要的通识教育课程。通过学习公共安全管理课程,学生可以培养危机管理意识,树立社会安全责任感,掌握危机管理的基本原理和方法,熟悉相关法律法规,提高应对危机的素质和技能,更好地适应社会发展的需求。
要实现防止危机的发生或最大程度地减少危机造成的损失的目的,社会和民众需要树立起安全意识,并掌握基本安全知识和技能。没有安全意识,就不可能在整个社会中形成合力来真正完成各种公共安全管理措施,宣传教育对城市公众安全管理至关重要。一方面,回顾历史吸取教训,如将历史危机事件发生的日期设为纪念日,并通过举行大型集会、制作电视节目、鸣放防空警报等各种纪念活动,以警醒社会和公众,引起社会广泛关注,平时为危机做好准备,并采取预防措施。另一方面,政府应通过多种传播方式广泛宣传应对危机的各种知识和可能造成的严重后果,提高公众对公共安全的认识和重视。
面对突如其来的公共安全突发事件,社会不仅依靠公众的自救互救,更需要专业人员执行诸如决策和指挥、应急救援、安全控制和后勤保障之类的任务。这些专业任务需要专业人员去做,通常非专业人员很难及时正确地处理。因此,应努力培养满足需求的能够应付各种复杂危机情况的专业人员。在我国的高等教育和职业教育中,公共安全管理作为一个专业的条件目前还不成熟,但是有必要设置公共安全管理专业方向模块、加大课程比重,通过较为系统的专业性公共安全科普知识、技能教育与训练,提高公众危机处置能力和职业素质。
公共安全管理体系建设需要政府投入大量的人力、物力和财力,以有计划、分层次和有针对性的方式对各类人员进行培训,以提高社会和民众的危机应对能力。例如,向公众提供预防危机的基本知识和技能教育,以及在危机发生后进行自救互救的主要内容,以提高自救和互助能力,防止危机发生并减少危机损失。应对危机的专业知识除了一般公众应具备的安全培训知识外,还应根据其工作性质和专业特点进行专门的强化培训,以提高应对和处理危机能力;与公共安全事件中的决策者相对应,开展危机决策理论和知识培训,提高危机决策的科学水平和决策效率。
在政府主导的公共安全管理体系中,应建立专门的公众安全教育管理机构,对公共安全管理教育和培训进行监督,以加强危机教育管理,确保安全教育的成效。还可以根据实际情况设立专门的职能部门,例如专门的公众安全教育和培训中心,完善的教学设施、先进的仿真演练以及对危机应对技能的各种培训都是十分必要的;此外,专门的公共安全管理学习和研究机构负责制定安全教育规划,研究安全科学教育方法和措施;还要注意对管理人员和专业技术人员的合理选配,以实现人力资源的优化组合,提高教学水平和工作效率。
从构建社会主义和谐社会的角度出发,各级政府要充分认识到加强公众安全教育的重要性和必要性,树立以人为本的思想,把握公共安全管理规律,抓住关键环节,始终坚持“预防为主,准备在先”的原则,开展广泛而深入的安全教育活动。政府应将公众安全教育纳入公共财政预算,设立教育和培训专项基金,并建立监督制度和程序,确保合法、有效地使用资金。政府还应积极动员社会各方面力量,利用和整合各种社会资源,特别是加强与非政府组织的合作,提供有力的政策支持,发挥其在组织机制和专业技术方面的优势,建立公众安全教育制度化、规范化、社会化的长效机制。
经过公共安全管理理论与公众安全教育教学研究的多年探索,我国已初步完成公共安全应急管理体系建设。目前公共安全管理仍然是我国学术界的研究重点,也取得了许多研究成果,但是从结果的形式来看,大多侧重于个案和微观层次研究,宏观结构层次的著作和教科类成果较少,这反映了国内学术研究积累还很薄弱,缺少对安全管理实践和安全教育有力的理论支撑。相关教育科研机构要加强对公共安全管理的理论研究,整合零星分散的安全管理研究成果,对公共安全管理理论进行系统化研究,打造具有中国特色的公共安全管理体系。同时,有必要加强公众安全教育和教学研究,对公众安全教育进行需求分析,明确危机知识和管理教育的目标人群,编写不同层次的教材,积极开发教育软件、远程教学、教学课件、微课等教学资源。
法律法规是从事公共安全管理的依据,也是公众安全教育的制度保证。我国先后制修订了《未成年人保护法》和《义务教育法》,并颁布了《中小学幼儿园的安全管理办法》,对学校安全教育提出了明确要求。2007年11月1日正式实施的《中华人民共和国应急法》,对我国政府及有关部门在开展应急知识教育、应急演练、应急知识宣传等方面做出了法律规定。但是,我国公众安全教育的法律法规仍然不够完善,需要对公众安全教育进行专门立法,才能逐步实现公众安全教育的法治化、制度化和体系化。