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城市是伴随着社会进步和生产力发展而逐渐形成和发展起来的，是人类社会成熟和文明的标志。城市的兴起和发展有因“城”而“市”和因“市”而“城”两种类型。“城”是指用城墙等围起来的地域，主要作用是防卫，《管子·度地》说“内为之城，外为之廓”；“市”是指进行交易的场所。因“城”而“市”是先有城后有市，这类城市多位于战略要地和边疆地区，如天津起源于天津卫；因“市”而“城”则是先有市场后逐步形成城市。这两者都是城市的原始形态，不是现代意义上的城市。伴随着工商业的发展，城市崛起，城市文明开始传播。学者们普遍认为，现代意义上的城市是工商业发展的产物，如米兰、威尼斯、巴黎等，都是重要的商业和贸易中心。工业革命之后，社会和经济飞速发展，农民不断融入城市和工业中心，城市获得了前所未有的发展。随着城市化不断深入，到第一次世界大战前夕，英国、美国、德国、法国等国绝大多数人口都已生活在城市。这不仅是富足的标志，而且是文明的象征。
学术界对城市的起源有三种观点
：一是防御说，认为建城的目的主要是防卫；二是集市说，认为人们手里有了多余的农产品、畜产品，需要有个集市进行交换，聚集的人多了，就有了市，随着市场规模扩大和定居人口增多，城就建起来了；三是社会分工说，认为随着社会生产力的不断发展，社会出现分工，一些人专门从事手工业、商业，一些人专门从事农业等。从事手工业、商业的人需要有个地方集中起来进行生产、交换，从而有了城市的产生和发展。
现代意义上的城市一般包括了住宅区、工业区和商业区等功能区域，并且具备行政管辖功能，城市的行政管辖功能可能涉及较其本身更广泛的区域，其中有居民区、学校、医院、街道、写字楼、商业卖场、公园、广场等公共设施。
城市与城市之间各有差异，正确的分类有助于更好地研究城市特点和界定城市的含义。以下简单介绍几种常见的分类方法。
城市经济学对城市作了不同能级的分类，按照城区人口规模分为：
超大城市：1000万人口以上
巨大城市：500万—1000万人口
特大城市：300万—500万人口
大城市：100万—300万人口
中等城市：50万—100万人口
小城市：20万—50万人口
微型城市：5万—20万人口
此外，我国很多县城、建制镇、工矿区，虽然人口规模未能达到城市标准，但由于非农牧业人口比重较大，工商业比较集中，也属于城市的范畴。
根据城市综合经济实力和城市的发展历史，城市可分为集市型、功能型、综合型、城市群等类别，这也是一个城市的发展所经历的各个阶段。
（1）集市型城市
这类城市多属于周围附近农民或手工业者进行商品交换或交易的聚集地。商业主要由交易市场、商店和诸如旅馆与饭店之类的辅助服务设施组成，我国集市型城市多为集镇，这也是所有城市发展的必经阶段。
（2）功能型城市
在社会和经济发展过程中，随着自然资源的规模开发和优势产业的形成，城市的发展具有特定功能或特色。此类城市既是商品交换地，也是商品生产地，由于城市经济功能单调，对外经济交流的依赖性较强，商业逐步由封闭的城内交易为主发展为以开放性的城际交易为主。这类城市多属于工业重镇、旅游城市等。
（3）综合型城市
一些城市具有优越的地理位置和产业，逐步向贸易、服务、金融、教育、娱乐等综合性方向发展，具有强大的集聚力，使城市的经济能级大大提高，成为区域性、全国性甚至国际性的经济中心和贸易中心。商业由单纯的商品交易发展为综合性服务，商业活动也扩展为促进商品流通和满足交易需求等多种形式。在我国，这类城市多为直辖市、省会等。
（4）城市群（或都市圈）
随着社会分工的不断深入和城际间经济融合的加深，某些具有区域位置优势的城市逐步发展为大型中心城市，与其周边具有密切经济联系的诸多中小城市共同组成城市群，促进区域经济共同发展，如加拿大的温哥华城市群，日本的东京、大阪、名古屋三大城市圈等。我国上海所在的长江三角洲地区经过改革开放几十年的发展，也已形成经济关系密切的长江三角洲城市群，其整体的经济功能日益凸现。
可划分为小城市、中等城市、大城市、国际化大都市、世界城市等。
可划分为旅游城市、文化城市、生态城市等。
可划分为工业城市、商业城市、旅游城市等。
当然，还有许多划分方法，如从地理学的角度、生物学的角度等，这里就不一一列举，通常人们常用的分类方法更多的是从人口规模、经济发达程度、生产职能的角度来做区分的。
灾害是对能够给人类和人类赖以生存的环境造成破坏性影响的事物的总称。灾害不表示程度，通常指局部可以扩张和发展，演变成灾难，如蝗虫虫害的现象在生物界广泛存在，当蝗虫大量繁殖、大面积传播并毁损农作物造成饥荒的时候，即为蝗灾；传染病的大面积传播和流行、计算机病毒的大面积传播即可酿成灾难。一切对自然生态环境、人类社会的物质和精神文明建设，尤其是人们的生命财产等造成危害的天然事件和社会事件，如地震、火山喷发、风灾、火灾、水灾、旱灾、雹灾、雪灾、泥石流、疫病等都是灾害。按照灾害的起因，有人为灾害和自然灾害；根据原因、发生部位和发生机理，有地质灾害、天气灾害、环境灾害、生化灾害和海洋灾害等。
结合城市固有的特征，城市灾害是指由自然、人为因素或两者共同引发的对城市居民生活或城市社会发展造成暂时或长期不良影响的灾害。根据不同的标准可以对城市灾害进行分类，如根据其发生原因，可分为自然灾害与人为灾害两大类；根据发生时序，又可分为主灾和次生灾害等。
城市灾害一般具有以下特征。
城市致灾因素是多方面的，常表现为自然和人为因素的相互作用，有时城市地理、经济发展状况、人口素质、管理水平等都成为诱发灾害的重要因素。随着城市社会经济发展，一些新的致灾源也会产生，如高层或超高层建筑的消防、救生等，高层建筑上的广告牌等受台风或地震影响而可能造成的隐患，地下空间建设和利用（地铁、地下商场和娱乐场所等）可能会造成新的事故隐患，市区人口和建筑密度增加可能造成生态环境系统失衡，城市疫情变异等可能会成为现代城市新的致灾隐患。
城市既有自然灾害事故，又有人为灾害事故。据有关部门统计，常见、多发和可能产生较大影响和威胁的城市灾害多达19类25种。
城市灾害造成的损失程度与城市的规模和经济发展水平密切相关。较之普通城市，特大型城市具有城市人口、财富、资源高度密集，且处于活跃流动状态的特点，因此发生同等级灾害事故，所造成的绝对经济损失也会较大，影响范围也更广，这就是城市灾害所具有的放大性。
人为因素是城市致灾的一个显著特征。基于现代城市的管理水平，在没有特大或突发性自然灾害情况下，一般灾害通常不会造成巨大人员伤亡和财产损失。现代城市最常见的灾害多为重大交通事故、工伤死亡事故、危化品爆炸或泄漏、火灾等人为灾祸。随着科技和经济发展，城市防灾抗灾能力不断提高，自然灾害威胁程度不断减小，而人为灾害将会在很长一段时期内继续成为城市的防灾重点和社会关注点。
城市灾害的形成、发生和影响具有潜在性特点，不仅自然灾害诱因难以预料，具有较大的意外性，而且有的灾害由人为影响产生但表现为自然态的灾害，如过量开采地下水引起地面沉降。对于特大城市，如上海，因其经济活动频繁，城市开放度较高，对常规灾害的防御有时依赖于固定模式，加上防灾设施老化，也使灾害潜伏期不定，灾害的突发性强，增加了预防和应急的难度。
城市是一个有机的大系统，突发灾害可能会致使某个或几个子系统遭到破坏，从而殃及整个城市的稳定，例如地震造成供电系统被破坏，影响到交通、供水、能源等系统的恢复，也可能引发次生灾害或延缓应急救援等情况发生。典型案例是2011年3月11日发生在日本的9.0级大地震，引发海啸、福岛核泄漏等次生灾害，给日本造成巨大的社会和经济损失，该案将会在后面章节中具体介绍和分析。
我国的GDP多年保持8％的高位增长，但每年因公共安全问题造成的GDP损失也是惊人的，在经济遭受损失的同时，每年约有20万人的宝贵生命被无情地夺去。2003年的非典、2013年的禽流感，还有频繁发生的各类灾害灾难、生产安全事故，一次又一次地敲响警钟，全社会都应来关注公众安全问题。公众安全与人民生活息息相关，公众安全问题不仅与城市公众人身安全有关，还涉及自然、生态环境、公共卫生、政治、经济、社会、文化、科学技术、信息等领域。改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但是近年来我国公共安全形势日益严峻，公共安全问题给我国经济、政府公信力、社会公众乃至国际政治带来了诸多消极影响。
从美国9·11恐怖袭击、我国SARS疫情到全球性的非典疫情，非传统安全造成广泛和深远的影响，越来越受到社会的关注。非传统安全包括经济安全（金融安全）、公共卫生安全（流行疾病）、食品安全、恐怖袭击、网络诈骗、民族分裂主义和地区分离主义等多种类型。随着非传统安全因素的出现和日益增多，由安全事故、群体性事件、犯罪、生态资源等引发的公众安全问题日益严重，如果不能及时、有效地解决，将会造成社会安全感缺失，甚至危及国家安全，对社会稳定造成冲击。近年来，经济发展过程中产生的就业、拆迁等有关群众利益的问题不断引发群体性事件，各种社会问题交织在一起使得事件不断复杂化，矛盾日益尖锐。单从公众安全的涉及面之广、关系之复杂，就可以推断出公共安全是一个复杂、宽泛的概念。
从公共服务的角度来说，公众安全是指社会公众的生命、健康和财产以及公共利益的安全，包括生产安全、治安安全、消费安全、公共设施安全等诸多方面。至于食品、药品和环境安全等方面，通常归口公共服务中的公共卫生、生态环境等方面来管理。从刑法学的角度来说，公共安全是指公民的生命、健康和公私财产的安全。多数学者是从本学科的角度诠释公众安全的内涵，反映了公众安全的一些共同特征。
公众安全不是事后的补救，而是贯穿于公众安全管理的全过程，因此从公众安全应急管理的角度定义公众安全可能较为全面、科学，我们可做如下描述：公众安全是指通过检测、监测、预警、防护和应急处理等手段，预防和减低各种突发事件、事故和灾害，实现人民生命健康安全，避免国家、企业和家庭财产损失，减少社会和社区危害。
对于公众安全问题的内涵和外延，国内外学者各有不同观点。关于公众安全的含义，“国际上通常有广义和狭义之分，广义上的公众安全是指不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及社会生产、工作生活安全。它包括整个国家、整个社会和每个城市公众一切生活方面的安全（从国防安全、环境安全到社会福利保障等），自然也包括免受犯罪侵害的安全。狭义的公共安全主要包括来自自然灾害、治安事故（如交通事故、技术性事故等）和犯罪的侵害三个部分”
。学者邓国良认为：“公共安全危机事件是指自然灾害事故、人为事故和由社会对抗引起的社会冲突行为，危害公共安全，造成或可能造成严重危害后果和重大社会影响的事件。”
学者吴爱明认为：“公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度地避免各种灾难的伤害。”
社会科学院研究员白钢认为：“公共安全问题属于公共产品范畴，是运用公共权力的政府必须向城市公众提供的服务。严格意义上的公共安全问题，大致可以划分为生产领域的公共安全问题和非生产领域的公共安全问题。”
张维平认为：“公共安全是指公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，最大限度地避免各种灾难的伤害，其生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有着安全保障。公共安全是一门科学，它关系一种伦理道德，反映一种文化，是一门管理艺术和操作技术；它可以产生最大的效益；安全问题主要是指故意或者过失实施危害或足以危害特定和不特定人的生命、健康、公私财产安全和法定其他公私利益的安全。安全问题由自然因素、生态环境、公共卫生、经济、社会、技术、信息等多重侧面所组成。”
从广义上来讲，公众安全是指人为事故、自然灾害和社会冲突等造成或可能造成严重危害和重大社会影响的事件。根据其发生机理和过程，可划分为治安事故、自然灾害、公共卫生、食品卫生、违法犯罪、群体性事件等多个方面。从狭义的角度来讲，公共安全问题是指需要社会治安管理部门来参与和实施的与社会公共安全秩序相关的事件，包括违法犯罪、治安事故、群体性事件等在内的社会危害性事件。
公共安全问题会给社会带来广泛而深远的影响，主要表现在政府公信力、经济发展、社会公众、国际政治等四个方面的影响。
在我国几十年来的改革开放和社会经济高速发展过程中，公共安全问题多发是不可避免的，是社会转型期的各种社会矛盾及反映这些矛盾的社会问题的表征。具体原因可包括：
（1）转型期内产生的社会震荡。改革开放将原来的计划经济体制逐步转变为具有中国特色的社会主义市场经济体制，在此过程中，必然会产生各种社会矛盾，增加社会控制的复杂性和难度。
（2）收入差距扩大产生的贫富分化问题，使社会心理出现失衡，利益分配引致利益集团间的冲突与矛盾，也必然出现违法犯罪行为增多问题，从而影响公共安全。
（3）大规模人口流动产生的社会治安问题。经济高速发展和社会分工不断细化，必然产生人口流动问题，在我国改革开放过程中表现尤为突出，比如民工潮现象。大规模人口流动给人口管理和社会治安带来巨大挑战，不可避免地出现各种犯罪现象。
（4）网络的兴起和国际犯罪活动对国内产生冲击。
（1）不确定性
公共安全问题本质上可分为自然灾害和人为灾害两大类，无论哪一种情况下，自然因素、人为因素都不可能完全准确预测到，因此公共安全问题的发生具有很强的不确定性。
（2）危害性
公共安全问题带来的危害可以是对公众的生理与心理伤害，导致社会经济的萧条和社会秩序的混乱，也会影响到政府的公信力和国家的稳定等。很显然，公共安全问题的危害不仅多种多样，而且后果往往很严重。
（3）时效性
公共安全问题会对经济环境、投资环境、社会环境造成不利影响，通常公共安全问题持续的时间越长，可能造成的经济损失就越大，全球性的公共安全问题更是对全球经济和社会造成严重影响。当前的新冠肺炎疫情就是一个典型的例子。
（4）政治性
公共安全事件往往涉及社会的各行各业，这时政府的协调管理能力、应急处理能力、灾害恢复能力等都得到考验，这关系到官民相互取信的基础、政党的巩固和社会的稳定，因而具有政治性。
（5）影响广泛性
当公共安全问题突然出现时，人们由于没有任何心理准备，容易产生心理恐慌。例如，恐怖事件、公共卫生事件等会给人们的生活方式和社会稳定带来消极影响，可见公共安全问题带来的不仅是生理、心理上的伤害，也会给社会带来不稳定因素，影响是十分广泛的。
（6）国际性
随着科技进步和全球化的不断深入，国际政治经济一体化进程加快，国际人员流动更加频繁，信息传递更加迅速，公共安全事件可能迅速波及全球，从而影响国际政治。尤其是世界上主要国家出现的公共安全事件，由于这些大国在国际上具有强大的影响力，他们应对公共安全问题的政策往往会对相关国家乃至全球的相关政策产生重大影响。此外，联合国等国际组织也是影响全球公共安全问题的重要因素，如果某个地区或国家发生严重公共安全问题，联合国及其相关组织就会提出相关对策和建议，对成员国提出警告或要求，积极防范事件的扩散和加强国际援助，这在某种程度上也影响了国际政治。亚洲金融危机、美国9·11事件、SARS和当前的新冠肺炎疫情等事件的发生，已经超出了传统安全的范畴，对传统安全观念形成重大冲击，这些非传统安全问题逐渐受到国际社会的广泛关注。
人民大学社会学系教授洪大用认为：“我们正在进入一个高风险社会，各种历史性的风险类型共时态地存在，即所谓风险共生现象——传统类型的风险，例如传染病、自然灾害依然对人民生活和社会安全构成威胁，而在以工业化、城镇化为标志的现代化进程中，还不断涌现和加剧一些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会风险。此外，从局部意义上讲，我国社会个体化趋势初露端倪，高新技术日益发展，因而预示了新型的社会风险，它对社会生活和自然环境的威胁都在不断积聚。”
当前我国公共安全问题比较严峻，在可以预见的未来一定时期内，我国的公共安全问题还有可能进一步恶化。
目前我国公共安全问题呈现出以下几个发展趋势：
从亚洲金融危机、“9·11”恐怖袭击到新冠肺炎疫情，非传统安全给全世界带来广泛和深远的影响。非传统安全包括公共卫生安全、经济安全、食品安全、民族分裂主义和地区分离主义等方面。这些非传统安全威胁到广大人民群众的生命安全，影响和冲击社会秩序的稳定。近年来我国非传统安全形势严峻，“港独”“台独”等势力的泛起和猖獗对我国的社会稳定和国际形象造成严重影响；随着我国经济全球化进程的不断深入，我国非传统安全问题日益严重。因此，重视并加强对非传统安全领域的研究，探讨非传统安全问题的影响因素和特点，建立预防、预警和应急处置机制，消除或减少公共安全事件的发生，降低造成或可能造成的危害程度。
群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件
，如聚众上访、游行示威等。引发群体性事件的因素涉及很多方面，如大量农村剩余劳动力进城务工及拖欠工资等都是诱发群体性事件的因素，城市征地拆迁问题也会引发群体上访或聚众示威等事件。随着社会经济的高速发展、城乡融合的不断深入和全球一体化，各种社会问题和矛盾交错纷杂，极易引发各类公共安全问题；民众利益诉求渠道不畅，民众不能通过正常渠道表达自己的意愿时，也容易发生群体性事件。这些伴随着社会经济发展而产生的不安全因素是不可避免和长期存在的，因此，群体性事件也会在相当长的时期内存在并呈现以下特征：非理性因素增多，冲击性趋强，社会影响恶劣；诱发原因复杂，解决难度大；事件发展迅速，具有很强的联动性和示范效应；随着国民素质的提高和法制意识的增强，事件组织化程度明显。群体性事件是社会矛盾冲突的集中反映，应对不当会产生严重社会影响甚至社会动荡。
随着全球化进程的加快和网络信息技术的进步，目前国际联系日益紧密和信息实时性，某个国家或地区发生的事件快速传播全球，波及相关国家或地区。当前，一些恐怖组织也纷纷跨出国界向境外发展。借助现代信息和网络技术，恐怖势力迅速蔓延，制造混乱、恐怖袭击等恶性事件；特别是民族主义恐怖势力和分裂势力蔓延，国际化趋势日益明显。这些安全问题破坏了社会稳定，严重威胁着广大公民的生命和财产安全。
公众安全管理就是对公民生活和生产的正常秩序与平衡状态的维护与保持，应对发生的各类公共安全事件，消除事件影响以及恢复社会秩序与平衡的全过程。本质上讲，公共安全管理是政府利用公权力对社会稳定的保持、保护和恢复，也就是说，公共安全管理主要是政府的职责。西方国家的公共安全管理开始于第一次世界大战，作为一种体系形成于20世纪六七十年代。公共安全管理发展历程大致可以划分为雏形期、民防时期以及成熟期三个阶段。每个国家对公共安全管理体系的表述不一，各有特点，但主要内容基本相同，以美国的最为完善，已经被西方国家普遍采用。
纵观西方各国的公共安全管理发展历程，不难发现公共安全管理就是一部灾害事故防治与应对的经验总结史。当前社会正处在德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）预言的“风险社会”，风险的不确定因素越来越多，公共安全就成了人们的渴望和企求。政府如何利用公权去营造和维护一种安全的公共环境，已经成为一个政治合法性、政府合理性的主要考量。所以，政府如何预测、应对、救助、恢复正常的公共秩序，如何争取“最小的损失、最大的机遇”
，是目前公共安全管理的研究方向。虽然西方国家在构建公共安全管理体系方面各有差异，但基本理论大同小异。通过研究总结，西方公共安全管理理论主要有四种：
全危险方法理论是西方国家在公共安全管理实践中逐渐形成的管理原则，就是利用同一套公共安全管理理论和方法，处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。美国、澳大利亚及新西兰等国家在公共安全管理中都采用了类似含义的全危险方法。
全危险方法是伴随着公共安全管理体制的演变而形成的，它的主要特点有：第一，用相同的理论和方法系统应对所有类别的危险，目的是公共安全管理成本最小化。第二，保证公共安全管理的基本需求。无论自然的、人为的还是技术层面的灾害事故，预防和应对都有基本相同的原则和体系，比如：事前的风险管理、预报与预警、预案编制；事中的应急预案启动、人员疏散与撤离、应急救援等；事后的评估与恢复等突发事件应急管理全过程的原则和方法体系是基本相同的。第三，能够实现统一高效的指挥和运作体系。避免因不同类型的灾害事故由不同的管理机构或人员负责可能造成的混乱，特别是灾害事故并发其他灾难时可能出现的权责不明、扯皮推诿的问题，如发生地震时可能并发火灾、时疫等次生灾害，就需要消防、卫生防疫部门的应急救援。
基于以上特点，以全危险方法理论为指导，构建一套系统有效的应急管理体系，成为西方公共安全管理的主导原则。
综合紧急事态管理系统理论来源于美国，基本内涵是：当突发事件发生时，需要来自不同的机构、部门和各级政府的代表一起工作、相互配合，迅速做出决策，否则就会影响应急救援的反应速度和应对力度，就不能实施有效的危机管控。也就是说，要建立一个使所有参与紧急事态管理者能够一起工作的管理系统，即综合紧急事态管理系统，在系统中所有参与应急管理的部门和组织都被安排在一起，实施全面合作，对各级政府和部门的职责都作了明确规定。例如澳大利亚法律规定，州和领地政府对保护其城市、公民的生命和财产负责。政府通过有关社区和各类部门运作的法律法规安排，通过提供警察、消防、救护和紧急事态服务等，对公共安全管理的预防、准备、应对和恢复各环节所必不可少的职责实施控制。联邦政府的职责是对州和领地在提高应对紧急事态和灾难能力方面提供指导和支持，在应对力所不能及的紧急事态和灾难中提供援助。在公共安全管理中，地方政府起主导作用，支持和鼓励社会和志愿者组织参与。通过这些安排，综合紧急事态管理系统要实现四个目标：第一，促进联邦、州、地方政府间的充分合作，有效应对紧急事态；第二，确保预防措施的有效实施；第三，实现联邦紧急事态管理规划和州、地方政府的应急决策和行动体系的有效整合；第四，拓宽现有应急管理预案、系统和能力，适于应对多类型的紧急事态。
综合紧急事态管理系统使各级政府、社会各类组织和公民，在应对紧急事态管理的各阶段，分担有效使用资源的责任；使所有团体、单位和个人都有自己的职责，最终的责任由所有参与者共同承担，最终的结果将反映整个团队的见识、经验和技巧。
美国全国州长协会（National Governor Association）在20世纪70年代提出了全危险方法理论后，就被美国联邦紧急事态管理局采纳，认为公共安全管理不止包括准备和应对阶段，他们根据灾害事故的发生周期，将公共安全管理的活动、政策和项目分为四个阶段，即减除（mitigation）、准备（preparedness）、应对（response）和恢复（recovery），这就是公共安全管理生命周期理论。
“有准备的社区”理论是澳大利亚紧急事态管理署提出的，美国学者提出的类似理论是“有恢复能力的社区”（resilient community），它们都是基于西方国家的国情提出来的公共安全管理理论。社区作为社会的基层组织，是居民和（或）单位的共同体，不属于政府基层政权。政府对他们的管理是指导、引导、建议和提倡，不是强制性的。由于公共安全突发事件通常对社区产生较大影响，并且政府的应急救援往往需要一段时间才能到达现场，这就要求社区对灾害事故具有一定的抵抗力，拥有一定的自救能力，从而降低危害的后果。澳大利亚政府要求各级地方政府应为其服务的社区提供各种各样的公共工程和服务，使社区拥有一定程度的突发事件应急自救能力，个人和社区自助通常能够提供快速有效的救急，而且受影响的社区和民众通常是先向地方政府寻求帮助和支持，政府在预防、准备、应对和恢复过程中应把社区看作基本关注对象。任何成功的公共安全管理体制，都离不开对地方层次上的恰当而有效的安排。从社区的角度讲，在应对公共安全突发事件中个人、志愿者和地方政府是三个极其重要的环节。积极的有准备的社区组织可以在公共安全管理中起到极其重要的、不可替代的作用。三者只有充分融入公共安全管理体系，才能卓有成效，社区、志愿者组织和地方政府的有效整合构成了“有准备的社区”的基本内容。
西方国家关于公共安全管理方面的理论和原则，都来自实践并在实践中完善和发展，其理念和精髓值得我们学习。虽然我国与西方国家的国情差异较大，但面临的各种突发事件及其后果是相同或相似的，西方国家提出的许多关于公共安全管理的理论原则和实践方法具有普遍适用性。了解和学习他们的管理理论和原则，对构建我国的公共安全管理体系和运行机制具有启示和借鉴意义。
城市公众安全是指城市生态环境、政治、经济、安全、社会以及资源供给等方面保持的一种动态稳定与协调状态，以及对自然灾害和社会与经济异常或突发事件干扰的一种抵御能力。
城市公众安全是实现城市可持续发展的前提条件，没有稳定与安全，城市就不可能实现可持续发展。城市公众安全通常包括环境安全、社会安全、经济安全、技术安全、食品安全、人身安全和能源安全等诸多方面。
城市公众安全是城市发展过程中的一项重要课题，通常指由政府提供的应对各种危及社会和公民生命财产安全的灾害事故或事件的发生，以维持社会稳定的保障体系。城市公众安全问题就是研究人为或自然因素引致的事故灾害及其对城市带来的风险。这些风险因素存在于日常生产、生活等各个方面，诸如衣食住行、休闲娱乐等各个领域及环节。从广义上来讲，城市公众安全是指城市及其人员、财产等重要系统或领域的安全，是城市从事社会、经济和文化等活动所必需的内部秩序和外部环境的保证。城市公众安全状况体现了社会、政治、经济和文化等因素对城市长治久安和持续发展的影响。城市公众安全体现了一个城市的发展水平和文明进步，是市民最现实、最关心和最直接的利益所在。
城市公众安全问题是一个复杂的课题，具有人群聚集性、脆弱性和社会敏感性等特点。城市公众安全系统风险的特点，使得城市公众安全问题变得尤其复杂。人群的聚集性使风险后果被放大，脆弱性使安全系统易受攻击和破坏，社会敏感性使风险被激化及猝变。
城市人口规模和密度较大，一旦发生灾害事故，就会产生严重影响和后果。研究表明，不同年龄阶段和文化层次的人在事故影响区域内的比重不同，事故后果的严重程度也不同，如老人和小孩就比年轻人承受能力差，事故风险值区别很大；人口素质也会对事故风险产生较大的影响，素质高的人面临突发事件时一般较为冷静和理智，能够自救和助人，从而降低危害程度。
脆弱性原指事物受到外力作用时容易破碎的性质，或事物本身具有不稳定因素而造成的不稳定、不坚强及易消亡性。在城市公众安全体系中，脆弱性是指公共安全系统中某些环节或方面抵抗事故灾害的能力较低，在发生灾害事故时，造成的损失会更大。例如，城市管道工程的加压站，相对于管线就比较脆弱，遭受破坏时所产生的后果也会更严重。
敏感性在城市公众安全管理中主要指安全系统的社会敏感性。在城市公众安全体系中，社会敏感性尤为重要，由于某些环节或过程具有特殊性或重要性，从而对社会产生的负面影响较大。
以上是将城市看成一个系统所反映出来的特点，下面是从近年来频发的公共安全事件中归纳出的城市公众安全的新特征：
城市是一个复杂的有机体，城市公众安全涉及广大市民工作和生活的所有层面，也牵涉到各方利益，影响到社会的稳定和发展，而造成的危害程度也会随着危机的恶化或扩展而加剧，如果不能有效应对，单体的突发事件也会演变为群体的社会危机，给社会及民众造成巨大的损失。
引起突发事件的原因通常是多方面的，有的还隐藏着未知的或新的风险因素。城市规模越大，发展越迅速，往往伴随着安全问题也越多，各种风险的不确定性也越高。
随着世界经济一体化，交通的日益便捷与信息网络技术的快速发展，突发事件的影响迅速传播，特别是诸如恐怖袭击、传染性疾病等很容易蔓延，它们造成的影响范围更大，后果也更严重。
观察近年来国内发生的群体性事件、食品卫生安全事件、安全生产事故，我们会发现这类事件发生的频次越来越高，而且涉及的范围、领域也越来越广。接二连三的矿难事故和有毒食品案件就是最好的例证。
随着通信网络技术的突飞猛进，人类社会已进入信息化时代，信息传播的时效、广度和深度今非昔比。人类社会面临的威胁比过去更严重、更复杂，不仅自然灾害频发，危害越来越大，而且由于社会分配不均加大、区域发展的不平衡、文化和宗教的冲突、生态环境的恶化以及由此而引发的恐怖主义、生物安全和信息安全等非传统安全更成为影响人类生存和发展的新威胁。
城市公众安全问题的存在或发生是有多种原因的，但大致可分为自然因素和人为因素。近年来由贫富差距、权力滥用、分配不公、暴力拆迁等引发的群体事件屡屡发生，究其原因，事态的扩大，严重性的升级，就是单体事件被放大为群体事件。如6·28的瓮安事件就是典型。
目前，我国正处在经济高速发展和社会转型时期，城市数量已经由1949年的132个发展到2019年的672个。在经济和社会的转型中，城市公众安全面临着十分严峻的挑战。我国每年因安全事故、自然灾害以及社会治安等公共安全问题造成的GDP损失达6％以上，约20万人被夺去生命。
随着我国城镇化进程加快，城市人口规模和密度越来越大，一旦发生突发事件，如火灾、爆炸、危化品泄漏、传染病等各种自然或人为灾害事故，往往会造成严重的人员伤亡和财产损失，影响城市的可持续发展和社会稳定。从1995年日本的沙林事件、2001年美国的9·11事件到蔓延全球的SARS、禽流感及当前的新冠肺炎疫情，它们引起全球的广泛关注，产生了深远的影响，也使人们充分认识到建立城市公众安全管理体系的必要性和紧迫性。城市规模和经济的快速发展不可避免地带来各种危险因素，这些风险存在于人们日常工作生活的各个方面，涵盖了城市危险源、自然灾害、公共设施、环境生态等方方面面。城市公众安全是一个复杂系统，风险因人群的聚集而被放大，因安全系统的脆弱而易受破坏，因系统的社会敏感性而被激化及猝变。
目前我国城市公众安全管理中普遍存在的问题如下：
公共安全意识高低体现了一个城市公众安全管理的水平。2004年俄罗斯地铁事件中，乘客听从指挥，处置紧张有序，政府和公众展现出很高的公共安全素质和应急处置能力。而我国近年来发生的多起重大灾害事故中，弱势群体如妇女、老人和儿童等受害较重，反映出我国公众安全教育、应急救援训练和应急处置等方面有待加强。目前我国正在构建突发事件应急管理体系，但大多处于纸面上和浅层次，必须加强公众安全教育、防范技能培训、应急救援演练，建立健全行之有效的公众安全教育和培训体系是当务之急。
我国改革开放以来，以经济建设为中心，政府工作重心都放在了发展经济和城市化方面。随着城镇化进程的加快，城市已成为国民经济发展的重要载体和支柱。据国家统计报告表明，2019年我国城市化水平达60％以上，面对如此汹涌的城市化浪潮，各级政府在很多方面并没有做好准备，特别是在城市公众安全管理方面缺乏危机意识。
信息网络已根植于社会各个层面，在突发公共安全事件时，政府应及时发布权威信息，公民有知情权。政府要树立权威，掌握舆论导向，首先要及时对外公布真实可靠的信息，建立统一的、权威的信息发布机制，对社会公众进行正向舆论引导。如果主流信息不畅，则会谣言四起，加剧社会和民众恐慌心理，就会发生诸如物品抢购、社会治安混乱等过激行动，从而加大解决危机的难度和复杂性，在这方面我们是有深刻教训的。建立权威的公共安全信息发布机制，对媒体和社会公众进行正确的信息引导，在应对危机时，则会有效发挥作用。
长期以来，在公共安全管理方面政府和社会一直把重心放在危机事件发生后的应急处置和事后恢复方面，而对预防和化解公共安全危机，建立科学的公共安全管理体系重视不够。如加油站、危险物品经营点等危险源比邻居民区或人口密度较大的公共区域，存在重大的安全隐患；大量地下人防工程的商业化利用，如开办旅馆、歌厅、洗浴中心等经营活动，使其人口流动性很大，人口密度很高，不仅带来社会治安问题，也成为安全隐患。由于权属单位的不同，政府危机意识不够，日常监管机制缺失，这些区域成为城市公众安全的“雷区”。从管理学角度讲，应急处置和救援是一种被动措施，而日常防范和监管是一种主动的化解手段，最能体现公共安全管理的核心目的。因此，公共安全应急管理体系建设中，首重预防，只有把隐患排查和治理放在首位，加强危险源监管措施和应急预案体系建设，开展应急演练，突发事件发生时才能及时有效应对，从而提高救援效率，降低损失。
我国城市公众安全形势一直不容乐观，重特大灾害事故频发，生命财产损失和社会负面影响严重，产生问题的原因复杂多样，主要有以下几点：
城市是一个国家或地区政治、经济、文化的中心，具有空间集中性、人口密集性、经济集聚性、生活方式多样性等特点，城市公众安全问题具有爆发性、连锁性、衍生性和交叉性特征。灾害事故的多样性，人类认识自然能力的局限性，人类控制自然手段的有限性，人类调节自身社会方式的相对性，使城市公众安全面临着严峻的挑战。特别是随着城市化的快速发展，城市规模不断扩大，城市人口大幅增加等诸多因素导致的城市重大事故和灾难也随之增多。
研究表明，经济高速发展过程中，随着社会转型和经济结构的调整，一定时期内不可避免地引起和存在社会失序、分配失衡和道德失范以及生产事故频发，是社会高风险期。目前我国正处于转型期，开始面对一个高风险社会的来临。社会转型有两方面的含义：一是从传统社会向现代社会转变，二是从计划经济向市场经济转轨。目前我国社会形态既没有完全脱离传统社会，也没有彻底进入现代社会，而是处于传统社会向现代社会过渡中的混合状态。因此，在转型过程中，传统社会的风险与现代社会的风险并存，表现出风险共生现象。传统社会中的风险如台风、洪涝以及传染病等依然对人民生活和社会安全构成威胁，又面临现代社会转型中不断涌现和加剧的失业、火灾、爆炸等生产事故以及贫富分化等社会风险。
随着我国经济发展和城市化进程加快，城市规模日益扩大，城市公众安全问题也日益突出。城市化过程中人口数量及密度迅速增加；城市建筑物向高层建筑、地下建筑、大空间建筑发展；公共基础设施星罗棋布，向管道化、网络化和功能复杂化发展；社区、校园、超市、车站、机场、地铁等各类人口流动性大、人口密度高的公共场所；大量使用的易燃易爆、有毒有害等危险物质等方面诸多问题，因缺少规划、管理不善，各类意外事故频发，造成的损失和后果令人触目惊心，使城市面临严峻的安全与环境问题，严重影响和制约了经济发展和社会进步。
当前，我国城市公众安全管理尚未形成统一的体系，协调能力不足。各政府机构之间缺乏合作机制，各职能部门的职责重叠和多头管理无法形成危机管理的有效整合。因此，在制度建设方面，我国迫切需要顶层的公共安全基本法，以规范现行法律法规，确保从规划设计、管理制度到人员安排得以有效落实。
在城市公众安全硬件建设方面，以防洪为例，全国642个需要防洪的城市中，只有177个达到国家防洪标准，仅占总数的28％，其余465个不符合标准，占总数的72％。正是由于政府对城市公众安全的长期欠债，近年来，随着城市化进程的加快，我国因突发事件和重大灾难造成的人员伤亡和经济损失日益增长，据统计，经济损失超过6500亿元，人员丧失多达20万。因此，加快城市公众安全硬件设施的建设，弥补历史欠债是当务之急。
在现阶段，由于我国政府绩效评估制度的科学性和完整性不足，一些官员为了避免被问责而对灾情信息缓报、瞒报、漏报，导致错过应急救援的最佳时机，加重或扩大了灾害后果。因种种原因，事后对此类事件往往追查不彻底，对责任人问责落实不到位或者以引咎辞职逃脱法律制裁，造成事实上的容忍和默认玩忽职守。著名的改革家奥斯本和盖布尔（Osborne and Gabler）曾经说过，不惩罚错误就是无形地鼓励犯错。我国目前法律制度不完善，负责机制没有明确的法律或制度规定，奖惩落实不到位，这就造成利益拼命争取和责任相互推卸的现象出现。此外，不可预测的全球气候异常和不可控制的自然灾害频发，金融危机、恐怖袭击以及全球性重大疫情的蔓延等时有发生，使得城市公众安全管理时刻面临来自自然和外部环境的挑战。
在整个人类社会的发展历程中，人类面临的主要威胁是逐步发展和演变的。早期威胁主要来自战争、瘟疫、饥荒、地震和气象灾害等。社会发展进入工业化阶段，重大生产事故，火灾、危险化学品爆炸、泄漏等事故，交通事故逐渐成为人类的“杀手”。在当代社会，随着通信、计算机和网络等现代科技的飞速发展，人类进入信息时代。在这个时代，人类面临前所未有的严重威胁。不仅自然灾害频发，危害程度越来越大，而且随着社会发展和制度变迁，社会财富趋于集中化，贫富差距日益加大，区域经济发展不平衡，政治、文化和宗教冲突加剧，自然和社会生态环境恶化，由此引发的恐怖主义、生物安全、核安全和信息安全等非传统安全成为人类新的威胁。城市是一个国家或区域政治、经济和文化等发展的中心，特有的空间集聚性和生产要素流动性使得公共安全问题具有明显的爆发性、衍生性、连锁性等特征。由于灾害多样性、科学知识局限性、预防和控制灾害事故手段的有限性以及各种社会矛盾的日益加剧，这些因素造成城市公众安全面临严峻的挑战。
城市公众安全与社会发展密不可分。城市是人类生活、生产、经营等活动的主要空间，各个组成部分之间有着紧密联系，相互产生影响，城市公众安全是城市可持续发展的重要因素，必须正确处理人与自然的关系，维护和保持城市公众安全，为区域经济发展提供良好的资源和环境条件，实现社会经济的稳定发展。只有建立起良好的内部调节机制，以及社会、技术、生态、经济等要素间的“互动效应”，才能提高城市的综合能力，确保城市的可持续发展。没有安全的社会环境和稳定的经济发展，就不可能实现城市的可持续发展。城市公众安全与可持续发展之间有着不可分割的联系，只有维持好城市公众安全，社会和经济才能实现可持续发展。城市在社会、经济和生态环境等方面的协调发展与自我调控能力决定了城市公众安全水平。有效调控各类矛盾，维护好社会稳定和经济发展，才能为公共安全保障体系建设提供技术和资金支持，实现城市发展长治久安。
当前，我们强调安全第一、防灾减灾，因为在社会转型期，城市公众安全具有特殊的地位。“9·11”事件、亚洲金融危机、“非典”疫情、危化品爆炸等突发事件造成的社会恐慌和严重后果，给全球社会带来深远的影响，公共安全问题日益受到重视。导致突发事件频发的原因是多方面的，但长期以来重经济发展轻防灾减灾是重要因素。吴良镛院士认为，随着时代发展，建筑的基本原理有着不同的、更宽阔、更复杂的新内容。例如安全问题，如今不仅不能忽视建筑与城市的安全，而且要从规划布局上对可以预防的方面予以更根本的考虑。据统计，近年来，我国公共安全问题造成的年均损失约占GDP总量的6％，约有20万人丧生
，这表明我国正处于一个高风险社会，同时也反映出我国在公共安全管理方面还存在很多问题，公共安全和减少灾害已成为我国经济和社会发展的关键因素，经济损失的增长和社会灾变的缺乏稳定性都需要加强安全减灾机制。安全减灾科学技术是预防和管理危机的学科，已经成为当代社会预防和化解灾害事故风险的关键。无论是传统安全还是非传统安全，防灾减灾都已发展成为重要学科。中国科协主持的安全科技综合专题研究项目进行了生产安全、职业危害预防与控制、资源与能源安全、生态与环境安全（含外来物种入侵）、食品及生物安全、城市安全减灾、突发公共卫生事件控制、交通运输与物流安全、信息安全等专题综合研究，公共安全管理已成为我国可持续发展国家战略中的重要环节。非传统的安全已成为影响城市公众安全的重要因素，其严重性在于人类对它的缺乏认知和不可控。研究表明，多数非传统安全因素是从传统安全因素逐渐演变为“新”问题的，一些传统灾变以新面孔及新危害表现出来。如网络攻击和侵入，既损害他人权益和信息安全，又威胁到信息基础设施的安全运行。非传统安全概念的提出，目的在于倡导一个新观点、新思维、新境界，引起社会的重视，即从大安全观去审视城市公众安全，从而使国家安全与城市安全并重，经济安全与城市安全并重，实现国泰民安的目的。“非传统安全”是一种“客观见诸主观”的安全认识与观念，“安全”总是与“感知、认识、状态和问题”密切相关的。非传统安全概念本质上是一种安全观念和现实存在的问题，涉及的主要领域有能源安全、水资源安全、生态环境安全、信息系统安全、恐怖主义袭击、人口安全及城市建设安全、公共卫生安全等。吴良镛院士更认为，把城市安全规划纳入当今复杂的巨系统的研究十分必要。
作为社会、政治和经济生活的中心，城市不仅是城市居民赖以生存的栖息地，而且对周边地区的辐射和驱动作用更加重要。城市的公共安全水平直接反映了社会的稳定水平和最基本的发展状况，关系到一个城市的繁荣与衰落。正因为如此，及时、正确地处理城市公众安全问题应该是重点探讨的问题。处置城市公众安全问题应遵循以下原则：
现代社会的政治、经济、文化等社会要素不断转移到城市，城市已成为社会政治、经济和生活的中心，以城市为主体的社会网络系统的形成最终导致城市规模的扩大和城市结构的复杂性。大型而复杂的系统不仅在防止外部危害方面造成困难，而且由于其自身的可靠性而引起的安全问题通常会导致重大损失。因此，在应对城市公众安全问题时，应树立综合防灾减灾的理念。
不可避免与可预防并不矛盾，二者并不是对立的两面，相反，如果能准确预测，及时做好应急准备，往往能很好地降低风险减少损失，甚至可以避免灾害和事故带来的损害。灾害和事故不可避免是因为：第一，灾难和事故的多样性。城市日常都会面对不同类型的灾难和事故，如火灾、洪涝、地震、海啸、风暴潮、交通事故、爆炸、食物中毒等，以及由此引发的衍生灾害和次生灾害，令人防不胜防。面对诸如自然灾害和人为灾害的预防和治理等问题，人类似乎无能为力。第二，人类认识的局限性。随着人类生产实践的不断深入、知识积累的丰富、技术手段的扩展以及科学研究的专业化，人们对自然规律的认知得到增强，人类认识、预测、防治自然灾害的能力也得到了增强，抵御自然灾害的能力大大提高。但是，面对浩瀚的自然界，人类对自然规律的认知仍然是沧海一粟，对自然灾害发生的机理、规律的认知仍然是肤浅的，缺乏有效的防治手段。第三，人类控制自然手段的有限性。与人类对自然的理解能力相比，人类改变或控制自然的能力更加有限，特别是面对灾难性的天气和地震，人类的主要武器基本上是被动防御。第四，人类自我控制能力的缺陷。人类社会中各种现有行为的不规范或有限的控制能力，严重危害人类的生存和发展。第五，社会敌对矛盾的客观存在。由社会发展的不平衡引起的社会矛盾的加剧可能导致恶意的破坏行为，从而导致重大灾难。
灾害和事故的可预防性在于事故预防所遵循的原则之一就是事故是可以预防的。也就是说，只要采取正确的预防措施，事故是可以防止的。灾害和事故在致因上有区别，事故主要是物的不安全状态和人的不安全行为在特定的时间相互作用导致的，而灾害的发生是随机的、偶然的，但是随着科学技术的进步，人类对于灾害的预测能力已经大大提高了，通过运用统计学和类比工程，科学合理地预测灾害发生也并非难事。所以在应对城市公众安全问题时应遵循灾害和事故的不可避免和可预防原则，不能悲观，也不能太过乐观，应相信科学，实事求是。
自2003年成功抗击“非典”疫情后，我国开始了以“一案三制”（一案指的是应急预案，三制指的是应急体制、机制、法制）为主要内容的公共安全应急管理体系建设，历经多年努力，我国基本建立起应急预案体系，危机管理体系初步形成，危机管理机制不断完善，危机管理法律体系逐步完善，危机管理能力不断增强。2003年5月7日国务院第7次常务会议通过并发布了《突发公共卫生事件应急条例》（2011年1月8日修订），这是我国第一部有关应急管理的法规条例，这也反映了我国在应对突发公共安全事件上以“预防为主”的思想。根据自2003年以来我国重大灾害事故的统计数据分析，超过78％的灾害是由人为不安全行为引起的，事故中的受害者主要是妇女、老人和儿童。由此可见政府、社会和公众缺少危险意识、忧患意识和防范意识，这是当前公共安全管理中的薄弱环节。公众的个人生活、行为习惯和互救自救能力远未达到防灾减灾的要求，“人无远虑，必有近忧”，最好的防灾减灾和救灾工作是加强公众安全教育，尤其是在中小学建立健全公众安全教育体系。
只有这样，才能让公众面对灾难时，不再盲目无知，也不再惊慌失措；也只有这样，才能最大程度地保障城市公众在灾害时的生命安全。