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1937年7月7日，卢沟桥事变爆发。一直负责对日外交工作的军政部部长何应钦，此时正在重庆主持川康整军，收到电报后立即赶回南京，与各军政要员商谈对日战略。11日，何应钦向蒋介石提交了对日作战方略，提出“设立总动员建设委员会，办理全国总动员事宜”
。21日，何应钦在官邸召开了实施总动员谈话会。会议决定：全国总动员之机构与组织，将来另行研究；各部就目前即须实施事项作出决议，并迅速研究实施。其中，教育部参与主办民众组织与训练。
现代战争是全面战争，实施全国总动员是应然之举。蒋介石虽然在口头上和思想上都有此说此念，也做出很多局部的动员工作，但一直没有建章立制。也就是说，全国总动员的机制并未建立起来，南京国民政府还没有做好战争的各项准备，对各级大中学校的师生们也还缺乏通盘考虑。
8月底，中央大学校长罗家伦力陈迁校之必要，教育部表示同意。9月10日，教育部开始命令各校师生内迁。然而，历史上西晋、北宋和晚明的三次南渡，最终都没能重返。在这种历史记忆下，南渡即意味逃亡，一些师生并不愿随校迁移。国难当头，许多热血学生弃笔从戎，奔赴抗战前线。1938年，全国学生注册总数比1936年减少约20000人，而教师数量减少约2000人，分别降低50%和30%。教育部部长陈立夫曾说，在校学生减少的部分原因是一些学生参加军队或战争有关的工作。
1937年8月27日，国民政府教育部发布了《总动员时督导教育工作办法纲领》，规定：“一、战争发生时，全国各地各级学校及其他文化机关务力求镇静，以就地维持课务为原则；二、比较安全区域内的学校，尽可能范围内设法扩充容量收容战区学生；三、各级学校之训练应力求切合国防需要，但课程变更仍需遵照固定范围；四、各级学校之教职员及中等以上学校之学生，得就其本地成立战时后方服务团体，但是严格按照固定办法，不得以任何名义妨碍学校秩序。”
1938年，新任教育部部长陈立夫发表《告全国学生书》，提出：“学生首应力行之义务为修学，要有《最后一课》的教育精神；学生报国从军，必经相当之专门训练，可依照手续就近加入军事学校或训练机关，应征前要有充分之认识与准备。学生战时服务要详尽计划，经过训练有组织有秩序地活动，各项服务应不妨碍课业。”
很明显，教育部此时计划对战时教育进行控制和调整以适应战时需要，并试图对报国从军的学生作统一安排。
战时教育还是平时教育？战时教育与平时教育究竟有何异？教育界也开展了热烈的辩论。有人主张实行战时教育，加速培养抗战人才，改变旧的教育制度、旧的课程，实行以抗日救国为目标的新制度、新课程；也有人主张维持现状，不能进行根本的改革；还有人主张不必大动干戈，只需加以调整，以适应当时环境需要即可。
彻底改革论者主张废弃正规教育，实行战时特殊教育，以短期培训的方式，迅速造就为战争服务的人才。他们主张实施彻底改革的教育政策，要求“高中以上学校除个别与战事有关者外，为配合抗战，均应予以改组和停办，俾员生应征服役，捍卫祖国。即初中以下学生未及兵役年龄，亦可变更课程，缩短年限”
。他们认为建国须从救国做起，教育就是要在抗战中培养优秀分子充任干部，提出将学校变成各种训练班，如大学及专科的文法商教育各学院、普通中学及师范学校，分别或合并成为民众教育人员或民众指导人员的“培养所”；理工医农各科及中等职业学校，需要斟酌战时社会或军事的实际需要，分别或合并设立各种技术训练班。为适应抗战需要，应尽量删除不必要的课程，除基本课程必修外，应抽出1/3或一半时间学习与抗战直接有关的新课程。力求各科教材对抗战起积极作用，特别着重强化政治教育，增加经济的生产教育，开展文化的科学教育。关于教学方式，他们提出可将全国分为许多区，指定某大学服务某区，学生一方面上课（不限课堂），一方面实地工作，如医科从事救护、工科从事军工建设等等，由教授领导，以实际经验为教学之本。他们还以欧战时各国大学生参军参战的史实统计来鼓励青年投笔从戎，如称：“英国剑桥大学学生百分之九十从戎”
，“法国参战一年，已有教师三万从戎”
，等等。
张治中就将其治下的湖南省全省中学改为军事训练班。1937年12月，一天下午，有几十个高中男女学生要求见湖南省主席张治中，“这就是今天代表多数同学的意见，要向主席请愿的”，请示关于今后学生运动的方针，而后提出“实施战时教育，分配战时服务”的要求。张治中在回忆录中说道：
我看出了他们不甘放弃他们应负的责任，为伟大的民族解放战争所掀起的热情在他们的血管里奔流。经过几小时的谈话后，我送别了他们，我说：“你们回去对各同学说：现在赶快预备。只要你们能够吃苦，能够耐劳，能够努力，就不愁英雄无用武之地。我一定负责指示你们学生运动应走的道路，并且负责领导你们！”
张治中和湖南省教育厅厅长朱经农商量后，到省府会议上去讨论，最终决定召集四千个男女学生军训6个月，然后分发各地进行民众训练运动。
彻底改革论者的改革精神是积极的，但教育是百年大计，人才的保育在战时具有特殊意义，是为日后的民族复兴做准备工作的。而且，即使在战时，也是需要大量专业技术人才的，这主要依赖于各种教育机构精心的理论教学和专业培养。
主张“平时教育”者认为：教育是立国之本，让学生从军是短视行为，是一叶障目；教育为百年大计，不宜轻易更改，战时教育应维持平时教育的原状。何况，现代战争是参战国整个民族知识的比赛和科学的测验，大学的使命是高深学问研究和专门人才培养，与其把多年培养的教育从业者送去参战，不如将其留在后方作为储备人才。
胡适在庐山谈话会上也曾向蒋介石提出：“国防教育不是非常时期教育，是常态的教育。”
他们也列举法国的例子：欧战时法国只要环境允许，学校决不停课。日俄之战期间，日本大学也未停过课，相反因报国心切，人人希望在学术上拥有成就。所以大学自动停顿正中敌人之计。他们认为：“科学家应研究解答凡与抗战有关，而为自然科学家所能尽力的问题，然而本身研究可不能放弃，放弃会使国家落伍……第一因为科学的研究工作在先，应用于抗战在后……第二因为培植科学研究者，即建国工作之一……第三因为为抗战所做科学工作，不能包括自然科学研究全部，若把全部人力用于抗战需要之应用技术，而舍其他似乎不能直接应用于抗战的研究，则不仅使纯科学在中国中断发展，且将使抗战所需应用技术停滞落伍。”
武汉大学校长王星拱表示：“尚有一个学生能留校上课，本人当绝不离校……至于学生最近要求变更课程，乃绝不可能之事，此实有事实上之困难，院长亦无法办到，各教授亦无此种学识，无法授课。”
重庆大学校长胡庶华说：“现代战争是参战国整个民族知识的比赛和科学的测验，大学的使命是高深学问研究和专门人才培养。纵在战时，仍不能完全抛弃其责任，否则不妨直截了当改为军事学校。”
9月4日，在讨论“招大学生参战”的国防参议会上，军事思想家蒋百里指出“不可利用大学青年之热血赴前线参战，仍当尽力设法完成其学业，勿使其失学”，“言时泪下，全座感动”。
王世杰对于蒋百里的想法深感认同。1938年1月1日，他辞去了教育部部长一职，除了政治原因，可能也是因为他不想继续在战时教育的争论中煎熬了。
牺牲大学在科学研究上的最高使命，让大学生充当战场的士兵，确实也是浪费科学与人才。为了战争的最后胜利，更应让他们努力研究学术，以后报效国家。
还有一派人主张平时教育和战时教育要兼顾。如西北联大常委、原北平师范大学校长李蒸提出兼顾求学与从军、战地服务，主张：“在抗战期间，大学教育应以修业两年为一阶段，使各大学学生轮流上课，及轮流在前线或后方服务，满一年或两年后再返回原校完成毕业。各大学教授亦应分别规定留校任教及调在政府服务两部分。”
著名教育家、国民党中央政治委员会教育专门委员、国防最高委员会教育专门委员张伯谨则提出：
在教育之宗旨及制度上不应变更，但非一成不变的现状维持；在学校的课程及办法上应当改换，但非改弦更张的澈底改造。因为什么呢？第一，教育是国家百年大计，关于宗旨，固不能变更，即制度组织等亦不应妄行改变。因为教育的效果是缓慢的，本不能期其立时见效。假若环境稍变，便改弦更张，不是朝三暮四，一事无成，便是揠苗助长，欲益反损。我们现在是长期抗战，是全民抗战，各种人员均须补充，各种人才均感缺乏。尤其关于机械、土木、交通等技术人才之培养，需要仪器设备及实验之处特多，非迫不得已，不但不应变更机构，致联络不灵，亦且不应轻易搬家致工作停顿。……第二，教育的宗旨及制度，虽不应轻易更改，但教育之目的，在造就能适应环境、时代需要的人，对于当前的时势及环境的情形便不能一概不顾，致生闭门造车，出不合辙之弊。故课程及教材方面，在此抗战时期，却应随时改变。
教育心理学家、教育杂志社社长兼总编辑、后任《教育杂志》主编的黄觉民也持同样观点，认为：“战时的课程必与平时有所区异。第一，因为时际不同，平时的课程必难完全适合于战时；第二，因为这次抗战是全面的，教育应与政治、军事、经济等密切配合起来，齐向共同的目标——最后胜利——前进。”
平战兼顾论相对折中、切合实际，也比较符合国民政府战时教育政策，故逐渐得到大家认同。
针对以上议论，国民政府详加考虑后认为：“抗战既属长期，各方面人才，直接间接均为战时所需要。我国大学，本不发达，每一万国民中，仅有大学生一人，与美英教育发达国家，相差甚远。为自力更生抗战建国之计，原有教育必得维持，否则后果，将更不堪（设想）。至就兵源而言，以我国人口之众，尚无立即征调此类大学生之必要。故决定以‘战时须作平时看’为办理方针。适应抗战需要，固不能不有各种临时措施，但一切仍以维持正常教育为其主旨。”
“为自力更生抗战建国之计”，这就确定了“战时须作平时看”的教育方针。当然，这一方针的确定，也与陈立夫的主张、蒋介石的认同有很大的关系，而这些认识实际是基于战前政府与学府之间的龃龉。
对于蒋介石来说，战时教育政策的制定颇为棘手，他缺乏掌控的信心和组织的力量。这主要是因为20世纪二三十年代的教育独立思潮和学潮，对他产生了非常深刻的影响。
现代大学在中国的出现，特别是蔡元培先生对于北京大学的改造一度使得“教育独立”成为时代潮流，特别是在20世纪20年代。这是对于两千年以来政教不分的反动，也是中国进入现代化转型时期的一次曲折。大学区和大学院的尝试是“教育独立”潮流的顶峰。在这种思潮激荡下，1922—1927年间，南洋大学五年时间内七换校长；1924年，武昌大学拒绝湖北省政府任命校长；1925年，北京发生了女师大“驱羊运动”、北京大学“脱离教部”事件；1925—1926年间，东南大学发生了易长风波；1925—1927年间，清华学校发生校长之争。当然，大学校长的频繁更换，并不都是教育独立思潮引起的，也因为政局动荡而引起的大学内部的不稳定。
1927年国民党建立政权之后，学政关系复归传统。由传统向现代转型，使得宁静的校园一直喧嚣。日军入侵则使得象牙塔一直处于动荡之中。无论是著名学者、单纯的学生，还是国民党当局，都有困厄之感。
1928年，南京国民政府名义上统一了中国，开始推行“党化教育”，使得教育独立思潮逐渐走向低潮。国民党效仿苏联，将教育事业、学生运动与其政治目标结合在一起，确立了“以党治国”的政治理念。南京国民政府重建教育部，加强了对国立大学的监督控制。尽管南京国民政府和国民党对教育的高度集权使教育独立方面的言论和行为暂时收敛，但许多学者对党化教育一直抵触，他们批评党化教育违背了教育本质，要求党派政治与教育分离。
东南大学自改为中央大学后，从1928年至1932年，一直风波不断。1928年5月，张乃燕就任中央大学校长，两年多任期内三次请辞。1930年12月，朱家骅担任校长一职，此后一年多也是三上辞呈。因为前两次部令慰留，第三次提出辞呈后，朱家骅立即离开了南京，以示坚决，教育部这才不得不考虑新的人选。四年中，还有被任命而拒不到职的吴稚晖、任鸿隽；接受任命到职，却被师生所拒的桂崇基和段锡朋。一时间，堂堂国立最高学府的校长一职竟成一个烫手山芋，没有人愿意接任。1932年6月6日，中央大学教授决定总罢教。
6月28日，行政院紧急召开会议，会上起立推辞者达七八人之多，无人愿意担任校长一职。最后，行政院院长汪精卫点名要教育部次长段锡朋暂行代理，段氏力辞，但大家极力推荐，他勉为其难，声明只是代理，并要求一星期为限，请行政院迅速物色人选。
6月29日，段锡朋刚刚到校下车，学生就捣毁了他的汽车，并围殴了他。朱家骅接到段氏被殴的报告时，正在参加中央政治会议，他立即口头报告中央，并引咎辞职。蒋介石“不胜骇异”
，下令立即解散中央大学。经过一番整理，1932年8月，五四健将、学生运动领袖出身的罗家伦出任中央大学校长，易长风潮这才平息。
1931年，清华大学发生“驱吴运动”。蒋介石任命自己的亲信吴南轩为清华大学校长，吴南轩按照官场惯例带来了自己的幕僚，对行政人员进行更换，并反对教授治校制度。5月28日，清华大学教授会通过决议并致电兼任教育部长的蒋介石，要求撤换吴南轩，“另简贤能”。吴南轩被迫辞职。清华大学两年内“两驱校长，一拒校长”，国民政府临时派翁文灏、叶企孙代理校务，二人也一再请辞，直至梅贻琦担任清华大学校长，风波才停。
伴随着教育独立思潮的还有汹涌的学生运动。从1894年公车上书，到1919年五四运动，再到20世纪30年代的学生运动，清政府、北洋政府和南京国民政府一直感受到学生运动的棘手。国民党的勃兴也与学生运动息息相关。学生运动对于国民党来说，完全是一把双刃剑。清党后，国民党内各种势力对待学生运动的态度都十分暧昧。大家都支持学生运动，这既是过去政策的延续，又便于从中补充和吸收新鲜血液。但大家的支持又十分谨慎，激进的学生运动可能会像农民运动和工人运动一样使革命变得复杂和矛盾起来。
1931年之后，一个又一个重要的历史事件令学生们的民族主义情绪不断高涨。九一八事变刚发生不久，学生们就在全国各地纷纷集会游行，向当地政府请愿。1931年9月25日以后，各地学生先后派代表到南京。28日，南京、上海学生两千多人，冒着倾盆大雨步行到国民党中央党部和国民政府请愿，要求会见蒋介石。蒋介石一直没有出来，学生一气之下打了外交部部长王正廷，砸了他的办公室。在各方压力下，蒋介石被迫宣布将率师北上抗日。消息一经传出，南京和各地学生立即发起“送蒋北上运动”。学生源源不断地向南京涌去。11月26日早晨，群情激愤的学生结队要求蒋介石签署出兵日期，并在国民政府门前悬起警钟轮番敲打，要蒋介石对承诺签字画押。蒋介石被迫出来接见学生，当众宣布3日后出兵。由于蒋介石很快宣布下野，12月17日，汇集在南京的各地学生代表和南京学生3万多人，又组成浩浩荡荡的队伍举行联合大示威，要求政府出兵东北。队伍走到珍珠桥时，遭到国民党军警的屠杀，33名学生被当场刺死，多人受伤，不少死者尸体被抛到河里，这就是轰动一时的“珍珠桥惨案”。
1935年12月，北平学生发动了反对“冀察政务委员会”成立的“一二·九”运动。南京政府教育部长王世杰、次长段锡朋建议蒋介石亲自出面，召集各大学校长、著名教授、学生代表、高等教育界及有关省市教育厅局长，到南京“聆训”，亲自表明意图，以争取学生的理解和支持。蒋介石采纳了他们的建议。
1936年1月15日，“聆训”会议在南京励志社举行，各省市教育厅长和全国各大专院校校长、院长、教授及学生代表200多人参加会议。蒋介石要求教授和学生要深刻体会他的忍辱负重，批评激进的学生道：
现在政府当局的环境，比较李鸿章当时更加困难百倍。这话怎么说呢？因为李鸿章当时上面只有一个西太后来牵制他，现在虽然是民国，表面上没有皇帝，而实际上四万万人民就是四万万个西太后，政府随便实施一种策略，不是这个怀疑，就是那个反对，不是这个淆乱黑白，就是那个造谣生事，上下四方都来牵制他，使他毫无自由发挥才智运用策略的余地，再加以一般人民不体念中央的困难，不服从政府的命令，还要自己破坏各方面的秩序，弄得举国骚然，使政府处境更加困难，更不能专心致志对外！……现在一般人只顾高叫要抗日，这种爱国的热诚，当然是很好的，但是如果我们全国国民平时无组织无训练，无遵守纪律服从命令的习惯，到临时后方就要自相扰乱，不仅不能帮助军队，且要妨碍军队的行动，使军队失败。如果再使这种无训练无组织无纪律的国民和敌人作战，那就只有化作敌人的炮灰！……爱国与救国有别。爱国者不必能真正救国，如果爱国不以其道，必至害国；反之，凡能真正救国者必为真正爱国者。如果我们只知爱国而不知如何救国，更不愿为救国而切实努力，那就算不得真正的爱国者！所以我们要爱国，不可只在口头讲讲，尤其不好只顾喊口号贴标语，和罢课游行，这不仅不能救国，而且足以破坏社会的秩序，伤害国家的元气，更予敌人以可乘的机会，引起敌人更进一步的侵略和压迫。我们要爱国，一定要救国，要救国一定要知道救国的正当途径和有效方法，从实际工作行动上表现出来，然后才可算是一个真正爱国者！
在1935年前，蒋介石政府的韬光养晦、安内攘外政策很难得到大家的理解，学生、商人、士兵等被日本人看起来没完没了的要求激怒。学生和各种知识青年日益形成一股强大的势力，但蒋介石却无法有效利用民众舆论。华北事件发生后，蒋介石对日态度日趋强硬，社会舆论才稍有好转，直至抗日战争全面爆发。但是，蒋介石此时对教育机构还没有足够的控制力。正是基于这一情况，他也想暂时保持现状，寄希望于未来，于是确定“战时须作平时看”的战时教育政策。
1938年3月，陈立夫就任国民政府教育部部长。蒋介石让一直从事党务的陈立夫出任教育部部长，其意图除了“抗战”与“建国”并重之外，就是加强对教育界的控制。陈立夫上任之初，就发表了《告全国学生书》。他否定了实施战时非常教育政策的观点，明确表示“对现行学制大体仍维现状”，“对于管理应采严格主义”等教育统制方针。
蒋介石在1939年3月召开的全国第三次教育会议上，发表“训词”，肯定了陈立夫的主张。蒋介石明确指出：
目前教育上一般辩论最热烈的问题，就是战时教育和正常教育的问题……我个人的意思，以为解决之道，很是简单，我这几年常常说，平时要当战时看，战时要当平时看。……我们若是明了这一个意思就不必有所谓常时教育和战时教育的论争，我们因为过去不能把平时当着战时看，现在才有许多人不能把战时当着平时看，这两个错误，实在是相因而至的。我们决不是说所有教育都可以遗世独立于国家需要之外，关起门户，不管外边环境，甚至是外境了，还可以安常蹈故，一切不紧张起来。但我们也不能说因为在战时，所有一切课程和教育法令都可搁在一边，因为在战时了，我们就把所有现代的青年，无条件都从课堂实验室研究室里赶出来，送到另一种境遇里……总而言之，我们切不可忘战时应作平时看，切勿为应急之故，而丢却了基本。
这一方针的确定终止了关于战时教育方针的论争，明确了大学教育的目标，稳定了教育机构的教学秩序和师生情绪，也为之后的教育统制做了准备。实际上，国民政府确定的“战时须作平时看”的方针，并不是说战时仍固执地坚持平时教育，不对战局的变化做出任何反应，而是着眼于战时以及战后，保持教育界的稳定和为抗战不间断地输送人才，并力求控制并整合教育界，以至最终达到教育统制的目的。
但是，国民政府教育机构的国防动员机制缺失，必然使得各院校被动地仓皇内迁，大、中学生四处逃散或直接加入战场，这给高等教育和未来战局都造成了很严重的损失。