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公共机构需要关注的法律法规是指由国家权力机关、政府及其部门（包括国家和地方）发布、具有法律效力、与公共机构能源管理有关的各种规范性文件（见表2-1）。
表2-1 法律法规的种类和形式
《节约能源法》明确了节能的战略地位，为我国节能工作的开展奠定了坚实的法律基础，是节能政策措施出台和执行的依据。除了《节约能源法》对节约能源作了系统、具体规定外，《可再生能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《电力法》等法律的某些条文也对节约能源做出了相关规定，使节约能源法律制度更加完备和完善。《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》等法规的出台，进一步丰富和完善了我国节能的法律体系。
我国的节约能源法始于1986年颁布的《节约能源管理暂行条例》，1997年颁布了《中华人民共和国节约能源法》，该法于2007年进行了修改，修改后的《节约能源法》（国家主席令〔2007〕第77号）自2008年4月1日起施行。
新《节约能源法》由原来的6章50条增加为7章87条，分为总则、节能管理、合理使用与节约能源、节能技术进步、激励措施、法律责任和附则。新《节约能源法》明确了“节约能源”的定义，认为节能是指“加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源”（第三条）。新《节约能源法》确定了节能在中国经济社会建设中的重要地位，指出“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”（第四条）。
新修订的《节约能源法》的突出特点主要有以下七个方面。
《节约能源法》第三条明确规定：节能，是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗，减少损失和污染物排放，制止浪费，有效、合理地利用能源。根据本条规定，节约能源的含义可以从以下几个方面来理解。
（1）节能应当采取加强用能管理以及其他措施。加强节能管理包括两个方面：一是国家通过制定节能法律、法规、政策和标准，加强监督检查，督促用能单位加强用能管理，以节约能源；二是企业依照法律规定并根据自身发展的要求，通过制订并实施节能计划和节能技术措施，建立节能目标责任制，开展节能教育和岗位节能培训，加强能源计量管理和能源消费统计、能源利用状况分析，从而提高能源利用效率。
（2）加强用能管理和采取其他节能措施，应当符合技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的原则。
（3）节能应当体现在从能源生产到消费的各个环节，即应当在能源的生产、加工、转换、输送、储存、使用等各个环节，降低消耗，减少损失和污染物排放，制止浪费。
（4）节能要达到的目的是有效、合理地利用能源，即在符合经济效益原则和环保要求的情况下，使用相同数量的能源，满足更大的社会需求。
《节约能源法》第四条明确规定“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”，与旧节能法的提法“节能是国家发展经济的一项长远战略方针”相比，在更深层次上确立了节约能源的政策地位，更符合当前我国社会主义初级阶段的基本国情。
节约能源法进一步完善了我国的节能制度，规定了一系列节能管理的基本制度，如实行节能目标责任制和节能考核评价等制度，国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或其常务委员会报告节能工作，省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况；实行固定资产投资项目节能评估和审查制度等。
《节约能源法》规定，县级以上地方各级人民政府管理节能工作的部门负责本行政区域内的节能监督管理工作。县级以上地方各级人民政府有关部门在各自的职责范围内负责节能监督管理工作，并接受同级管理节能工作部门的指导。
《节约能源法》还规定，县级以上人民政府管理节能工作的部门和有关部门应当在各自的职责范围内，加强对节约能源法律、法规和节能标准执行情况的监督检查，依法查处违法用能行为。
《节约能源法》规定了19项法律责任：一是增加了法律责任条款；二是加大了处罚力度；三是强化了政府等公共、节能服务机构的法律责任。节约能源法增强了操作性，体现了节约能源法的强制性特点。
节约能源法专设公共机构节能一节，明确规定了公共机构在节能方面的义务，“公共机构应当厉行节约，杜绝浪费，带头使用节能产品、设备，提高能源利用效率”。规定公共机构应当制定年度节能目标和实施方案，加强能源消费计量和监测管理。国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构会同同级有关部门按照管理权限，制定本级公共机构的能源消耗定额，财政部门根据该定额制定能源消耗支出标准，应当按照规定进行能源审计，并根据能源审计结果采取提高能源利用效率的措施。
此外，公共机构采购用能产品、设备，应当优先采购列入节能产品、设备政府采购名录中的产品、设备。禁止采购国家明令淘汰的用能产品、设备。公共机构若违反上述规定，由政府采购监督管理部门给予警告，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予通报。
节约能源法用“激励措施”一章，明确了国家实行促进节能的财政、税收、价格、信贷和政府采购政策，如对列入推广目录的需要支持的节能技术和产品，实行税收优惠，并通过财政补贴支持节能照明器具等节能产品的推广和使用；实行有利于节约能源资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，促进能源资源的节约及其开采利用水平的提高；运用税收等政策，鼓励先进节能技术、设备的进口，控制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口；国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款；国家实行有利于节能的价格政策，引导用能单位和个人节能等。
重点用能单位是我国的耗能大户。国家“十一五”期间开展了“千家企业节能行动”，“十二五”规划中又制定了万家企业节能名单，并将大学等部分高耗能公共机构纳入万家企业名单中进行重点管理。新的节约能源法进一步明确了重点用能单位的节能义务，强化了监督和管理。
《节约能源法》第五十三条规定，重点用能单位应当每年向管理节能工作的部门报送上年度的能源利用状况报告。能源利用状况包括能源消费情况、能源利用效率、节能目标完成情况和节能效益分析、节能措施等内容。重点用能单位未按照规定报送能源利用状况报告或者报告内容不实的，由管理节能工作的部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。
第五十四条强调，管理节能工作的部门应当对重点用能单位报送的能源利用状况报告进行审查。对节能管理制度不健全、节能措施不落实、能源利用效率低的重点用能单位，管理节能工作的部门应当开展现场调查，组织实施用能设备能源效率检测，责令实施能源审计，并提出书面整改要求，限期整改。
为了贯彻落实节约能源和保护环境的基本国策，积极发挥公共机构在全社会节能中的表率作用和节能潜力，根据《节约能源法》，国务院制定了《公共机构节能条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2008年8月1日由国务院第531号令公布，自2008年10月1日起施行。
《条例》共43条，分6章，分别为“总则”“节能规划”“节能管理”“节能措施”“监督和保障”“附则”。《条例》的颁布和施行，以立法的形式解决了公共机构节能领域在体制、机制和管理制度上的一些问题和障碍，如管理体制不健全、管理职责交叉、管理制度欠缺、日常管理薄弱等，并细化了《节约能源法》的相关规定，增强了操作性和约束力，对进一步大力推动公共机构的节能工作具有重要意义。
《条例》制定的总体思路是：根据《节约能源法》有关公共机构节能的规定，总结开展国家机关节能工作的实践经验，从公共机构用能的实际情况和特点出发，以提高公共机构能源利用效率为核心，有针对性地细化节约能源法的有关规定，特别是要健全公共机构节能管理体制，明确部门职责，完善公共机构节能管理制度和节能措施。
《条例》的制定主要遵循以下三项原则。
（1）有关制度和措施相对从严，以促使公共机构节能真正走在全社会的前列，充分发挥其在全社会节能工作中的模范带头作用。
（2）注重制度和措施的实效性和可操作性，确保各项规定明确、具体、有力，同时又切实可行，便于操作。
（3）坚持约束与激励相结合，既明确规定公共机构节能的法定责任和义务，又确立节奖超罚的激励措施，增强公共机构节能的自觉性和积极性。
为了有效地贯彻实施《节约能源法》关于公共机构节能的规定，进一步明确有关部门在公共机构节能工作中的职责，使公共机构节能工作切实做到有人抓、有人管，条例分三个层次规定了既有统一监督管理，又有相互协调配合的公共机构节能管理体制。
（1）国务院管理节能工作的部门主管全国的公共机构节能监督管理工作，国务院管理机关事务工作的机构在国务院管理节能工作的部门指导下，负责推进、指导、协调、监督全国的公共机构节能工作。
（2）国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构在同级管理节能工作的部门指导下，负责本级公共机构节能的监督管理工作。
（3）教育、科技、文化、卫生、体育等系统各级主管部门应当在同级管理机关事务工作的机构指导下，开展本级系统内公共机构节能工作。
制定和组织实施好公共机构节能规划，对于规范和引导公共机构节能工作，增强公共机构节能工作的预见性、科学性，保证公共机构节能工作持续、有效开展，具有非常重要的作用。因此，条例首先明确规定了公共机构节能规划的制定主体、制定依据以及应当包括的主要内容，即：公共机构节能规划由国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构会同同级有关部门，根据本级人民政府节能中长期专项规划制定。公共机构节能规划应当包括指导思想和原则、用能现状和问题、节能目标、节能重点环节、实施主体、保障措施等方面的内容。为保障公共机构节能规划的实施，条例还明确规定国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当将公共机构节能规划确定的节能目标，按年度分解落实到本级公共机构。公共机构应当结合本单位用能特点和上一年度用能状况，制定年度节能目标和实施方案，有针对性地采取节能管理或节能改造措施，保证节能目标的完成。年度节能目标和实施方案应当报本级人民政府管理机关事务工作的机构备案。
针对当前公共机构节能工作中存在的责任不明晰、规章制度不健全、能耗底数不清、监督和约束不力等问题，条例规定了八个方面的基本管理制度。
（1）明确规定公共机构负责人对本单位节能工作全面负责。公共机构的节能工作实行目标责任制和考核评价制度，节能目标完成情况作为对公共机构负责人考核评价的依据。
（2）规定公共机构应当建立、健全本单位节能管理的规章制度。
（3）规定公共机构应当实行能源消费计量制度，区分用能种类、用能系统实行能源消费分户、分类、分项计量，并加强对本单位能源消耗状况的实时监测，及时发现、纠正用能浪费现象。
（4）规定公共机构应当指定专人负责能源消费统计，如实记录能源消费计量原始数据，建立统计台账，并于每年3月31日前向本级人民政府管理机关事务工作的机构报送上一年度能源消费状况报告。
（5）规定公共机构应当在有关部门制定的能源消耗定额范围内使用能源，加强能源消耗支出管理；超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构做出说明。
（6）明确规定公共机构应当优先采购列入节能产品、设备政府采购名录和环境标志产品政府采购名录中的产品、设备，不得采购国家明令淘汰的用能产品、设备。
（7）规定公共机构新建建筑和既有建筑维修改造，应当严格执行国家有关建筑节能设计、施工、调试、竣工验收等方面的规定和标准。公共机构的建设项目应当通过节能评估和审查。
（8）实行能源审计制度，规定公共机构应当对本单位用能系统、设备的运行及能源使用情况进行技术和经济性评价，并根据审计结果采取提高能源利用效率的措施。
针对公共机构用能的实际情况和特点，条例从七个方面规定了公共机构节能的具体措施。
（1）规定公共机构应当加强用能系统和设备运行调节、维护保养和巡视检查，推行低成本、无成本节能措施。
（2）规定公共机构应当设置能源管理岗位，实行能源管理岗位责任制，并在重点用能系统、设备的操作岗位上配备专业技术人员。
（3）鼓励公共机构采用合同能源管理方式，委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理。
（4）规定公共机构选择物业服务企业应当考虑其节能管理能力，并在物业服务合同中载明节能管理的目标和要求。
（5）规定公共机构实施节能改造应当进行能源审计和投资收益分析，并在节能改造后采用计量方式对节能指标进行考核和综合评价。
（6）规定了公共机构办公设备、空调、电梯、照明等用能系统和设备以及网络机房、食堂、锅炉房等重点用能部位的节能运行规范。
（7）规定公共机构的公务用车应当按照标准配备，并严格执行车辆报废制度，推行单车能耗核算制度。
保障条例规定的各项制度和措施切实得以落实，必须加强监督检查。因此，条例规定国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构，应当会同有关部门加强对本级公共机构节能情况的监督检查，并明确规定了监督检查的内容。特别是为增强监督检查的实效，条例规定对节能规章制度不健全、超过能源消耗定额使用能源情况严重的公共机构应当进行重点监督检查。
考虑到公共机构全部或者部分使用财政性资金，有的公共机构本身还负责政策的制定和监督执行，不同于一般的行政管理相对人。因此，条例对公共机构的违法行为，包括未建立节能管理规章制度、未制定年度节能目标和实施方案、未实行能源消费计量制度等，规定了责令限期改正、下达节能整改意见书、予以通报以及对有关责任人员给予处分等非经济性处理措施，并将这些措施与监督检查的内容一起作为监督与保障措施作了规定，没有设“法律责任”一章。同时，条例对公共机构违反节约能源法的有关行为应当承担的法律责任作了衔接性规定。
专栏2-1
《公共机构节能条例》颁布于2008年8月1日，生效日期为2008年10月1日。制定该条例的目的在于加强公共机构的能源管理，推行技术上可行、经济上合理的节能措施，降低公共机构的能源消耗、减少能源浪费。
（1）节能规划。各级负责公共机构建筑设施管理工作的机构，根据本级人民政府节能中长期专项规划，应当制定本级公共机构节能规划。公共机构节能规划应当包括用能现状和问题、节能目标和指标、节能重点环节、实施主体和职责、保障措施等方面的内容。各个公共机构应当制定具体的年度节能目标和实施方案，有针对性地采取节能管理或者节能改造措施，保证节能目标的完成。公共机构应当将年度节能目标和实施方案报本级人民政府管理机关事务工作的机构备案。
（2）节能管理。公共机构应当实行能源消费计量制度，区分用能种类、用能系统实行分项计量。公共机构应当指定专人负责能源消费统计，如实记录能源消费计量原始数据，建立统计台账。公共机构应当于每年3月31日前，向本级人民政府管理机关事务工作的机构报送上一年度能源消费状况报告。根据不同行业、不同系统公共机构能源消耗综合水平和特点，制定能源消耗定额，财政部门根据能源消耗定额制定能源消耗支出标准。超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构做出说明。公共机构应当采购列入节能产品、设备政府采购名录中的产品、设备，不得采购国家明令淘汰的用能产品、设备。公共机构新建建筑和既有建筑维修改造应当严格执行国家有关建筑节能设计、施工、调试、竣工验收等方面的规定和标准。固定资产投资项目审批或者核准时应进行节能评估和审查。
（3）公共机构应当按照规定进行能源审计。公共机构应对本单位用能系统、设备的运行及使用能源情况进行技术和经济性评价，根据审计结果采取提高能源利用效率的措施。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。能源审计的内容包括：①查阅建筑物竣工验收资料和用能系统、设备台账资料，检查节能设计标准的执行情况；②核对电、气、煤、油、市政热力等能源消耗计量记录和财务账单，评估分类与分项的总能耗、人均能耗和单位建筑面积能耗；③检查用能系统、设备的运行状况，审查节能管理制度执行情况；④检查前一次能源审计合理使用能源建议的落实情况；⑤查找存在节能潜力的用能环节或者部位，提出合理使用能源的建议；⑥审查年度节能计划、能源消耗定额执行情况，核实公共机构超过能源消耗定额使用能源的说明；⑦审查能源计量器具的运行情况，检查能耗统计数据的真实性、准确性。
（4）节能措施。公共机构应当建立、健全本单位节能运行管理制度和用能系统操作规程，推行低成本、无成本节能措施。公共机构应当设置能源管理岗位，实行能源管理岗位责任制。重点用能系统、设备的操作岗位应当配备专业技术人员。公共机构可以采用合同能源管理方式。公共机构选择物业服务企业，应当考虑其节能管理能力。公共机构与物业服务企业订立物业服务合同，应当载明节能管理的目标和要求。公共机构实施节能改造，应当进行能源审计和投资收益分析，明确节能指标，并在节能改造后采用计量方式对节能指标进行考核和综合评价。同时也规定了一些具体的节能技术措施，包括加强用电设备的管理，严格执行国家有关空调室内温度控制的规定，充分利用自然光和自然通风，电梯系统实行智能化控制，使用高效节能照明灯具，优化照明系统设计，改进电路控制方式，推广应用智能调控装置，严格控制建筑物外部泛光照明以及外部装饰用照明等。公共机构应当对网络机房、食堂、开水间、锅炉房等部位的用能情况实行重点监测，采取有效措施降低能耗。公共机构应按照规定用途使用公务车，积极推进公务用车服务社会化。
（5）监督和保障。负有监管职责的部门应加强监督检查工作。监督检查的内容包括：①年度节能目标和实施方案的制订、落实情况；②能源消费计量、监测和统计情况；③能源消耗定额执行情况；④节能管理规章制度建立情况；⑤能源管理岗位设置以及能源管理岗位责任制落实情况；⑥用能系统、设备节能运行情况；⑦开展能源审计情况；⑧公务用车配备、使用情况。
1996年7月国家就颁发了新建建筑节能强制性标准，2000年建设部又发布了《民用建筑节能管理规定》，对于新建建筑的节能审批、设计、施工、验收等作了一系列规定。2008年8月《民用建筑节能条例》的发布，是在此前的基础上对民用建筑节能规定的强调和细化，旨在加强民用建筑节能管理，降低民用建筑使用过程中的能源消耗，提高能源利用效率。
民用建筑，是指居住建筑、国家机关办公建筑和商业、服务业、教育、卫生等其他公共建筑。其中，单体建筑面积2万m 2 以上的公共建筑为公共机构建筑物。
民用建筑节能，是指在保证民用建筑使用功能和室内热环境质量的前提下，降低其使用过程中能源消耗的活动。
加强对新建建筑的节能管理，是从源头上遏制建筑能源过度消耗，防止边建设高能源消耗建筑、边进行节能改造的有效途径。为此，条例在不增加新的行政许可的前提下，对新建建筑节能实施全过程的监管，主要体现在以下几个环节。
（1）规划许可阶段，要求城乡规划主管部门在进行规划审查时，应当就设计方案是否符合民用建筑节能强制性标准征求同级建设主管部门的意见；对于不符合民用建筑节能强制性标准的，不予颁发建设工程规划许可证。
（2）设计阶段，要求新建建筑的施工图设计文件必须符合民用建筑节能强制性标准。施工图设计文件审查机构应当按照民用建筑节能强制性标准对施工图设计文件进行审查；经审查不符合民用建筑节能强制性标准的，建设主管部门不得颁发施工许可证。
（3）建设阶段，建设单位不得要求设计单位、施工单位违反民用建筑节能强制性标准进行设计、施工；设计单位、施工单位、工程监理单位及其注册执业人员必须严格执行民用建筑节能强制性标准；工程监理单位对施工单位不执行民用建筑节能强制性标准的，有权要求其改正，并及时报告。
（4）竣工验收阶段，建设单位应当将民用建筑是否符合民用建筑节能强制性标准作为查验的重要内容；对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得出具竣工验收合格报告。
（5）商品房销售阶段，要求房地产开发企业向购买人明示所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保护要求、保温工程保修期等信息。
（6）使用保修阶段，明确规定施工单位在保修范围和保修期内，对发生质量问题的保温工程负有保修义务，并对造成的损失依法承担赔偿责任。
（1）确立既有建筑节能改造的原则。既有建筑节能改造应当根据当地经济、社会发展水平和地理气候条件等实际情况，有计划、分步骤地实施分类改造。本条例所称既有建筑节能改造，是指对不符合民用建筑节能强制性标准的既有建筑的围护结构、供热系统、采暖制冷系统、照明设备和热水供应设施等实施节能改造的活动。
（2）强化对既有建筑节能改造的管理。县级以上地方人民政府建设主管部门应当对本行政区域内既有建筑的建设年代、结构形式、用能系统、能源消耗指标、寿命周期等组织调查统计和分析，制订既有建筑节能改造计划，明确节能改造的目标、范围和要求，报本级人民政府批准后组织实施。
（3）明确既有建筑节能改造的标准和要求。实施既有建筑节能改造，应当符合民用建筑节能强制性标准，优先采用遮阳、改善通风等低成本改造措施。既有建筑围护结构的改造和供热系统的改造，应当同步进行。
（4）确立既有建筑节能改造费用的负担方式。国家机关办公建筑的节能改造费用，由县级以上人民政府财政负担；居住建筑和公益事业使用的公共建筑的节能改造费用，由政府、建筑所有权人共同负担。
（1）建立分项用电量报告制度。要求国家机关办公建筑和大型公共建筑的所有权人或者使用权人对建筑用能系统进行监测、维护，并定期将分项用电量报县级以上地方人民政府建设主管部门。
（2）确立公共建筑用电限额与公布制度。县级以上地方人民政府的有关部门要确定公共建筑重点用电单位及其年度用电限额，对国家机关办公建筑和公共建筑用电情况进行调查统计和评价分析。国家机关办公建筑和大型公共建筑采暖、制冷、照明的能源消耗情况应当依照法律、行政法规和国家其他有关规定向社会公布。
《条例》有关民用建筑节能的政策扶持和经济激励措施，主要表现在以下三个方面。
（1）资金支持。要求有关政府安排民用建筑节能资金，用于支持民用建筑节能的科学技术研究和标准制定、既有建筑围护结构和供热系统的节能改造、可再生能源的应用，以及民用建筑节能示范工程、节能项目的推广。
（2）金融扶持。规定政府应当引导金融机构对既有建筑节能改造、可再生能源的应用，以及民用建筑节能示范工程等项目提供支持。
（3）税收优惠。明确民用建筑节能项目依法享受税收优惠。
为了鼓励和扶持太阳能等可再生能源的利用，条例主要在以下三个方面作了规定。
（1）国家鼓励和扶持在新建建筑和既有建筑节能改造中采用太阳能、地热能等可再生能源。在具备太阳能利用条件的地区，有关地方人民政府及其部门应当采取有效措施，鼓励和扶持单位、个人安装使用太阳能热水系统、照明系统、供热系统、采暖制冷系统等太阳能利用系统。
（2）明确有关政府应当安排民用建筑节能资金，用于支持可再生能源的应用，引导金融机构对可再生能源应用等项目提供支持。
（3）要求对具备可再生能源利用条件的建筑，建设单位应当选择合适的可再生能源，用于采暖、制冷、照明和热水供应等；设计单位应当按照有关可再生能源利用的标准进行设计。建设可再生能源利用设施，应当与建筑主体工程同步设计、同步施工、同步验收。