第三节

从上述分析可以看出，农林业生产功能衰退、人口老龄化与城乡空间格局变化是引起日本乡村景观变迁的重要驱动因素，“里山”正是在此背景下重新登上历史舞台的。随着“里山”概念的传播与实践，其内涵也日趋多元化。里山不仅被认为是重要的生物栖息地，具有保护绿地和自然环境的功能，其在传承风土文化、促进环境教育和公众参与方面的价值也获得更多认可。 这是因为在过去50年间，里山作为农用林和薪炭林等地域资源的重要性有所下降，而外部资本的不断介入以及城市居民对于休闲观光和生态环保的需求与日俱增，加速了里山向社会经济资源和自然环境资源的转变。 换言之，支撑里山的社会经济系统已经产生了深刻变化，如何重塑人与自然的关系、保护和振兴以里山为代表的传统乡村景观成为世纪之交摆在日本政府面前的重大课题。自20世纪90年代开始，乡村景观保护和可持续利用逐渐被纳入国民经济和社会发展规划中，集中体现在以下三方面：

一、国土规划重视异质化协同发展

如前所述，日本在经济高速增长期（1955—1973年）出现了人口向以东京为中心的太平洋带状工业地带（即“一极一轴”）集中的现象，由此产生了都市过密化和乡村过疏化等区域发展不平衡问题。自1962年制订首个《全国综合开发计划》以来，日本政府将促进“地域间均衡发展”作为国土规划的一贯目标，其内涵和策略也随着时代的变化而变化（见附录1）。以20世纪90年代初“泡沫经济”破灭为转折点，日本经济陷入了低迷期，过去以国家为主导的国土开发方式亟待调整，以适应财政紧缩、地方分权、少子老龄化、国民价值观多样化和全球化等国内外社会经济形势变化的需要。

1998年出台的第五个《全国综合开发计划》以“21世纪国土总体设计：促进地域自立，创造美丽国土”为题，开启了日本国土规划改革的新篇章。经过日本国会的多次审议，实施了长达55年的《国土综合开发法》于2005年被修订更名为《国土形成计划法》，其修订重点包括：首先，将国土规划从以数量扩张为主的开发主义向以提高国土质量为主的“成熟社会型”规划方式转变；其次，建立双层规划体系，即在编制全国规划之外，还将国土划分为八个圈域，分别为其编制广域地方规划；最后，编制过程更加开放透明，强调中央与地方协作以及社会各界共同参与，成立由政府、地方公共团体和经济团体等构成的广域地方规划协议会，建立公众意见反馈机制。

基于新法，日本政府分别于2008年和2015年出台了两次《国土形成计划》，进一步突出了地方自立发展的重要性，以期通过都市与农山渔村之间人员、物资、资金和信息的双向流动，推动国土构造向紧凑化和网络化方向发展，形成包含村落、中小城市以及大都市的多层级复合空间结构。对于约占国土面积九成、总人口一半的中小城市和农村来说，如何实现经济和财政上的自立以及稳定的可持续发展、让当地居民拥有物质和精神上的富足感成为地域振兴的中长期目标。在此背景下，乡村景观保护被给予更多关注，因为乡村景观不仅具有国土保全和文化传承等方面的公共产品属性，其对于维持村落功能、激发地方活力也具有非常重要的意义。有鉴于此，2015年出台的《国土形成计划》对于乡村景观的保护、形成与利用提出了以下政策方向：

第一，通过促进国土的可持续管理形成美好景观。该计划指出，农山渔村的美是在其地域资源以及生产生活设施得到良好管理、机能健全的情况下形成的，这样的管理需要依靠农林水产业活动和地域社区的共同劳作而进行。但随着过疏化、老龄化以及混住化的发展，村落功能的低下使得过去的管理方式难以为继，因而有必要鼓励地域内外相关主体共同参与沟渠和田间道路等设施的维护管理以及地域资源管理活动，并通过宣传普及取得公众对于此类活动的理解与支持。 在2008年版的《国土形成计划》中，这种介于公与私之间的多主体管理模式被称为“新公共”（新たな公）。 新版计划则依照安倍内阁提出的“构建共助社会”理念，强调在人口负增长时代，培育和确保优秀人才投身地域振兴对于形成“对流促进型国土”至关重要。可以通过在地方大学设置相关专业、利用地域振兴协力队制度 、以及促进城市居民移居乡村或选择在两地生活就业等方式培养能够解决地域问题、挖掘地域发展潜力的人才，并为中间支援组织和社会型企业等搭建平台，充分利用社交媒体和众筹等方式做好对外宣传和营销，确保人口和资金的正向流入，从而为乡村内源式发展创造动力和源泉。

第二，通过保护和继承历史文化遗产来提升乡村景观的魅力。地方特有的历史建筑、传统街道景观以及节庆和传统工艺等有形和无形文化遗产是乡村景观的重要组成部分。该计划建议可以利用各种文化遗产保护制度对其进行认定，以提高地方知名度，促进地域振兴。如2015年文化厅新设立的“日本遗产”评选活动，旨在整合盘活地域内的历史文化资源，促进地域的文化认同以及品牌建设。相关认定制度还包括传统建筑物群保存地区（文化厅）、历史风土保存区域（国土交通省）和历史风致维持改善规划（国土交通省）等。 此外，还可以通过普及传统饮食文化来促进农产品的地产地消，使地域经济产生良性循环，从而维持乡村景观的地域特征和文化特色。该计划还指出地方公共团体在推动制订景观规划的同时，可以通过案例分享和培训等方式提高国民的景观保护意识及其相关专业知识；在修建公共设施的时候，须根据地域特性，广泛听取当地居民、学者以及其他相关人员的意见，对建设项目开展景观影响评价，或根据“景观形成技术指南” 将景观保护措施纳入建设规划中。

第三，充分利用美好景观资源促进乡村振兴。景观的保护和再生不是最终目的，而是要通过其活用带动乡村旅游业以及其他产业发展，吸引更多游客和外来移居者，促进地域传统和文化的传承、以及木材等资源的地产地消，扩大就业渠道，激发地方活力。比如，传统民居建筑的保护和再生对于维持和改善地域景观具有重要意义，可以将其用作旅游住宿设施或移居者住宅，以此来获得外部资金支持，促进地域内经济循环。 此外，民居周围的防风林（屋敷林）以及梯田等农山渔村所特有的自然文化景观是重要的地域观光资源，从中创造和传播具有世界性的价值有助于提高日本品牌和国家形象。可以举办2019年橄榄球世界杯以及2020年东京奥运会为契机，充分发掘地域观光资源，强化地域间合作，设计内容丰富的广域观光周游路线，促进国内外游客对于乡村土特产和农产品的消费，以观光为基轴推动地方产业发展。

二、环境保护强调与自然共生

在环境保护方面，1994年颁布的首个《环境基本计划》将“共生”与“循环”“参加”和“国际协作”一并确立为长期目标，由此开启了日本环境治理的新篇章。其主要表现为政策视野由公害问题扩大至地球环境问题，保护对象由原生自然扩展至包括里地里山在内的次生自然，管理方式也由过去以行政规制为主转变为多手段结合、多主体参与的综合管理模式。2007年出台的《21世纪环境立国战略》进一步确立了以自然共生社会、低碳社会和循环社会为支柱的可持续发展目标，以期在应对环境问题的同时创造新的经济增长点、激发地方活力、提高国际竞争力。在此基础上形成可以向国际社会推广的“日本模式”，包括以举办2008年G8峰会以及2010年《生物多样性公约》第十次缔约方大会（图1-5）为契机，向世界发出“里山倡议”并引领制定2020年全球生物多样性目标等。

在过去二十余年间，以里地里山保护为核心的“自然共生社会”建设已成为日本环境政策的新着力点，主要围绕以下三方面展开：

第一，建立健全法律体系，探索新型管理模式。1995年制定的首个《生物多样性国家战略》强调了森林、草原和农耕地等次生自然在生物多样性保护中的重要性，建议对次生自然与地域经济社会之间的联系开展调查研究，并通过签订管理协议和税收优惠等措施促进民间团体和地域各主体共同参与里地里山的保护与管理。 为此，环境省于1999—2001年间对将近1000个自然保护团体开展了问卷和网络调查，结果显示这些团体的活动区域主要集中在都市近郊的里地里山，其中有34%位于距离东京、大阪、名古屋三大都市圈中心50公里范围内。这说明城市居民对于周边自然环境的需求在不断上升，人们渴望接触真正的自然而非人造绿色景观。其活动内容以自然观察、调查活动、以及维护管理杂木林和草地为主，里地里山为人们亲近自然和开展环境教育活动提供了重要场所。

基于这些调查分析，2002年制定的第2版《生物多样性国家战略》提出了建立“自然共生社会”的中长期目标，并将里地里山的保护与可持续利用视为实现该目标的重要途径。该战略指出里地里山的保护需要通过农林业生产活动等来维持，光靠规制措施很难实现可持续管理。需要在以农户和土地所有者为主的传统生产管理活动之外，通过其他主体如非营利性组织（NPO）和城乡居民的广泛参与和协助才能实现。 《生物多样性地域协作促进法》（2010年）的实施为多元主体合作提供了制度保障。

为了落实《生物多样性国家战略》，相关部门陆续出台新法规，或对现有法律进行修订。比如，环境省于2002年对《自然公园法》进行修订，将生物多样性保护纳入自然公园保护的政府职责中（第3条2项），并针对自然公园内的里山管理新设了“风景地保护协议制度”（第31—36条），由地方公共团体和NPO法人等公园管理团体与土地所有权者签订协议，对无人管理的里山进行设施维护、信息收集和调查研究等，以促进自然公园的保护和合理利用。 环境省还于当年出台了《自然再生推进法》，旨在通过相关行政机关、地方公共团体、当地居民、NPO法人以及专家学者等多方协商合作，对河川、湿地、里山、里地等自然环境进行保护、修复和维护管理，在此过程中促进自然环境教育、以及环境友好型农林水产业的发展。 此外，文化厅于2004年修订了《文化财保护法》，在有形文化遗产、无形文化遗产、民俗文化遗产、史迹名胜和天然纪念物、以及古建筑群外，新增了“重要文化景观”这一类别，用来认定和保护能够反映当地历史文化和风土人情的传统地域景观，如梯田（图16）、里山林和水渠等。 国土交通省也于2004年推出《景观法》，规定市町村需根据地域特性在景观规划区域内的农业振兴地域 制订“景观农业振兴地域整备规划”，以确保与景观相协调的良好营农条件，整体推进农用地以及农用设施的维护管理（第55条），对于违反土地利用规划者予以劝告（第56条）。

第二，完善监测评估体系，加强科学与政策之间的联结。为了准确把握生物多样性的现状及其变化趋势，环境省自2003年起在全国设置了约1000个监测点，其中有近200个是以里地里山生态系统为调查对象，着重对植物、鸟和昆虫等类群、水环境以及土地利用等情况进行综合调查。由于里地里山以私有地为主，该调查特别注重发挥民间团体和当地居民的主体性，通过定期召开全国联络培训会议，确保调查结果的一致性和可靠性。 此外，环境省还依据联合国“千年生态系统评估”（MA）的“亚全球评估”（SGA）框架，于2007—2010年组织了200余名国内外专家学者开展了“日本里山里海评估（JSSA）”，分别对北海道、东北、北信越、关东中部以及西日本等五大区域的里山里海 在战后五六十年的生态系统服务功能变化及其原因进行分析，并就今后的保护和可持续利用提出政策建议。 JSSA为“里山倡议”的启动提供了有力的科学支撑，是“生态系统方法”（ecosystem approach）在次生自然管理方面的具体应用，为决策者制定相关政策提供了科学参考。

近年来，日本国土和环境规划注重吸收国际生态保护领域的最新理论和方法，其中“生态网络”（ecological network）概念因与其“广域-圈域”规划理念一致而备受青睐。2007年制定的《21世纪环境立国战略》、第三次《生物多样性国家战略》 以及2008年出台的《国土形成计划》将生态网络视为构建自然共生社会的重要途径，并将自然保护区、里地里山和滨水绿带等分别划分为核心区、缓冲区和生态回廊，力求将森林、里山、河川、海洋等有机连接起来，形成包含市町村、都道府县、广域圈和全国等多种空间层级的生态网络。2018年出台的第五次《环境基本计划》延续了这一政策理念，该计划将战略重点放在环境、经济和社会问题较为突出的地方中小城市和农山渔村，提出了“地域循环共生圈”概念。即各地根据自身特色和优势，循环利用地区资源，形成自立分散型社会，在此基础上寻求与邻近地区的共生对流。通过自然（如森林、里山、河川以及海洋等）以及经济（如人与资金等）方面的连接构建范围更广的区域合作网络，由此产生新的价值产业链，最大限度地激发地方活力，营造能够实现农山渔村和都市优势互补、互利共赢的共生圈。 值得注意的是，随着日本地方分权改革和市町村合并的推进，农村与城市的界限日渐模糊。在地区发展实践中更多使用“地方”这一中性概念来指代在产业、制度和空间等方面联动的城乡结合体。 而在少子老龄化日趋严峻的当下，“地域循环共生圈”的提出不仅意在强调环境、经济和社会协同发展的重要性，还试图打破行政区域界限，以生态网络为基础鼓励地方公共团体、企业、NPO和志愿者等多元主体协同参与地域资源的保护和可持续利用。

第三是开展试点工作，及时完善相关政策。为了贯彻落实2002年版《生物多样性国家战略》，推进多元主体因地制宜开展里地里山的保护工作，环境省于2004年开始实施“里地里山保全再生示范项目”，根据里地里山的生态系统类型以及地域特征，从全国选取4个具有代表性的地区，由地方自治体、居民、NPO、专家以及相关省厅（如环境省、农林水产省、国土交通省、林野厅）组成“地域恳谈会”，协商制定“地域战略”，在此基础上开展里地里山的保全管理以及科普教育等活动。与此同时，环境省还和读卖新闻社一起举办了“日本的里地里山30——保全活动竞赛”，评选出30个在生物多样性保全、多元主体参与、地域振兴和环境教育等方面表现突出的先进团体，以提高公众对于里地里山保全活动的关注与支持。此外，环境省还于2007—2013年先后举办了60次里地里山保全技术研修会，内容涉及技术指导、机制建设和保全活用方案的制订等，并开设了名为“里山导览”的网站，刊登研修会报告以及相关案例和专家数据库等信息，供有志于从事里地里山保全活动的团体和志愿者查询。 基于这些试点普及工作，环境省于2010年出台《里地里山保全活用行动计划》和《生物多样性地域合作促进法》，明确了基本理念、方针和方法，为多元主体协同参与里地里山保全活用指明了方向。

为了提高生物多样性保护的效果和效率，2010年版《生物多样性国家战略》建议将生物多样性的危机状况进行地图可视化呈现，从中选定生物多样性保护热点区域对其进行优先保护，以期降低生物多样性损失速度。 2011年东日本大地震之后，由于预算规模缩减以及人口老龄化形势加剧，2012年版《生物多样性国家战略》明确提出对里地里山进行有选择地保护。 为确定重点保护区域，环境省根据“里地里山保全活用专家委员会” 制定的评选标准，结合已有的全国调查数据和相关地域信息（见表1-2），于2015年评选出了500个“生物多样性保护重要里地里山”。从类别上看有超过七成的重要里地里山位于自然公园以外的区域，从地理分布上看有36%位于都市近郊。这说明有必要加强包括城市居民在内的多元主体管理，通过发展乡村旅游以及农产品品牌经营来激发地方活力。此次评选也为各地进一步发掘地域内重要的里地里山、制订保全活用方案提供了契机。

三、农村振兴向内源式发展转变

在农业农村发展方面，为了适应国际农产品贸易自由化进程，履行在WTO《农业协定》中所做的承诺，日本政府从20世纪90年代初开始对国内农业政策进行改革，于1999年颁布了《粮食·农业·农村基本法》，以应对国内外形势的变化。与1961年制定的《农业基本法》相比，新基本法的政策理念更加多元化，兼顾保障粮食稳定供给、发挥多功能性、促进农业可持续发展和农村振兴等四个方面，力求改变过去以经济效率优先的发展取向，将产业政策与地域政策有机结合起来。为了贯彻落实新基本法理念，农林水产省于2001年1月将主管农田水利的构造改善局改组为农村振兴局，下设农村政策处、整备处和总务科。其中农村政策处内设农村规划科、地域振兴科、都市农村交流科以及农村环境科，主要负责制定农山渔村（包括中山间地域）的振兴政策与规划、促进发挥农业多功能性和城乡交流、以及保护生物多样性和农业遗产等。随着农村振兴局的成立，农业农村整备政策的实施对象逐渐从“农业振兴”扩大为“地域振兴”，即在兴修农田水利等生产设施之外，还将里山等次生自然、传统文化和乡村景观等视为重要的地域资源，通过当地居民、村落、自治会、学校以及NPO和城市居民等多元主体共同参与提高农村生活环境和地域资源的可持续利用。 与过去注重硬件设施开发的外源式发展模式不同，21世纪以来农林水产省在维持村落功能、创造地域品牌、以及促进城乡交流方面进行了一系列政策性探索，内源式发展成为乡村振兴的主要施政方向，具体表现为以下三方面：

第一，通过直接补贴制度推动条件不利地区的农业生产以及地域资源保护。农林水产省自2000年开始实施“中山间地域等直接支付制度”，在地形坡度较大、老龄化率和弃耕率较高以及其他自然条件较差的地区通过签订“村落协议”对集体和个人进行补贴。这一方面是根据WTO《农业协定》“绿箱”政策的要求对国内农业保护方式进行调整；另一方面也是鼓励接受补贴的农户从事有助于维护自然环境和发挥农业多功能性的生产活动，强化村落集体功能。 “中山间地域等直接支付制度”的实施在一定程度上减缓了弃耕抛荒现象，并在维持和提高村落内部的互助协作意识方面发挥了积极作用，但仍面临农业劳动力不足、后继乏人等挑战，需要其他政策手段予以补充。 2007年出台的“农地·水·环境保护提升对策”，旨在通过地域内外多元主体合作共治促进农地和农业用水等地域资源的保护管理，并对减量使用化肥、农药等环境友好型农业生产经营活动进行补贴。该对策于2011年升级为“农地·水保全管理支付交付金”，另单独设立“环境保全型农业直接支付交付金”，以应对气候变化和生物多样性保护的需要。为了更好地维持和发挥农业农村的多功能性、创造地域活力，安倍内阁实施了一系列农业改革措施，包括将上述三项补贴制度合并为“日本型直接支付制度”，并颁布《关于促进发挥农业多功能性法》（见附录2）。该法为“日本型直接支付制度”的长期实施提供了法律保障（见图1-7）。

第二，通过品牌建设和认证等促进地域资源的可持续利用。农山渔村特别是中山间地域由于受到自然条件和人口老龄化等因素制约，很难实行单一农产品的规模化量产，但可通过特色农产品的认证和品牌化经营来促进地域环境、经济和社会的协调发展。农林水产省自20世纪90年代开始提倡农业农村的六次产业化，力求将第一产业、第二产业和第三产业交叉融合，形成集生产、加工、流通、销售、服务和旅游于一体的产业链。2010年出台的《六次产业化·地产地消法》（见附录3）进一步强调利用农山渔村特有的地域资源提升农产品附加值，从而充分发挥农业多功能性，促进农村内源式发展。在推进六次产业化的同时，农林水产省也注重引导地域品牌建设，总结推广先进经验和做法。例如，2010年公布的《生态友好型农林水产业实践指南》介绍了以保护东方白鹳和朱鹮等濒危物种为目标的环境保全型水稻生产方式，经此农法生产的大米通过第三方认证合格后可使用体现地域生物多样性的创意品牌。比如，新潟县佐渡市生产的“朱鹮之舞”大米以及兵库县丰冈市生产的“保育东方白鹳”大米均获得了较高的市场接受度和溢价能力，并带动了生态旅游和地产地消，在提高农民收入的同时也产生了较高的环境和社会效益。 此外，农林水产省还通过发掘和保护农业文化遗产来推动地域资源的可持续利用，截至2021年3月，日本共有全球重要农业文化遗产（GIAHS）11处、国家级重要农业文化遗产（NIAHS）22处。在制定NIAHS评选标准时，农林水产省以联合国粮食及农业组织设定的GIAHS评选标准为基础，根据国情新增了应对自然灾害的恢复能力、多样主体参与情况以及推进六次产业化等三个标准。借助农业文化遗产的品牌效应，各遗产地以特色农产品为原料进行产业链开发与设计，如以静冈县挂川地区茶草场栽培法生产的茶叶（图1-8）、和歌山县田边地区生产的梅子，还利用优美景观和文化资源发展观光旅游，为乡村振兴提供了新的发展引擎。

第三，通过开展城乡交流引进外部人才，增强地域活力。农村振兴局从成立之初就致力于改善城乡二元对立的局面，力求通过“人、物和信息”的循环构建城乡之间融合、协力、共生和对流的关系。 为了应对人口减少的严峻形势，以及因平成大合并和小泉内阁经济结构改革所造成的地区差距扩大等问题，农村振兴局于2007年成立了“农村振兴政策推进的基本方向”研究会。该研究会在中期报告中指出，条件不利地区（如中山间地域和离岛）的振兴需要得到地域外多元主体（如城市居民、大学、企业和NPO等）的支持，在医疗、养老以及农业生产等领域尤其需要年轻人的热情参与，以更新和强化村落功能、创造性地利用地域资源发展乡村经济、提高农民收入和社会保障水平。 基于此报告，总务省和农林水产省自2008年开始相继推出了“集落支援员”、“乡村工作队”（又称“农村活性化人才培育派遣支援示范项目”）、“地域振兴协力队”和“复兴支援员”等制度（表1-3）。其中“乡村工作队”和“地域振兴协力队”都是以鼓励都市年轻人移居农村为主要目的，接受资助的队员需从事农林水产业、协助地域品牌和产品的开发、销售和推广、以及支援居民生活等工作，自2015年起两者统称为“地域振兴协力队”。

据总务省统计，2020年约有5556名“地域振兴协力队”队员活跃在1 065个自治体；往届队员中约有七成为40岁以下的年轻人，在任期结束后，约有六成队员选择在该地域定居。 尽管从人数上看并不算多，但其已成为“田园回归”的中坚力量。与20世纪90年代出现的“退休归农”现象不同，“田园回归”是指新世纪以来以二三十岁都市年轻人为主的移居乡村热潮，这一趋势在2011年东日本大地震后尤为明显。年轻人选择移居乡村的理由主要包括：想在气候和自然环境宜人的地方生活、养育子女，以及改变生活方式、追求慢生活等。 为吸引更多年轻人移居乡村，一些自治体开设了专门的咨询窗口、并利用网络社交平台广泛宣传其在自然文化和政策支持等方面的优势，NPO法人故乡回归支援中心和一般社团法人移住·交流推进机构等中间组织也在其中发挥了重要的桥梁作用。

[1] Kaoru Ichikawa et al.，“Transition of the Satoyama landscape in the urban fringe of the To kyo metropolitan area from 1880 to 2001，” Landscape and Urban Planning 78 ，no.4（2006）：398—410. TmYf+zQdXeG4wmHthyIt0jIzt2i5J8OabDBvlftiOxUWlsL8N2PC/9jeKktBlUDW