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第三波民主化，时人对自由民主制前景的担忧；左右两派憧憬政府消亡，发展中国家却在身受其害；我们视各式制度为理所当然，但对其来龙去脉却一无所知
1970年到2010年的40年间，世界上民主国家的数量经历一次高涨。1973年，世界151个国家中，被“自由之家”（Freedom House）评估为自由国家的仅45个。自由之家是一家非政府机构，每年就世界各国的公民权和政治权提供量化评选。 [1] 该年，西班牙、葡萄牙、希腊是独裁政权；苏联和其东欧卫星国仍显得强大和凝聚；中国正卷入毛泽东的“文化大革命”；一群腐败的“终身总统”正在非洲巩固他们的统治；大部分拉丁美洲处于军人独裁之中。到了下一代，人们亲眼目睹巨大的政治变化。民主制和市场导向的经济，在中东阿拉伯之外的世界各地蓬勃兴起。20世纪90年代后期，约有120个国家——占世界独立国家总数的60%——成为民主制。 [2] 这一变化，即是亨廷顿所讲的第三波民主化。自由民主制作为预设，已成为21世纪初普遍接受的政治景观。 [3]
潜行于体制变化之下的，是社会的一大转型。世界上一度消极的千百万民众组织起来，参与他们各自社会的政治生活，其结果是朝民主制的大幅转向。此次社会大动员，背后有众多因素：广为普及的教育，使民众意识到自我和周遭的政治环境；信息技术，使思想和知识得到迅速传播；廉价的旅行和通讯，让民众得以用脚来参与选举，特别在对政府不满时；经济繁荣，诱发民众渴望获得更齐全的保障。
第三波在20世纪90年代后达到顶峰。21世纪第一个十年则出现“民主衰退”。参与第三波民主化的国家中，约有五分之一，不是回复到威权主义，就是看到其民主制度遭受严重侵蚀。
自由之家提及，2009年是世界自由程度连续下跌的第四年，这是其自1973年创办自由度测评以来的首次。
[4]
21世纪第二个十年伊始，民主世界出现若干形式的病状。第一种焦虑，取得民主进展的某些国家出现彻底逆转，如俄罗斯、委内瑞拉、伊朗。其民选领袖忙于拆除各式民主机构、操纵选举、关闭或鲸吞独立的电视和报纸、取缔反对派的活动。自由民主制不仅仅是在选举中获得多数；它由一套复杂制度所组成，通过法律和制衡制度来限制和规范权力的行使。很多国家，虽然正式接受民主合法性，却在系统性地取消对行政权力的制衡，并对法律发起系统性的侵蚀。
第二种焦虑，那些似乎走出威权政府的国家，却又陷入政论家托马斯·凯罗塞斯（Thomas Carothers）所谓的“灰色地带”，既非完全威权，也非货真价实的民主。 [5] 苏联的许多继承国家，如中亚的哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，即如此。1989年柏林墙倒塌之后有个普遍假设：几乎所有国家将过渡成民主制，而民主实践中的种种挫折会随着时间的推移而获得逐一克服。凯罗塞斯指出，该“过渡模式”的假设是靠不住的，很多威权精英阶层无意建立削弱自身权力的民主制度。
第三种焦虑，无关乎政治制度能否走向民主化或保持民主化，而关乎它们能否向民众提供所需的基本服务。拥有民主制度这一事实，并不表明其治绩的优劣。未克履行民主所允诺的好处，可能是民主制度所面临的最大挑战。
乌克兰就是一个案例。2004年，它给世人带来惊奇，成千上万的民众涌向基辅的独立广场，抗议总统选举的不公。这一系列抗议被称为橙色革命，引发新一轮选举，导致改革家维克托·尤先科（Viktor Yushchenko）当上总统。然而一旦当权，橙色联盟却一无是处，尤先科辜负支持者的期望。政府内部争吵不已，无法应付乌克兰的严重腐败，在2008—2009年的全球金融危机中，治下的国民经济陷入崩溃。2010年初，当选为新总统的是维克托·亚努科维奇（Viktor Yanukovich）。而2004年被指控操纵选票、企图窃取选举成果从而触发橙色革命的，恰是此人。
困扰民主国家的，还有许多其他的治理失误。众所周知，拉丁美洲是世界上贫富最悬殊的地区。那里，阶级等级往往等同于族裔。其民粹领袖的上升，如委内瑞拉的乌戈·查韦斯（Hugo Chávez）和玻利维亚的埃沃·莫拉莱斯（Evo Morales），与其说是不稳定的起因，倒不如说是不均的症状。很多人觉得，名义上是公民，但在现实中却横遭排挤。持久的贫穷经常滋生其他社会功能的失调，如帮会、毒品交易、普通百姓的不安全感。在哥伦比亚、墨西哥、萨尔瓦多，有组织的犯罪活动威胁国家本身和其基本制度。不能有效处理这些难题，民主制合法性便会受到破坏。
另一案例是印度。自1947年独立以来，它一直维持颇为成功的民主制——考虑到其贫穷程度、种族和宗教的多元、幅员的广袤，此成就尤为惊人。（如以更长远的历史眼光来看待印度的政治发展，将会减少我们的惊异。这是本书第10—12章的主题。）但印度的民主，就像香肠的制作，越是近距离观察，其吸引力越是下降。举例来说，几乎三分之一的印度立法委员，现正遭受各式的犯罪起诉，有些甚至是重罪，如谋杀和强奸。印度政治家经常从事公开的政治交易，以政治恩惠来交换选票。印度民主的烂搅难缠，令政府在重大的基础设施投资上很难做出决策。印度众多的城市里，在漂亮耀眼的高科技中心旁，往往可见非洲式的贫穷。
印度民主明显的混乱和腐败，经常与中国快速和有效的决策形成强烈对比。中国统治者不受法治或民主责任的牵制：如想建造大水坝、拆除旧居以造高速公路或机场、实施即时的经济刺激，他们的速度远远超过民主的印度。
第四种政治焦虑与经济有关。现代全球资本主义，证明是高效的。其创造的财富，远远超越生活在1800年前任何人的梦想。自20世纪70年代的石油危机以来，世界经济几乎翻了四倍。
由于贸易和投资的开放政策，亚洲人口的大部已挤入发达国家的行列。但全球性资本主义仍未找到避免大幅波动的良方，尤其是金融业。金融危机定期折磨全球的经济增长，20世纪90年代初是欧洲，1997—1998年是亚洲，1998—1999年是俄罗斯和巴西，2001年是阿根廷。可说是罪有应得，此种危机最终在2008—2009年击中全球资本主义的老窝——美国。为促进持续的增长，自由的市场很有必要，但它不善于自动调节，特别在涉及银行和其他大型金融机构时。制度的不稳定最终仍属政治上的失败，即未能在国家和国际层次上提供恰当的管制。
[6]
这些经济危机的累积，未必减弱把市场经济和全球化当作引擎的信心。中国、印度、巴西和其他所谓的新兴市场国家，凭借对全球性资本主义的参与，在经济上继续表现良好。但显而易见，开发恰当的管制以驯服资本主义的大幅波动，这一政治工作尚未完成。
就民主前景而言，上述情形涉及另一种紧急但又常被忽略的焦虑。政治制度的发展通常是缓慢和痛苦的，必须经历漫长岁月。人类社会一直在努力组织起来，以征服自己所处的环境。政治制度一旦无法适应不断变化的环境，便会发生政治衰败。制度的保存自有规律。人类是循规蹈矩的生物，生来就倾向于遵守身边的社会规则，并以超越的意义和价值来加固那些规则。周围环境改变时，便会出现新的挑战，现存制度与即时需求便会发生断裂。既得利益者会起而捍卫现存制度，反对任何基本变化。
美国政治制度可能正面临其适应能力的重大挑战。美国制度基于这样一种信念：集中的政治力量对公民的生命和自由构成了朝不虑夕的危险。因此，美国宪法设有广泛的相互制衡，使政府的某些部门得以防范其他部门的暴政。迄今为止，这个制度表现良好。因为在历史关键时刻，当强大政府是不可或缺时，其政治领导最终能达成共识，取得胜利。
很不幸，没有机制上的保障能够确保美国制度既防范暴政，又在必要时按照初衷来顺利行使国家权威。后者取决于对政治目的达成社会共识，这恰是最近几年来美国政治生活中所缺乏的。美国现在面对一系列巨大挑战，大部分与其长期财政困境有关。过去一代，美国人把钱花在自己身上，没有缴纳足够的税款。宽松的信贷，以及家庭和政府的超支，无疑是雪上加霜。长期的财政亏空和对外负债，威胁美国在世人眼中的国力根基。其他国家的地位，如中国，则获得相对拔高。 [7]
这些挑战，如采取痛苦和适时的行动，没有一项是无法克服的。美国的政治制度本应促进共识的形成，现在反而加剧挑战的艰巨。国会两极分化，令法案的通过变得异常困难。国会中最保守的民主党人，仍比最开明的共和党人更偏向自由派，这是现代史中的首次。以10%或更少选票当选的国会议员席位，19世纪末仍有将近200名，持续下降至21世纪初，仅剩50余名。此类席位，往往是两党争夺的主要对象。两大政党在意识形态上变得更加物以类聚，审慎的辩论日益退化减少。 [8] 这种分裂并非史无前例。但在过去，强势的总统总是能够驾驭此类分裂。而近来，则未见强大能干的总统。
美国政治的未来，不仅依赖政治，而且依赖社会。国会的两极化反映了一大趋势，即美国的社区和地域正在日益同质化。美国人选择在何处居住，从而在意识形态上自我排队。 [9] 跟志趣相投的人共处，这一倾向因媒体而获得增强。交流途径的多样化，反而减弱了公民的共享经历。 [10]
国会的左右两极化、既得利益团体的成长和力量，都在影响美国政治制度应付财政挑战的能力。工会、农产企业、制药公司、银行、大批有组织的游说团，经常对可能损害其经济利益的法案行使有效的否决权。民主国家里，公民保护自己利益完全合理，也属预计之中。但到一定程度，此类保护将化作索求特权，大家的利益都变得神圣不可侵犯，社会为此而陷入困境。这解释了左右两派高涨的民粹主义愤怒，这种愤怒又进一步推动两极化，更反映出社会现实与国家原则的不协调。
美国人抱怨美国受制于精英和利益团体。这反映了从20世纪70年代到21世纪初，收入和财富的不均在与日俱增。 [11] 不均本身，不是美国政治文化中的大问题。美国强调机会均等而非结果均等。如人们相信，通过努力工作，他们和自己的孩子仍有公平机会获得成功，而富人是按规则取得成功的，那么如此制度仍是合法的。
然而在事实上，美国世代流动性的比率大大低于众多美国人所相信的，甚至低于传统上被认作僵化和等级分明的其他发达国家。 [12] 日积月累，精英们得以钻政治制度的空子，以保护自己的地位。他们向海外转移财产来避税，通过精英机构的优惠途径将优势传给下一代。该伎俩的大部在2008—2009年金融危机期间暴露无遗。人们痛苦地发现，金融服务业的报酬与其对经济的实际贡献没有直接关联。该行业动用相当大的政治力量，在前十年想方设法废除有关的管制和监督。金融危机发生后，它仍在继续抵抗新的管制。经济学家西蒙·约翰逊（Simon Johnson）指出，美国金融寡头的力量无异于新兴市场国家中的类似团体，如俄罗斯或印尼。 [13]
没有自动机制可使政治制度适应不断变化的环境。因应不良，即政治衰败的现象，会在本卷的后半部得到详细介绍。埃及的马穆鲁克王朝没有较早接纳枪械以应付外国威胁，这并不是非发生不可的。最终击败他们的奥斯曼帝国，就这样做了。中国明朝皇帝没向老百姓征收足够税金以支撑一支强大的抗满军队，这也不是无可避免的。两件案例中的症结，都是现存制度的巨大惯性。
社会如不能通过制度上的认真改革，以应付重大的财政危机，像法兰西国王在1557年无力偿还“大借款”（Grand Parti， 编按：此指1555年，法兰西国王亨利二世为支付战争开销，向里昂银行家大举借贷一事 ）后所做的，它就会倾向于采取短视的补救，最终却腐化自己的制度。这些补救屈服于各种既得利益者，即法国社会中有财有势的人。国家预算不平衡，导致破产和国家本身非法化，这一历史过程以法国大革命告终。
美国的道德和财政危机还没到达法兰西王国的地步。危险的是，其处境将会继续恶化，直到某种强大力量彻底打破这当前功能失调的制度均衡。
我们对未来的甚多焦虑，如俄罗斯退回威权、印度腐败、发展中国家政府衰败、当代美国政治受制于既得利益者，均可用一条共同线索串起，那就是如何建立和维持有效的政治制度，虽然强大，但遵守规则，又承担责任。这么明白的道理，看上去像是任何四年级小学生都认可的。然而，想得更深一步，这又是很多聪明人迄今尚没弄清的。
让我们以第三波的退潮和21世纪初世界上发生的民主衰退开始。我认为，当前我们对民主传播的失败感到失望，其原由不在思想这个层次。思想对政治秩序极其重要，它是政府的合法性被接受的基础，它能够凝聚人心，并使民众愿意服从政府的权威。柏林墙的倒塌标志共产主义的破产，共产主义曾是民主制的主要竞争者。自由民主制因此成为被最广泛接受的政府形式，获得快速的蔓延。
时至今日，这仍是事实。用阿马蒂亚·森（Amartya Sen）的话说，民主制仍是“预设”：“民主尚未获得普遍的实践，甚至未被普遍接受。但在世界舆论的大气候中，民主制已获得被视作基本正确的地位。” [14] 世界上很少人公开钦佩弗拉基米尔·普京的石油民族主义、乌戈·查韦斯的“21世纪社会主义”、马哈茂德·艾哈迈迪-内贾德的伊斯兰共和国。没有重要的国际机构将民主制以外的任何东西认作是公平合理的统治形式。中国迅速的经济增长，刺激了他人的忌妒和兴趣。但它的威权主义模式，不易解释清楚，更少被其他发展中国家轻易模仿。现代自由民主制享有如此威望，以致今日的威权政客，为了合法也必须上演选举，宁可躲在幕后操纵媒体。事实上，不但极权主义从地球上消失，连威权政客也往往假扮成民主人士来称颂民主制。
民主的失败，与其说是在概念上，倒不如说是在执行中。世界上大多数人极向往这样的社会：其政府既负责又有效，民众需要的服务能获得及时和高效的满足。但没几个政府能真正做到这两点，因为很多国家的制度衰弱、腐败、缺乏能力，甚至根本不存在。世界上的抗议者和民主倡导者，不管是南非和韩国的，还是罗马尼亚和乌克兰的，他们的激情足以带来“政权更替”，使威权政府蜕变成民主制。但如没有漫长、昂贵、艰苦、困难的过程来建设相关的制度，民主制是无法成功的。
有一种奇妙的想法，对政治制度的重要性视而不见，这几年来影响很多人。他们憧憬超越政治的世界，这种憧憬，不专属于左派或右派，他们各有自己的版本。共产主义之父卡尔·马克思的预测广为人知：无产阶级革命夺取政权后，私人财产废除，“国家消亡”。自19世纪的无政府主义者以来，左翼革命家认为，摧毁旧权力机构即已足够，没去认真思考何以代之，这项传统延续至今。反全球化的学者，如迈克尔·哈特（Michael Hardt）和安东尼奥·奈格里（Antonio Negri），建议削减国家主权，代之以互联的“群体”（Multitude），以铲除经济上的不公平。 [15]
现实世界中的共产党政权，恰恰做了与马克思预测相反的事。它们建立庞大且暴力的国家机器，如民众不是自觉自愿，就逼迫他们参与集体行动。这影响了整整一代的东欧民主活动家。他们憧憬心目中的无政府社会，让动员起来的公民社会来取代传统的政党和集权政府。
[16]
这些活动家随后对无情的现实感到失望，因为没有制度，社会便无从治理，而建造制度又必然需要令人厌烦的妥协。共产主义垮台后的数十年，东欧是民主的，但对其政治或政治家来说，却不一定感到满意。
右派中最流行的无政府幻想认为，市场经济令政府变得无关紧要。20世纪90年代的网络繁荣期间，参照花旗银行前首席执行官沃尔特·利斯坦（Walter Wriston）的口吻，很多狂热者主张世界正在经历“主权的黄昏”。
[17]
新兴的信息技术在挑战传统上由国家掌控的政治权力，使边界变得不易管辖，使规则难以执行。互联网的上升，导致电子边疆基金会（Electronic Frontier Foundation）的约翰·巴洛（John Barlow）等活跃分子发布“网络空间的独立宣言”。它通告工业化世界的政府：“在我们中间，你们不受欢迎。我们聚集的地方，你们没有主权。”
全球性资本主义，将以市场的主权取代民主制的主权。如果某国议院采用严格条例限制贸易，它将受到债券市场的惩罚，最后还是被迫改用全球资本市场所认可的合理政策。
[18]
无政府幻想总能在美国找到同情听众，因为美国政治文化的常数就是对政府提高警惕。各式的自由至上主义者（Libertarian），不仅要缩减蔓生的福利计划，甚至要废除像联邦储备委员会和食品与药品管理局这样的基本机构。
[19]
认为现代政府变得臃肿，因而限制经济增长和个人自由，这非常合理。抱怨官僚作风冷漠、政客腐败、政治中不讲原则，也绝对正确。但在发达国家，我们视政府的存在为理所当然，以致忘记它们有多重要、重建它们有多难、缺乏基本政治制度的世界会有多大的不同。
我们不但视民主为理所当然，还把政府提供的基本服务当作理所当然。我居住多年的弗吉尼亚州费尔法克斯县是美国最富的县之一，位于华盛顿特区郊外。每年的冬天风暴过后，由于季节性的结冰和解冻，县公路上便会出现坑坑洼洼。但在春天结束之前，那些坑洼都得到神奇的填补，无须担心在坑洼里撞断自家汽车的底轴。如没有填补，费尔法克斯县的居民会变得愤怒，会抱怨地方政府的无能。没人（除了政府专家）停下来思忖哪个政府部门在尽此职责。它复杂，但却是看不见摸不着的。也没人停下来问，为何接壤的哥伦比亚特区却需要较长时间来填补坑洼，为何很多发展中国家从不填补它们道路上的坑洼。
实际上，左右派梦想家所想象的最小政府或无政府的社会，并非只是海市蜃楼，其确实存在于当代的发展中国家。非洲撒哈拉以南的很多地方是自由至上主义者的天堂。该地区大体上都是低税收的乌托邦，政府征收的税金通常不超过国民生产总值的10%。相比之下，美国超过30%，部分欧洲国家占50%。如此低的税收，与其说释放工商创业的热情，倒不如说导致政府资金异常短缺，无法提供健康、教育、填补道路坑洼之类的基本公共服务。现代经济所依据的基础设施，例如道路、法庭、警察，在这里不见踪影。自20世纪80年代晚期以来，索马里就缺乏强大的中央政府。普通人不但可拥有突击步枪，还可拥有火箭推进榴弹、防空导弹、坦克。民众有保卫自己家庭的自由，但他们是别无选择。尼日利亚生产的电影，数量可与印度闻名的宝莱坞媲美。但必须尽快赚回报酬，因为政府无力保障知识产权，无法避免其产品的非法复制。
发达国家的民众视政治制度为理所当然。这习惯可见证于2003年美国入侵伊拉克的善后计划，或善后计划的缺乏。美国政府似乎认为，萨达姆·侯赛因的独裁政权一倒台，伊拉克就会自动回复到预设的民主政府和市场经济。等到伊拉克的国家机构在疯狂的洗劫和内乱中轰然崩塌时，美国政府似乎感到由衷的惊讶。在阿富汗，美国的目标遇上同样的挫折。十年努力和数千亿美元的投资，迄今没能培植出一个稳定合法的国家。 [20]
政治制度是必要的，不能被视为理所当然。你“叫政府让开”后，市场经济和富裕不会魔术般出现，它们得依赖背后的产权、法治、基本政治秩序。自由市场、充满活力的公民社会、自发的“群众智慧”，都是良好民主制的重要组件，但不能替代强大且等级分明的政府。近几年来，经济学家有了广泛认同，“制度确实重要”。穷国之所以穷，不是因为它们缺少资源，而是因为它们缺少有效的政治制度。因此，我们需要好好了解那些制度的来源。
建立现代政治制度的问题，常被形容为如何“达到丹麦”。这其实是一篇文章的标题，作者是世界银行社会学家兰特·普里切特（Lant Pritchett）和迈克尔·伍考克（Michael Woolcock）。 [21] 对发达国家居民而言，“丹麦”是个具有良好政治和经济制度的神秘国度。它民主、稳定、热爱和平、繁荣、包容、政治腐败极低。大家都想弄清，如何将索马里、海地、尼日利亚、伊拉克、阿富汗转化成“丹麦”。国际发展团体列出一份假设是丹麦属性的长清单，尝试帮助落后国家来“达到丹麦”的水平。
这个想法，问题多多。那些异常贫穷和混乱的国家，可以指望在短期内建立起复杂制度吗？这显得有点不靠谱，要知道，那些制度的进化花费了多长时间。此外，制度反映它们所处社会的文化价值。丹麦的民主政治秩序，能在迥然不同的文化土壤中扎根吗？谁也不清楚。富裕稳定的发达国家，其多数居民不知道丹麦本身是如何“达到丹麦”的——甚至对于很多丹麦人自己来说也是这样。建立现代政治制度的斗争，既漫长又痛苦，以致工业国家的居民对自己社会的来龙去脉罹患了历史健忘症。
丹麦人的祖先是维京人，一个很凶悍的部落，曾战胜和掳掠从地中海到乌克兰基辅的大部分欧洲。率先定居不列颠的凯尔特人、征服他们的罗马人、取代罗马人的日耳曼蛮族，起初都组成部落，像阿富汗、伊拉克中部、巴布亚新几内亚现存的那些部落一样。中国人、印第安人、阿拉伯人、非洲人，几乎地球上所有人类，都有过同样经历。他们尽的主要义务，不是对国家，而是对宗族；他们解决争端，不通过法庭，而通过以牙还牙的正义；他们把死者葬在宗族集体拥有的土地。
随着时间的推移，这些部落社会逐渐发展出政治制度。首先是中央集权，在固定领土范围内实施有效的军事力量垄断——这就是我们所谓的国家。和平得到维持，不再靠宗族团体之间的大致均势，而靠国家的军队和警察。它们成为常备力量，对抗邻近的部落和国家，保护自己的社区。财产不再归属于宗族，而为个人所拥有，其主人渐渐赢得任意买卖财产的权力。产权的保障不再靠宗族，而靠法庭来解决争端、补偿损失。
日积月累，社会规则越来越正规化，变成书面法律，不再是习惯或非正式的传统。这些正式规则，不必顾及在特定时间行使该权力的某人，可自主决定制度中的权力分配。换言之，制度替代了领袖。这些法律，最终成为社会中的最高权威，高于暂时指挥军队和官僚的统治者，这就是法治。
最后，有些社会不仅迫使统治者遵守限制国家权力的书面法律，还责成他们向国会、议会和其他代表较多人口的机构负责。传统的君主制，含有某种程度的负责，但通常只向少量精英顾问征求非正式的咨询。一旦统治者接受正式规则，限制自己的权力，并让自己的统治权臣服于通过选举表现出来的大众意志，现代民主制便呱呱坠地。
本卷的目的，是想详述那些已被视作理所当然的基本政治制度的起源，从而填补历史健忘症所造成的空白。将要讨论的三种制度，即是刚才所提及的：
1.国家（the state）
2.法治（the rule of law）
3.负责制政府（accountable government）
成功的现代自由民主制，把这三种制度结合在稳定的平衡中。能取得这种平衡，本身就是现代政治的奇迹。能否结合，答案不是明显的。毕竟，国家功能是集中和行使权力，要求公民遵从法律，保护自己免遭他国的威胁。另一方面，法治和负责制政府又在限制国家权力，首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众愿望。
这些制度的首次出现是因为民众发现，可借此来保护他们和家人的利益。什么是自利，如何与人合作，都取决于使政治结社取得合法性的思想。因此自利和合法性，形成了政治秩序的基础。
三种制度中已存在一种，并不意味着其他两种也会出现。例如阿富汗，自2004年以来一直举行民主选举，但只拥有非常孱弱的国家，在其领土大部无法执法。相比之下，俄罗斯拥有强劲的国家，也举行民主选举，但其统治者觉得自己不受法治束缚。新加坡拥有强劲国家和英国殖民者遗留下的法治，但只提供缩了水的负责制政府。
这三种制度最初来自何方？是什么力量驱使它们诞生？又在何等条件下得到发展？建立的顺序如何？彼此间有何关系？如能弄清这些基本制度的出现，我们便可明白，阿富汗或索马里离当代丹麦究竟还有多远。
如不理解政治衰败的补充过程，就讲不清政治制度的发展。人类的制度很“黏糊”；这是指，它们长期延续，只有经受了重大的艰辛，方能得到变革。为满足某种条件而建立的制度，在该条件改变或消失时，常常得以苟延；未能妥善因应，便会引发政治衰败。这适用于旧式政治制度，也适用于集国家、法治、负责制政府于一身的现代自由民主制国家。不能保证，一个民主政体会继续向公民提供所允诺的；也不能保证，它在公民的眼中继续是合法的。
此外，人类袒护亲友的自然倾向——我称之为家族主义（patrimonialism）——如未遭遇强大抑制，会一再重现。组织起来的团体——经常是有钱有势的——久而久之，得以盘根错节，并开始向国家要求特权。尤其是在持久和平遇上财务或军事危机时，这些盘踞已久的家族团体更会扩展其优势，或阻挠国家采取妥善的因应。
政治发展和衰败的故事，曾被讲述多次。多数高中开设“文明之兴起”的课程，提供社会制度如何进化的概论。一个世纪前，讲述给大多数美国学生的历史，以欧洲甚至英国为中心。它可能从希腊和罗马开始，然后转向欧洲中世纪、大宪章、英国内战、光荣革命，再到1776年和美国宪法的起草。今天，类似的课程更加多元，囊括像中国和印度那样的非西方社会，更会讲述历史上遭排斥的群体，像土著、妇女、穷人，等等。
现存的关于政治制度发展的文献，我们有理由表示不满。首先，大部分没在足够广泛的规模上作出比较对照。只有通过比较不同社会的经验，方可梳理复杂的因果关系，弄清为什么某些制度出现于某地，而不在其他地域。很多关于现代化的理论，从卡尔·马克思到道格拉斯·诺斯（Douglass North）等当代经济历史学家的大量研究，都侧重英国作为首个工业化国家的经验。英国的经历在很多方面是特殊的，对处在不同境地的国家来说，未必是好的指南。
最近几十年，取而代之的多元叙述，很大程度上也没作严肃的比较对照。它们选择的，要么是非西方文明贡献于人类进步的正面故事，要么是其遭受迫害的负面故事。为什么某制度发展于某社会而不在另外社会，我们很难找到严肃的比较分析。
优秀的社会学家西摩·李普塞特（Seymour Lipset）常说，仅了解一个国家的观察者是不懂国家的人。没有比较对照就无法知道，某一特殊的实践或行为，是某社会中所独具的还是众多社会所共有的。只有通过比较分析，才能理清因果关系，才能把地理、气候、技术、宗教、冲突与今日世界上呈现的各式结果挂上钩。这样做，我们也许能解答下列问题：
· 为什么阿富汗、印度丛林地区、美拉尼西亚岛国、中东部分地区，至今仍是部落组织？
· 为什么中国的预设统治是强大的中央政府，而印度在过去三千年历史中，除短暂时期，从没见过如此高度的中央集权？
· 为什么几乎所有成功的现代威权政体——像韩国、新加坡、中国大陆、台湾地区——都集居在东亚，而不在非洲或中东？
· 为什么民主制和齐全法治得以在斯堪的纳维亚生根发芽，而处于类似气候和地理条件下的俄罗斯，却产生了不受节制的专制主义？
· 为什么在过去一个世纪，拉丁美洲国家反复遭遇高通货膨胀和经济危机，而美国和加拿大却没有？
本卷提供的历史资料很有趣，因为它们照亮现状，解释不同政治秩序的来龙去脉，但人类社会不囿于自己的过去。为了备战和参战，现代国家得以在中国或欧洲出现。这并不意味着，今日非洲的薄弱国家为达到现代化，必须重复同一经验。我会在第2卷中讨论，今日政治发展的条件大相径庭于第1卷所涵盖的。社会成员的组合，因经济的增长在不断重新洗牌；今天国际因素对个别社会的冲击远远大于旧日。本卷的历史材料可以解释，各种社会是如何走到今天的。但它们走过的路径，既不能决定它们的将来，也不能成为其他社会的楷模。
伟人所编写的经典现代化理论，如卡尔·马克思、埃米尔·涂尔干（Émile Durkheim）、亨利·梅因（Henry Maine）、斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tönnies）、马克斯·韦伯（Max Weber），倾向于认为西方经验是现代化的范本，因为工业化首先在西方发生。这样注重西方不难理解。1800年后，在欧洲和北美所发生的生产力爆发和经济持续增长，既是史无前例的，也把世界塑造成今天的模样。但发展不只局限于经济，政治和社会的制度也在不断发展。政治和社会的发展，有时与经济变化紧密相关，有时又独立自主。本卷着重于政治方面的发展和政府制度的进化。现代政治制度在历史上的出现，远早于工业革命和现代资本主义经济。我们现在理解的现代国家元素，在公元前3世纪的中国业已到位。其在欧洲的浮现，则晚了整整一千八百年。
基于此，我在本卷第二部分讲述国家崛起时，就以中国开始。经典现代化理论倾向于把欧洲的发展当作标准，只探询其他社会为何偏离。我把中国当作国家形成的范本，而探询其他文明为何不复制中国道路。这并不表示中国胜于其他社会。我们将看到，没有法治或负责制政府的现代国家，可能实施非常暴虐的专制主义。中国是开发国家制度的先行者，但西方的政治发展史解说，却很少提及此一创新。
我自中国开始，就跳过了其他重要的早期社会，像美索不达米亚、埃及、希腊、罗马、中南美洲。在此还需要作进一步解释，为何不在本卷详细涵盖希腊和罗马。
古代地中海世界树起的先例，对后续的欧洲文明发展非常重要，自查理曼（Charlemagne）时代起，便受到欧洲统治者的自觉模仿。一般认为，希腊人发明了民主制，其统治者不是世袭的，而是选出的。多数部落社会也是相对平等的，其统治者也是选出的（参看第4章）。但希腊人超前一步，其介绍的公民概念，以政治标准而非亲戚关系为基础。公元前5世纪雅典或罗马共和国实践的政府形式，其较为贴切的称号应是“古典共和政府”，而不是“民主制”，因为选举权只属于少数公民，尖锐的阶级差别排斥大批人（包括众多奴隶）的参与。此外，这些不是自由国家，而是社群式（communitarian）国家，不尊重隐私和其公民的自主权。
希腊和罗马建立的古典共和政府先例，受到以后很多社会的模仿，包括热那亚和威尼斯的寡头共和国、诺夫哥罗德（Novgorod）、荷兰联合省。但这种政府有致命的缺陷，后代学者，包括很多深思该传统的美国创始人，都有广泛认知：古典共和政府不好扩充。它在小型且均质的社会中表现最佳，就像公元前5世纪的希腊城市国家或早期的罗马。这些共和国因征服或经济增长而渐渐壮大，难以维持曾凝聚他们的社群价值。随着疆域和居民的扩展，罗马共和国面临无法解决的矛盾：谁该享受公民权，如何分配国家的战利品。君主制最终战胜希腊城邦国家，罗马共和国经历漫长内战，最终也变成帝国。君主制作为一种政府形式，特别在管理庞大帝国时，证明是出类拔萃的。罗马帝国就是在此种政治制度下，达到其权力和疆域巅峰的。
在第2卷里，我将返回古典共和政府作为现代民主制先例的题目。如要研究国家的兴起，中国比希腊和罗马更值得关注，因为只有中国建立了符合马克斯·韦伯定义的现代国家。中国成功发展了统一的中央官僚政府，管理众多人口和广阔疆域，尤其是与地中海的欧洲相比。中国早已发明一套非人格化（impersonal, or impersonality, 译按：“非人格化”在本书指不受基于家族关系的身份的限制 ）和基于能力的官僚任用制度，比罗马的公共行政机构更为系统化。公元1年时，中国总人口可与罗马帝国媲美，而中国人口中受统一规则管辖的比例，要远远超过罗马。罗马自有其重要遗产，尤其在法律领域中（在第18章中详述）。作为现代负责制政府的先驱，希腊和罗马非常重要。但在国家发展上，中国更为重要。
可与中国相比的社会还有印度。大约在相同时间，印度社会也自部落升至国家。大概二千五百年前，由于新婆罗门宗教的兴起，印度走上一段弯路。该宗教限制印度政治组织可达到的权力，却在某种意义上为现代印度民主打下基础。穆罕默德先知的时代，中东也是部落组织。伊斯兰教的诞生，再加上军事奴隶制这一奇特制度，令埃及和土耳其的某些政治组织崛起成为主要的政治力量。欧洲则截然不同，其退出部落行列，不是通过统治者的自上而下，而是通过天主教在社会层次颁布的规则。只有在欧洲，国家层次的制度不必建造于部落组织之上。
宗教也是法治起源的关键，它是第三部分的主题。基于宗教的法律，存在于古代以色列、印度、穆斯林的中东、基督教的西方。但唯有在西欧，独立法律制度得到最强劲的发展，并设法转成世俗形式，存续至今。
第四部分中，负责制政府的兴起主要在欧洲，但在这一点上，欧洲各国并不齐整一致。负责制政府在英国和丹麦兴起，却没在法国或西班牙；俄罗斯发展出专制主义，其权力与中国的旗鼓相当。社会能否把负责制强加于君主，取决于各项特殊的历史条件，譬如幸存至现代的某些封建机构。
与世界其他地区相比，西欧的政治发展次序是高度异常的。其现代国家或资本主义兴起之前，社会层次的个人主义便已出现，而且早了数个世纪；其政治权力集中于中央政府之前，法治已经存在；其负责制机构的兴起，却是因为现代中央集权国家无法击败或消灭旧封建机构，比如议会。
国家、法治、负责制政府的组合一旦出现，证明是高度强大和极富吸引力的，之后传播到世界各个角落。我们必须记住，这一现象仅是历史上的偶然。中国有强大国家，但没有法治和负责制政府；印度有法治，现又有负责制政府，但传统上一直缺乏强大国家；中东有国家和法治，但阿拉伯世界的大部已扔掉后者。人类社会不囿于自己的过去，可自由借用彼此的思想和制度。它们过去长得如何，帮助塑造了它们今天的面貌，但过去与现在之间不是只有单一的路径。
本卷的宗旨，与其说是介绍政治发展的历史，倒不如说是分析主要政治制度出现的原因。被称作“一连串混账事件”的众多历史著作，不愿意尽量提炼普遍规律和适用于其他场合的因果理论。人类学家所写的民族志，也没跳出这个窠臼，虽然细致详尽，但仍然故意避开广泛的概括。这肯定不是我的方法，我的比较和概括，将跨越众多的文明社会和历史时期。
本卷有关政治发展的整体构架，与生物进化有很多相似之处。达尔文进化论建筑在差异和选择这两条原则上：有机体发生随意的遗传变化，最适应环境的，得以存活和繁殖。政治发展也是如此，政治制度也会产生变异，最适合当时自然和社会环境的，也得以存活和扩散。但生物进化和政治进化之间，又有很多重大差别。人类的制度不像基因，可得到精心的设计和选择；它们的代代传播凭借文化，而不是遗传；它们因各种心理和社会的机制，而被注入内在价值（intrinsic value），变得不易变革。政治发展因政治衰败而经常逆转，其原因就在人类制度固有的保守性。触发制度变革的外界变化，往往远远超前于社会接受改革的实际意愿。
然而，该整体构架不是预测政治发展的理论。依我看，要找到政治变化的精简理论，就像经济学家所谓的经济增长理论，根本是不可能的。
促使政治制度发展的因素既繁多又复杂，经常依赖于偶然或伴生事件。即使引证出某种发展的原因，却发现其本身仍有先决条件，这样的溯源回归是永无止尽的。
让我们举例说明。有一条政治发展的著名理论认为，欧洲因需要发动战争而建立国家。 [22] 在现代欧洲的早期，这两者之间的关系是大家公认的。我们将看到，它也同样适用于古代中国。但在宣布这是国家形成的通理之前，必须回答下列难题：为什么某些地区，尽管历经长期战争，却一直没能发展国家制度（美拉尼西亚）？为什么在另外地区，战争似乎反而削弱了国家制度（拉丁美洲）？为什么某些地区，其冲突水平低于其他地区（印度与中国相比）？要回答这些问题，就要把原因推向其他因素，例如人口密度、自然地理、技术、宗教。战争发生于人口密集、交通方便（平原或大草原）、拥有相应技术（马匹）的地区，与发生于人口稀少、深山老林、全是沙漠的地区相比，会发挥截然不同的政治影响。战争促使国家形成的理论，涉及更多更深的问题，譬如，为何某种战争仅爆发于某种地区。
我想在本卷推介一种中间理论，既避免高度抽象（经济学家的恶习），又躲开巨细无遗（历史学家和人类学家的问题）。我希望重新拾起已被遗忘的19世纪历史社会学或比较人类学的传统。我不想一开始就向普通读者推介庞大的理论构架。在介绍历史的章节中，我会触及各种理论，但对政治发展的抽象讨论（包括基本概念的定义），我会保留至最后三章（第28—30章）。这包括政治发展之所以产生的通论，以及政治、经济、社会之间的互动。
将理论放在历史之后，我认为是正确的分析方法。应从事实推论出理论，而不是相反。当然，没有预先的理论构思，完全坦白面对事实，这也是没有的事。有人认为这样做是客观实证，那是在自欺欺人。社会科学往往以高雅理论出发，再搜寻可确认该理论的实例，我希望这不是我的态度。
有个可能不真实的故事，由物理学家史蒂芬·霍金（Stephen Hawking）转述。一位著名科学家在作有关宇宙论的演讲，房间后面有位老妇人打断他，说他是废话连天，而宇宙只是驮在龟背上的一只圆盘。该科学家反问，那龟又驮在何物之上？以为就此便可让她闭嘴。她却回答：“你很聪明，年轻人，但底下是无数的龟。”
这是任何发展理论的难题：作为故事开头你所挑选的龟，究竟是站在另一只龟的背上，还是站在一头大象、一只老虎或一条鲸鱼背上。大多数所谓的发展概论，其失败的原因，在于没有考虑发展史中独立的多维性。他们只是化繁为简，试图从复杂的历史真实提取出单独的诱因。他们没能将故事推至足够原始的历史时期，以解说它的起点和前提。
我把故事推得很远。讲中国发明了国家制度之前，我们必须了解战争的起源，甚至人类社会的起源。令人惊讶的是，它们不是外在的。自有人类起，就有社会和冲突，因为人类天生是群居和竞争的动物。人类的老祖宗灵长目，就在实践一种缩了水的政治。要弄清这一点，我们必须回到自然状态和人类生物学，在某种意义上为人类的政治行为设定框架。生物学为支撑龟们提供一定的稳固基础，但我们将在下一章看到，即便是生物学，也不是完全固定的起点。
[1] 参见自由之家的网站（freedomhouse.org），先找“世界上的自由”（“Freedom in the World”），再找“国家现状和等级的概述”（“Country Status and Ratings Overview”）。拉里·戴蒙（Larry Diamond）估计为40个，到第三波顶峰时增至117个。参见《民主精神：在全世界建设自由社会的斗争》（ The Spirit of Democracy: The Struggle to Build Free Societies Throughout the World ）（纽约：时代出版社，2008年）：41、50页。
[2] 拉里·戴蒙，《民主衰退：金融危机前后》（The Democratic Recession: Before and After the Financial Crisis），载Nancy Birdsall和弗朗西斯·福山编，《金融危机之后发展的新思路》（ New Ideas in Development After the Financial Crisis ）（巴尔的摩：约翰斯·霍普金斯大学出版社，2011年）。
[3] 塞缪尔·亨廷顿，《第三波：20世纪后期民主化浪潮》（ The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century ）（俄克拉荷马城：俄克拉荷马大学出版社，1991年）。
[4] 自由之家，《2010年世界上的自由：对自由的侵蚀愈益加强》（ Freedom in the World 2010: Erosion of Freedom Intensifies ）（华盛顿特区：自由之家，2010年）。
[5] 托马斯·凯罗塞斯（Thomas Carothers），《过渡范式的终结》（The End of the Transition Paradigm），载《民主杂志》（ Journal of Democracy ）第13卷，第1期（2002年）：5—21页。
[6] 弗朗西斯·福山和 Seth Colby，《他们在想什么？经济学家在财政崩溃中的作用》（What Were They Thinking? The Role of Economists in the Financial Debacle），载《美国利益》（ American Interest ）第5卷，第1期（2009年）：18—25页。
[7] Fareed Zakaria，《后美国的世界》（ The Post-American World ）（纽约：诺顿出版社，2008年）；有关批评文章，参见Aaron L. Friedberg，《老调重弹：唱衰派和凯旋派所错过的》（Same Old Songs: What the Declinists and Triumphalists Miss），载《美国利益》第5卷，第2期（2009年）。
[8] William A. Galston，《极化的美国政党制度“健康”吗？》（ Can a Polarized American Party System Be“Healthy”? ）（华盛顿特区：布鲁金斯研究所，治理问题研究第34号，2010年4月）。
[9] 参见Thomas E. Mann和Gary Jacobson的章节，载Pietro S. Nivola和David W. Brady所编的《红色和蓝色的国家？》（ Red and Blue Nation? ）第1卷（华盛顿特区：布鲁金斯研究所出版社，2006年）；亦参见James A. Thomson的《分裂的家庭：极化及其对兰德公司的影响》（ A House Divided: Polarization and Its Effect on Rand ）（加州圣莫尼卡：兰德公司，2010年）。美国公众的极化程度已引起不少争论。在很多文化问题上，如堕胎和私人拥有枪支，广大中间派并没有强烈信念，两端的少数派却异常坚定。参见Morris P. Fiorina等编，《文化战争？极化美国的神话》（ Culture War? The Myth of a Polarized America ），第3版（波士顿：朗文出版社，2010年）。
[10] 相互交往的繁多选择造就政治交流的愈加类聚。多年前，Ithiel de Sola Pool已作出类似预测，参见《自由的技术》（ Technologies of Freedom ）（马萨诸塞剑桥：Belknap出版社，1983年）。
[11] 例如Isabel V. Sawhill和Ron Haskins，《进取或败退：美国的经济流动性》（ Getting Ahead or Losing Ground: Economic Mobility in America ）（华盛顿特区：布鲁金斯研究所出版社，2008年）。
[12] 经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development），《家庭私事：经济合作与发展组织成员国的隔代社会流动性》（A Family Affair: Intergenerational Social Mobility Across OECD Countries），载《争取增长》（ Going for Growth ）（巴黎，经济合作与发展组织，2010年）；Emily Beller和Michael Hout，《隔代社会流动性：比较视角下的美国》（Intergenerational Social Mobility: The United States in Comparative Perspective），载《孩子的未来》（ Future of Children ）第16卷，第2期（2006年）：19—36页；Chul-In Lee和Gary Solon，《隔代流动性的趋势》（Trends in Intergenerational Mobility），《经济和统计评论》（ Review of Economics and Statistics ）第91卷，第4期（2009年）：766—772页。
[13] 西蒙·约翰逊（Simon Johnson），《静悄悄的政变》（The Quiet Coup），载《大西洋》杂志（ Atlantic ），2009年5月。
[14] 阿马蒂亚·森，《民主乃普世价值》（Democracy as a Universal Value），载《民主杂志》（ Journal of Democracy ）第10期（1999年）：3—17页。
[15] 如迈克尔·哈特（Michael Hardt）和安东尼奥·奈格里（Antonio Negri），《群众：帝国时代的战争和民主》（ Multitude: War and Democracy in the Age of Empire ）（纽约：企鹅出版社，2004年）。左派中的重要派别在20世纪下半部趋于成熟，接受了意大利社会主义者葛兰西（Antonio Gramsci）的观点：在进步议程上取得成就，还得倚靠“透过制度的长征”（long march through institutions）。德国绿党（German Greens）采纳同一口号，以参与德国的民主政治过程。
[16] 参见Bronislaw Geremek，《公民社会：过去和现在》（Civil Society: Then and Now），载拉里·戴蒙和Marc E. Plattner编，《全球民主的中兴》（ The Global Resurgence of Democracy ），第2版（巴尔的摩：约翰斯·霍普金斯大学出版社，1996年）。
[17] Walter B. Wriston，《主权的黄昏》（ The Twilight of Sovereignty ）（纽约：Scribner出版社，1992年）。
[18] 参见Thomas L. Friedman的章节《金色紧身衣》（The Golden Straitjacket），载《凌志轿车和橄榄树》（ The Lexus and the Olive Tree ）（纽约：Farrar, Straus和Giroux出版社，1999年），99—108页。
[19] 例如 Ron Paul，《终止联邦储备局》（ End the Fed ）（纽约：大中央出版社，2009年）；Charles Murray，《成为自由至上主义者意味着什么：一项个人解释》（ What It Means to Be a Libertarian: A Personal Interpretation ）（纽约：百老汇出版社，1997年）。
[20] 参见弗朗西斯·福山编，《国家建设：阿富汗和伊拉克之外》（ Nation-Building: Beyond Afghanistan and Iraq ）（巴尔的摩：约翰斯·霍普金斯大学出版社，2006年）。
[21] “达到丹麦”实际上是普里切特（Lant Pritchett）和伍考克（Michael Woolcock）的原始标题，后改为《解决方案本身成为问题时的应对：重整发展中的紊乱》（ Solutions When the Solution Is the Problem: Arraying the Disarray in Development ）（华盛顿特区：全球发展中心工作论文，第10期，2002）。
[22] 提出此论点的评论家，始于19世纪的赫伯特·斯宾塞，继以Werner Sombart、John Ulric Nef、查尔斯·蒂利（Charles Tilly）。参见赫伯特·斯宾塞，《社会学原理》（ The Principles of Sociology ）（纽约：D. Appleton出版社，1896年）；John Ulric Nef，《战争与人类进步：论工业文明的兴起》（ War and Human Progress: An Essay on the Rise of Industrial Civilization ）（芝加哥：芝加哥大学出版社，1942年）；查尔斯·蒂利，《强制、资本和欧洲国家，990—1990年》（ Coercion, Capital, and European States, AD 990-1990 ）（马萨诸塞剑桥：Blackwell出版社，1990年）；Bruce D. Porter，《战争与国家的兴起：现代政治的军事基础》（ War and the Rise of the State: The Military Foundations of Modern Politics ）（纽约：自由出版社，1994年）。