2001年10月27日晚，我乘机前往华北某省会城市讲学。在飞机上，我看到该市晚报上一则消息，说该市劳动教养管理委员会近期发布了一个关于劳动教养的文件（以下简称文件）。根据该文件，收购礼品烟酒者将被判处劳动教养。由于我正在研究劳动教养制度，出于学术上的敏感，我对这则消息产生了强烈的兴趣。抵达该市后，我就把寻找这个文件的任务交给了我在该市司法机关工作的一位学生。在我返回北京后不久，就收到了学生寄来的这份文件，学生还告诉我：该市已有当事人对劳动教养委员会据此文件加以处罚而起诉劳动教养委员会的行政诉讼案件，行政庭法官质疑该文件的法律效力。我终于有机会阅读这个文件。这也许是各地颁布的关于劳动教养的文件中十分平凡的一个，只是由于一个偶然的机会使我能够面对它。然而，它确实引起我的震惊。关于劳动教养，进入理论研究视野的只是有关的法律与法规，例如1957年国务院《关于劳动教养问题的决定》、1979年国务院《关于劳动教养的补充规定》及1982年公安部《劳动教养试行办法》。我以为根据这些法律就可以对劳动教养制度进行定性与定量研究。此时我才知道，除上述法律之外还有大量的地方性法规。后来，我从有关劳动教养制度的著作中还真找到了劳动教养地方性法规的有关论述，这是以前我所忽视的。根据有关著作，劳动教养地方性法规是指由地方立法机关制定的关于劳动教养问题的专门性地方性法规以及有劳动教养条款的其他地方性法规。从立法实践来看，劳动教养地方性法规主要由省级人大及其常委会制定。 该书还专门指出了劳动教养专门性地方性法规只有个别省制定了。例如，1995年安徽省修订通过的《安徽省劳动教养实施条例》，被认为是迄今为止全国第一部和唯一的一部关于劳动教养的专门性的地方法规。当然，与劳动教养有关的其他地方性法规，各地陆续出台，不胜枚举。而我手头的这份文件，连地方性法规也算不上，充其量只能说是地方性规章。正是这些关于劳动教养的地方性法规，甚至地方性规章，构成了劳动教养制度的基础，反映了劳动教养制度运作的实际状况。想到这里，我突然产生了一种愿望，希望对这个关于劳动教养的文件进行一个文本的研究，将其作为一个视角，使我们能够获得劳动教养制度的真实知识。

关于办理劳动教养案件的规定

为严厉打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序，根据国务院《关于劳动教养问题的决定》《关于劳动教养的补充规定》和《劳动教养试行办法》及有关法律、法规，结合我市实际情况，经有关部门共同研究，并征得市人民检察院、市中级人民法院同意，对办理劳动教养案件作出以下规定。

从标题看，这个文件是关于办理劳动教养案件的一般性规定。在序言中，涉及三个问题：一是制定本规定的目的，即为严厉打击违法犯罪活动，维护治安秩序。劳动教养的性质现在官方文件一般被称为行政处罚或强制性教育改造的行政措施（即行政强制措施），从来没有被认为是一种刑事处罚。何以劳动教养具有严厉打击犯罪活动的功能？不得而知。在实际生活中，人们往往将劳教与劳改并列，称其为“二劳改”（变相劳改）。若此，则文件承认劳动教养具有打击犯罪的功能也就是十分正常的。二是制定本规定的根据，即有关劳动教养的三个主要法律、法规以及其他法律、法规。有关劳动教养委员会是否具有立法权以及该规定的内容是否与上述法律、法规相抵触，将在下文专门研究。三是制定本规定的经过，即本规定的制定是有关部门共同研究的结果，并征得市人民检察院、市中级人民法院的同意。这里的“有关部门”究竟是指哪些部门并未指明，但本规定已经征得司法机关的同意，是以表明本规定的制定是慎重的。

一、劳动教养的对象和范围

（一）违反治安管理行为情节严重或经教不改（即曾被治安处罚、劳动教养、刑事处罚仍不悔改，下同），又不够刑事处罚的；

（二）违法行为已构成犯罪，但依法不需要给予刑事处罚且又符合劳动教养条件的；

（三）犯罪行为轻微，不够刑事处罚而又符合劳动教养条件的；

（四）法律、法规规定应当给予劳动教养的；

（五）劳动教养主要收容家居城镇、铁路沿线、交通要道需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城镇、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人也可以收容劳动教养。家居农村在本地作案，除严重危害社会秩序的，不予劳动教养。

（六）对未满16周岁的未成年人、精神病人、呆傻人员、盲、聋、哑人、严重病患者、怀孕或哺乳自己未满一周岁婴儿的妇女，以及丧失劳动能力者，可不予劳动教养。

（七）对外国人（含无国籍人）、华侨、港澳台人员、不适用劳动教养。

在文件规定的上述七项中，前四项是应予劳动教养的对象，第五项是劳动教养的范围，后两项是不予劳动教养的对象。

关于劳动教养的对象，在应予劳动教养的四种人中，第一种人是违反治安管理行为情节严重或经教不改，又不够刑事处罚的。这里的情节或经教不改是量的限制，但从行为类型上来看，所有违反治安管理行为，只要情节严重或经教不改的，均可予以劳动教养。第二种人是违法行为构成犯罪，但依法不需要给予刑事处罚且又符合劳动教养条件的。从行为类型上来看，所有刑法规定的行为，只要依法不需要给予刑事处罚且又符合劳动教养条件的，均可予劳动教养。第三种人犯罪行为轻微，不够刑事处罚而又符合劳动教养条件的。从行为类型上来，这类人员与前一类人员是重合的。第四种人是法律、法规规定应当给予劳动教养的。这是一个概括性规定，并无具体内容。从上述应予劳动教养的对象的规定来，应予劳动教养的行为类型包含治安处罚条例和刑法规定的所有违法犯罪行为。它与违反治安管理行为的区别在于情节严重或经教不改；它与犯罪行为的区别在于不需要给予刑事处罚或不够刑事处罚。

关于劳动教养的地域范围，根据有关劳动教养法规的规定，包括大中城市，铁路沿线，大型厂矿，交通要道的城镇，存在卖淫、嫖宿、吸毒行为的县城（包括县级市）、集镇和农村地区。文件对于劳动教养范围的规定，基本上是符合有关法规的规定的。但文件规定，家居农村在本地作案，除了严重危害社会秩序的，不予劳动教养。据此，家居农村在本地作案，严重危害社会秩序的，仍可适用劳动教养。这种规定，很容易导致劳动教养适用范围扩大到农村。

二、劳动教养的标准

有下列情形之一，尚不够刑事处罚的，予以劳动教养：

这里规定的虽然是劳动教养的标准，但实际上涉及劳动教养的各种具体对象，类似分则性规定。从这些劳动教养的具体对象中可以看到，其已经超出治安管理处罚条例和刑法确认的行为类型。

（一）盗窃案件

1.盗窃数额达到600元以上的；

2.盗窃自行车、三轮车价值在300元以上的；

3.盗窃道路上正在使用的井盖、交通标志牌、车站牌和消防器材、环卫、通讯设备等公共设施的；

4.流窜作案、入室盗窃或在公共场所扒窃的；

5.使用技术手段、刀刃工具、专用工具撬盗的；

6.盗窃境外人员（包括外国人、华侨、港澳台人员）、残疾人、老年人或者未成年人财物的；

7.携带凶器实施盗窃，或者为窝藏赃物抗拒逮捕，或者为毁灭罪证而当场使用暴力或以暴力相威胁的。

盗窃是一种违法犯罪行为，《治安管理处罚条例》将偷窃规定为一种违反治安管理的行为，刑法也专门规定了盗窃罪。两者的区别就在于盗窃数额。根据刑法规定，盗窃数额较大的构成犯罪，这里的“数额较大”一般是指1000元。在有关劳动教养的法规中，也把盗窃规定为劳动教养的对象，但一般都有屡教不改的限制。但上述文件关于盗窃适用劳动教养的规定中，只有数额和情节的规定，而没有屡教不改这一条件，明显放宽了盗窃适用劳动教养的对象范围。以数额而论，盗窃数额达到600元以上的，可以劳动教养，至少应处6个月劳动教养，最高可达3年。而盗窃罪的数额标准为1000元，按照刑法规定，最低可处拘役或者管制，轻于劳动教养，因而可能发生处罚上的不协调。至于盗窃过程中为窝藏赃物抗拒逮捕，或者为毁灭罪证而当场使用暴力或以暴力相威胁的情形，根据《刑法》第269条的规定，已经构成抢劫罪，最低应处以3年有期徒刑，何以还能成为劳动教养对象，不得而知。

（二）诈骗、敲诈勒索案件

1.诈骗公私财物2000元以上、敲诈勒索公私财物1000元以上的；

2.冒充司法人员、行政执法人员以及其他有关管理人员敲诈财物的；

3.在公共场所设置骗局、诈骗、敲诈勒索财物的；

4.利用封建迷信骗取财物、经教不改或造成严重后果的；

5.贩卖假冒、伪劣产品，且有对被害人殴打、威胁、辱骂等情节或指使他人进行上述活动的；

6.诈骗、敲诈勒索境外人员、残疾人、老年人或者未成年人财物的。

诈骗和敲诈勒索都是违法犯罪行为。《治安管理处罚条例》规定为违反治安管理的行为，刑法也规定为犯罪。在有关劳动教养的法规中有关于诈骗的规定，但有屡教不改的限制。至于敲诈勒索，劳动教养法规虽无明文规定，但考虑到“等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的”这样一种概然性的规定，将其包括进去似乎并无不可。但根据司法解释的规定，诈骗走私财物2000元和敲诈勒索公私财物1000元以上的，都已经构成犯罪。在这种情况下，如何使劳动教养对象与犯罪相区分是一个值得研究的问题。至于贩卖假冒、伪劣产品，且有对被害人殴打、威胁、辱骂等情节或指使他人进行上述活动的情形，已经不属于诈骗、敲诈勒索，不知为何在此规定。

（三）抢夺案件

1.抢夺公私财物200元以上的；

2.因抢夺被治安处罚后又抢夺或在作案中有其他恶劣情节的；

3.使用交通工具抢夺公私财物的；

4.抢夺境外人员、残疾人、老年人或者未成年人财物的；

5.聚众哄抢公私财物的。

抢夺是违法犯罪行为，在《治安管理处罚条例》和刑法中对此均有规定。在有关劳动教养法规中虽没有明文规定为劳动教养对象，但包括其中似无不妥。不过，聚众哄抢公私财物在刑法中是一个独立罪名，列在抢夺案件中并不妥当。

（四）假币（包括人民币和外币）案件

1.明知是假币而出售、购买、运输1000元以上或者币量100张以上的，持有、使用假币2000元以上或者币量200张以上的；

2.出售、购买、运输、持有、使用假币经教不改的。

明知是假币而出售、购买、运输的以及持有、使用的，都是刑法中规定的犯罪行为，但在有关劳动教养法规中并未规定为劳动教养对象，因而该文件这一规定有扩大劳动教养对象之嫌。

（五）侮辱妇女案件

1.在公共场所无理追逐、拦截、侮辱妇女的；

2.以强迫、威胁等手段侮辱、猥亵妇女或者儿童的；

3.利用淫秽物品侮辱、猥亵妇女的。

上述行为在刑法中分别属于强制猥亵、侮辱妇女罪和猥亵儿童罪，在《治安管理处罚条例》中规定为侮辱妇女或者进行其他流氓活动的情形。在有关劳动教养法规中，包括在流氓行为之中，有屡教不改的限制，而在上述文件中未作此种限制。

（六）扰乱公共秩序案件

1.参加聚众淫乱活动的；

2.结伙携带枪支、匕首、铁棒等凶器扰乱公共秩序的；

3.在公共娱乐场所、摊群市场、餐饮业等场所白玩、白吃、强拿硬要、扰乱公共秩序，经教不改的；

4.在市场经营中，欺行霸市，收取“保护费”，充当打手或者为他人暴力讨债，扰乱公共秩序的；

5.经营中强买强卖、伴有殴打他人或强迫他人提供、接受服务，扰乱公共秩序的；

6.在公共场所强行拉客违法经营，为索要高价，威胁、殴打旅客扰乱公共秩序的；

7.经营餐饮、服务和文化娱乐业，组织、教唆妇女与顾客进行猥亵活动或对消费者索要高价并伴有辱骂、殴打、强行搜身、扣押人质及物品等行为的；

8.参加流氓恶势力团伙，实施流氓活动，称霸一方、为非作恶，欺压、残害群众的；

9.多次扰乱社会秩序的地痞、流氓等违法人员；

10.以营利为目的，组织、教唆、指使未成年人从事卖唱、强行乞讨等行为，或者使用童工，经劳动和公安机关教育仍不悔改的；

11.房屋出租人不履行治安责任，对承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动或者有犯罪嫌疑不制止、不报告，造成严重后果的；

12.外来流动人口在本市无固定居所、无固定经济来源、无合法证件被强制遣送两次以上又重新来本市的；

13.在道路上乱倒垃圾或设置障碍物，严重影响交通安全经市政和公安机关警告教育后，不听劝告的；

14.无理取闹，组织、煽动、唆使围堵党政领导机关、扰乱工作秩序、公共秩序，经公安机关教育不悔改的；

15.无理取闹，殴打单位负责人或捣毁设备，扰乱生产、科研、教学、工作秩序的；

16.在学校门前或其他场所拦截中小学生勒索财物，情节严重或经教不改的；

17.非法限制他人的人身自由，并有殴打、侮辱等情节的；

18.骚扰他人居所，造成严重影响的；

19.用电话辱骂、滋扰他人，情节严重的；

20.其他扰乱公共秩序行为造成严重后果或者经教不改的。

扰乱公共秩序的行为，在《治安管理处罚条例》中规定了7种，而上述文件规定了20种之多，第20种还是空白性规定，其范围是极其宽泛的。尤其是第12种情况，无固定居所、无固定经济来源、无合法证件（所谓“三无”）的外来流动人员在没有查明有实际上的违法行为的情况下，仅其被强制遣送两次以上又重新返回的就处以劳动教养，颇有过苛之弊。

（七）赌博案件

1.参加赌博赌资或者输赢数额在2000元以上或者为赌博提供条件从中获利的；

2.以营利为目的，聚众赌博的；

3.在公共场所设摊赌博，赌资或者输赢数额在1000元以上的；

4.因赌博受到治安处罚、劳动教养、刑事处罚后又进行赌博的。

赌博行为被《治安管理处罚条例》规定为违反治安管理行为，并且明文规定可以实行劳动教养，其作为劳动教养对象应当没有问题。

（八）制贩假票证案件

1.伪造、变造、买卖国家机关、公司、企业、事业单位、人民团体的公文、证件、印章的；

2.介绍他人买卖国家机关、公司、企业、事业单位、人民团体的公文、证件、印章，情节严重或者造成严重后果的；

3.私刻公章、伪造、变造居民身份证、驾驶证、学历证明及其他有效证明文件或贩卖伪造的身份证、驾驶证、学历证明以及其他有效证明文件的；

4.伪造、倒卖发票、有价票证的；

5.伪造、变造、倒卖机动车、非机动车假手续、假通行证，情节严重的。

上述制贩假票证的行为除个别以外，大多数是刑法中规定的犯罪行为。文件规定这些行为在不构成犯罪的情况下，予以劳动教养。但在有关劳动教养法规中，并无对此的明文规定。

（九）卖淫嫖娼案件

1.曾因卖淫嫖娼被公安机关处理，又卖淫嫖娼的；

2.明知自己患有性病仍卖淫嫖娼的；

3.引诱、容留、介绍他人卖淫嫖娼的；

4.旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业和出租汽车等单位的从业人员，为他人卖淫嫖娼提供便利条件的。

卖淫嫖娼被公安机关处理后又卖淫嫖娼的实行劳动教养，是全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》明文规定的。而另外三种行为，刑法均规定为犯罪行为。文件规定这些行为在不构成犯罪的情况下，予以劳动教养。

（十）制作、贩卖、传播淫秽物品案件

1.以营利为目的，制作、贩卖、传播淫秽物品，接近刑事处罚数额的；

2.制作、复制、贩卖、传播淫秽物品，经教不改的；

3.故意为制作、贩卖、传播淫秽物品犯罪活动提供条件的；

4.组织淫秽表演造成恶劣影响的。

在上述活动中，制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者看其他淫秽物品的，《治安管理处罚条例》明文规定实行劳动教养。

（十一）吸食、注射、非法持有毒品案件

1.因吸食、注射毒品被强制戒毒后又吸毒、注射毒品的；

2.非法持有毒品经教不改的；

3.容留、引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射毒品的。

在上述行为中，因吸食、注射毒品被强制戒毒后又吸食、注射毒品的情形，全国人大常委会《关于禁毒的决定》规定可以实行劳动教养。其他两种行为均被刑法规定为犯罪。文件规定这些行为在不构成犯罪的情况下，予以劳动教养。

（十二）窝赃、销赃案件

1.窝赃、销赃涉案数额在800元以上的；

2.购赃、销赃、窝赃或转移赃物，经教不改的；

3.在汽车、摩托车、自行车拆装及废品收购中，非法收购赃物，违法经营，造成严重后果的；

4.以营利为目的，挂牌收购烟、酒等礼品，情节严重的。

《治安管理处罚条例》规定明知赃物而购买的，是违反治安管理的行为；刑法也将窝赃、销赃、购赃或出售赃物规定为犯罪。这些行为在不构成犯罪的情况下予以劳动教养，尚可理解。但文件规定“以营利为目的，挂牌收购烟、酒等礼品，情节严重的”也要劳动教养，就有些说不通。因为挂牌收购的烟、酒并非都是赃物，而且文件也明确表述为“礼品”，收购礼品也要予以劳动教养，实在有些超出人的想象。

（十三）参与制售假冒商标卷烟犯罪活动，假冒注册商标，销售假冒注册商标的商品，非法制造、销售注册商标标识，生产销售伪劣产品，非法经营等，情节轻微的。

上述均是经济违法行为，在《治安管理处罚条例》上均无规定，将之纳入劳动教养对象，使劳动教养功能发生了扩张：不仅具有维护治安秩序之功能，而且具有维护经济秩序之功能。

（十四）职务侵占、合同诈骗、故意毁坏公私财物等侵犯财产的案件，数额在2000元以上的。

在上述行为中，故意毁坏公私财物是违反治安管理的行为，而职务侵占、合同诈骗是经济违法行为，在有关劳动教养的法规中，从未见将其纳入劳动教养的对象范围之中。

（十五）妨碍公务案件

1.以暴力、威胁方法阻碍国家工作人员依法执行职务或者虽未使用暴力、威胁方法，但不听制止、造成一定后果的；

2.教唆他人抗拒、阻碍国家工作人员依法执行职务，造成一定后果的；

3.聚众围攻或者公然侮辱公安、工商、民政、税务和市政监察等部门的国家工作人员，阻碍其依法执行职务，经教不改的。

妨碍公务行为，在《治安管理处罚条例》中规定为违反治安管理的行为，在刑法中规定为犯罪行为，在有关劳动教养法规中则并未规定是劳动教养的对象。

（十六）其他违法犯罪行为造成严重影响或严重后果的，也可以予以劳动教养。

这是一个兜底的条款。这个条款意味着，一切违法犯罪行为，只要造成严重影响或严重后果的，均可以予以劳动教养。但这一条款表述存在一个逻辑上的问题：如果是犯罪行为造成严重影响或严重后果，那就应当处以刑罚，怎么是“可以予以劳动教养”呢？我理解，这是指凡是刑法规定的行为，不够刑事处分的，均可予以劳动教养。至于违法的范围就更为宽泛了，只要违法行为，均可予以劳动教养，使劳动教养对象范围大为扩张。

（十七）未达到本规定确定的劳动教养的数额标准，但具有下列情形之一的，也可予以劳动教养：

1.刑满释放或解除劳动教养、收容教养以及免于刑事处罚3年内又进行违法犯罪活动的；

2.被治安处罚2次以上，3年内又进行同类性质违法活动的；

3.外省市流窜来本市进行违法活动的。

这是一个补充条款。前面的条文显然规定了数额标准，但具有以上三种情形的，即使未达到数额标准，也可以予以劳动教养。

三、劳动教养的期限

劳动教养期限根据需要劳动教养的人的违法事实、性质、情节、动机和危害程度，确定为一至三年。

劳动教养时间，从通知收容之日起计算。通知收容以前先行行政拘留的，如果被决定劳动教养的行为和以前受行政拘留的行为系同一行为，在决定劳动教养的同时，撤销行政拘留裁决，原行政拘留一日折抵劳动教养一日；如对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，羁押一日折抵劳动教养一日。

这是对劳动教养期限的规定，基本上是《劳动教养试行办法》第13条的重复，只是对因同一行为先行被行政拘留后又被劳动教养的期限折抵问题作了具体规定。

四、劳动教养的执行

被批准劳动教养的，公安机关应当在三十日内将劳动教养人员送劳动教养所执行；劳动教养人员提出申请所外执行、所外就医的，按照本市《劳动教养人员所外就医、所外执行条例》的有关规定办理。

这是对劳动教养执行的规定，内容涉及所外执行、所外就医等情况。从条文来看，该市还专门制定了《劳动教养人员所外就医、所外执行条例》。

五、劳动教养的追究时效

对于应予劳动教养的行为在三年内未被公安机关发现的，不再决定劳动教养。期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续状态的，以行为终了之日起计算。

关于劳动教养的追究时效，在有关劳动教养法规中均未见规定，这一规定大体上依照刑法关于犯罪的追诉时效的规定，有其可取之处。犯罪都有追诉时效的限制，劳动教养当然也应有此限制。

六、劳动教养的行政复议和诉讼

劳动教养人员不服市劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定，可依照《行政复议法》、《行政诉讼法》的有关规定提起行政复议、行政诉讼，既可在接到劳动教养决定书之日起60日内向上一级劳动教养管理委员会或市人民政府申请行政复议，也可以在收到劳动教养决定书之日起三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。

以上规定自下发之日起施行。

以往本市有关收容劳动教养规定与本规定不一致的，以本规定为准。

2001年6月8日

这是对劳动教养的行政复议和诉讼的规定。劳动教养的复议和诉讼，是指被决定劳动教养的人不服劳动教养决定而在规定的期限内向劳动教养复议机关提出重新处理的请求，或者向人民法院提起行政诉讼，由复议机关或人民法院依法进行审查处理。依照《行政诉讼法》《行政复议法》等有关法律、法规规定，被决定劳动教养的人对劳动教养决定这种具体行政行为不服，有申请复议和提起行政诉讼的权利。上述规定确认了这一权利，这是正确的。但当依照上述文件被决定劳动教养的人提起行政诉讼时，人民法院是否可以对这一文件的内容进行司法审查，这是个值得研究的重大问题。如果人民法院在行政诉讼中只限于对具体行政行为的司法审查，而不能对抽象行政行为进行司法审查，则只要根据上述文件被决定劳动教养的，均具有合法性。

上述文件最后规定“以往本市有关收容劳动教养规定与本规定不一致的，以本规定为准”，但没有规定，如果本规定与有关劳动教养的法律、法规相抵触的，以何者为准。显然，在上述文件的制定者看来，这本身并不是一个问题。

摆在我们面前的这个文件，俨然是一部小刑法，内容之全面，规定之细致，令人叹为观止。然而，读罢这个文件，一个疑问油然而生，该市劳动教养委员会有权作出这样一个规定吗？我想由此展开对于这个文件的分析。

制定上述文件的是某市劳动教养委员会，该市是一个省会所在市（省辖市）。那么，这个劳动教养委员会又是一个什么性质的机构呢？

根据我国有关劳动教养法规的规定，劳动教养委员会是我国劳动教养工作的领导机关。1979年12月国务院《关于劳动教养的补充规定》第1条规定：“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成、领导和管理劳动教养工作。”劳动教养工作主要有两项：一是审批，二是执行。根据1982年国务院转发公安部《劳动教养试行办法》第4条的规定，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。劳动教养管理委员会下设办事机构，负责处理日常工作。公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。根据这一规定，劳动教养是由劳动教养委员会审批的，公安机关只是负责劳动教养的执行。但1983年随着司法行政机关的建立，中共中央、国务院决定劳动教养工作由公安机关移交给司法行政部门管理。1984年3月，公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》规定，劳动教养管理委员会的办公室，设在司法行政部门，负责处理日常工作。劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。至此，劳动教养委员会名存实亡，其责权被一分为二，形成了公安机关负责劳动教养的审批，司法行政机关负责劳动教养的执行这样一种格局。

那么，制定上述文件的劳动教养委员会到底是公安机关还是司法行政机关？从文件内容来看，该文件主要是关于劳动教养审批中政策界限的规定。因此，可以说这个文件是公安机关以劳动教养委员会的名义作出的。文件对劳动教养作了扩大规定，这一规定适用的后果是根据这个规定将会使有某些公民丧失人身自由1—3年。那么，某市公安机关有权作出这样一个规定吗？这就涉及立法权限问题。根据宪法规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。由此可见，公民的人身自由是受法律保护的。只有依照法律规定并经正当程序才能被剥夺。应该说，劳动教养是一种涉及对公民人身自由的剥夺的处罚措施，其主要根据是全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》以及国务院批准的公安部《劳动教养试行办法》。在上述规范性文件中，《劳动教养试行办法》充其量只能视为行政法规，前两个文件是法律还是行政法规存在争议，但充其量也只是准法律而已，因为经全国人大常委会批准的法律与全国人大常委会制定的法律毕竟还是有所不同的。在这种情况下，劳动教养本身法律根据是不充足的。尤其是我国《行政处罚法》对行政处罚设定权作出了明确规定，根据这一规定，我国行政处罚设定权的分配情况是：（1）法律的设定权。《行政处罚法》第10条规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”这里的限制人身自由的行政处罚，不同于限制自由刑，实际上是指剥夺人身自由，因而在性质上类似于剥夺自由刑。（2）行政法规的设定权。《行政处罚法》第11条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”（3）地方性法规的设定权。《行政处罚法》第11条规定：“地方性法规可以设定限制人身自由、吊销企业执照以外的行政处罚。”这里的地方性法规，是指省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的人大及其常委会，国务院批准的较大的市的人大及其常委会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定的规范性文件。（4）行政规章的设定权。行政规章包括部门规章和地方政府规章，部门规章即国务院各部委及其直属机构根据法律和行政法规在权限范围内制定的规范性文件；地方政府规章即省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市人民政府根据法律、行政法规、地方性法规制定的规范性文件。《行政处罚法》第12条规定：部门规章可以设定警告或者一定数量的罚款的行政处罚。《行政处罚法》第13条规定：地方政府规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。根据上述规定，劳动教养作为一种剥夺人身自由最长可达4年的处罚措施，必须由法律设定，其他机关均无设定权。某市劳动教养委员会连制定地方政府规章的权力都没有，却对劳动教养进行越权性规定，岂非咄咄怪事？

某市劳动教养委员会之所以胆敢制定了这种大大超越其权限的文件，是和劳动教养法律规定上的混乱有着密切的关系的。虽然我国关于劳动教养的法规不可谓不多，但是多而杂乱。我国学者认为存在一个劳动教养法律关系，即由有关国家机关制定的关于劳动教养问题的所有法律体系所构成的一个有机整体。这个劳动教养法律体系由下述内容构成：（1）劳动教养法律；（2）劳动教养行政法规；（3）劳动教养地方性法规；（4）劳动教养规章。 我国确实存在大量的劳动教养法规，但说这些法规已经形成了一个法律体系，难免言过其实。在这些有关劳动教养的法规中，可以分为两部分内容：一是关于劳动教养设置的，二是关于劳动教养执行的。相对来说，关于劳动教养执行的法规较为规范，关于劳动教养设置的法规则较为混乱。尤其是地方性法规随意设置劳动教养，甚至劳动教养委员会本来只是一个工作机构，它也行使了劳动教养的设置权，从而使劳动教养的设置违反法治原则，这是十分可怕的。上述文件给我们的一个最大启示就是：劳动教养领域无法无天的状态必须终止。否则，刑事法治只是一句空话。

文件主要涉及的是劳动教养的对象问题，因而其所确定的劳动教养对象是否合法，这也是需要认真研究的问题。

劳动教养对象并没有在一个法律中加以统一规定，各种各样的法律都涉及劳动教养对象，任意增设，存在相当的随意性。我国学者根据20世纪80年代初以来有关劳动教养的法律、法规及其他规范性文件对劳动教养对象的规定，认为现阶段劳动教养适用对象的具体范围主要包括下列符合劳动教养条件的故意实施违法或犯罪行为的人：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2）参与反动会道门活动，犯罪情节轻微，并确有悔改表现的一般中小道首，被人民法院免予刑事处分的；（3）有流氓、诈骗、盗窃行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）结伙抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（5）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（6）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（7）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的；（8）因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫嫖娼的；（9）介绍或者容留卖淫、嫖娼，不够刑事处分的；（10）赌博或者为赌博提供条件，不够刑事处分的；（11）制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品，不够刑事处分，但被公安机关查处两次以上（含两次）、屡教不改的；（12）吸食、注射毒品成瘾，强制戒除后又吸食、注射毒品的；（13）非法拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上行走或在钢轨上坐卧等危害铁路行车安全行为的；（14）有配偶的人与他人非法姘居，情节恶劣的；（15）以营利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女违法调戏、侮辱的；（16）多次倒卖车票、船票、飞机票和有效订座凭证，屡教不改，不够刑事处分的；（17）非法倒卖各种计划供应票证，经多次被公安机关抓获教育或治安处罚后仍不思悔改继续倒卖，情节比较严重而又不够刑事处分的；（18）违反枪支、民用爆炸品等危害物品管理规定的；（19）因犯罪情节轻微而被人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处分的；等等。 上述劳动教养对象，有些是国务院颁布的法规规定的，有些是行政规章规定的，还有些是司法解释规定的。其中，有些规定已经明显过时，如非法倒卖各种计划供应票证可以劳动教养的规定，由于各种计划供应票证都已经取消，因而已经不存在所谓非法倒卖计划供应票证的行为。从某市劳动教养委员会的这个文件来看，劳动教养对象又被大大地拓宽了，几乎到了没有任何限制的程度。在此，就文件涉及的劳动教养对象中的以下问题加探讨。

1.是否一切违反治安管理行为，只要是情节严重或经教不改的都可以被劳动教养？

这个问题涉及治安管理处罚与劳动教养的关系。1957年的《治安管理处罚条例》第30条规定：“对于一贯游手好闲、不务正业、屡次违反治安管理的人，在处罚执行完毕后需要劳动教养的，可以送交劳动教养机关实行劳动教养。”按照这一规定，凡是违反治安管理的行为人，符合一贯游手好闲、不务正业、屡次违反治安管理的，在处罚执行完毕后可以送交劳动教养。因此，从理论上说，违反治安管理的行为都可以被劳动教养。但是1986年的《治安管理处罚条例》撤销了原条例第30条的规定，根据新条例第30条、第32条的规定，违反治安管理行为，只有下列行为才可予以劳动教养，即卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼；赌博或者为赌博提供条件的；制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的。由此可见，劳动教养对象不再囊括所有的违反治安处罚屡教不改的行为人，而只限定于上述明文规定的行为。但文件关于劳动教养的对象规定：违反治安管理行为情节严重或经教不改（即曾被治安处罚、劳动教养、刑事处罚仍不悔改），又不够刑事处罚的，均可以被劳动教养。在这种情况下，就把劳动教养对象扩大到所有违反治安处罚的行为人。我认为，这是明显不妥的。对于劳动教养这种涉及剥夺公民的人身自由达3年之久的处罚措施，没有明确的法律根据，只经某一行政部门作出规定就可适用，这是不可想象的，对于这种违反法治的做法，应当制止。

2.是否一切触犯刑律，又不够刑事处罚的都可以劳动教养？

这个问题涉及刑罚处罚与劳动教养的关系。从处罚程度来看，刑罚处罚应当超过劳动教养，这似乎是没有疑问的。因为应受刑罚处罚的是犯罪行为，而应予劳动教养的是不够刑事处罚的一般违法行为。但实际上不然，在刑罚种类中，只有死刑（包括死缓）、无期徒刑和3年以上有期徒刑才重于劳动教养。而3年以下有期徒刑、拘役、管制要轻于劳动教养，因为劳动教养也可以剥夺人身自由达3年之久，必要时还可以延长1年。这是劳动教养与刑罚处罚的不协调之处，由此导致犯罪处罚轻于违法处罚的不正常现象。例如，根据《刑法》第258条的规定，犯重婚罪的，处2年以下有期徒刑或者拘役。而根据1983年7月26日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于重婚案件管辖问题的通知》规定：“公安机关发现有配偶的人与他人非法姘居的，应责令其立即结束非法姘居，并具结悔过；屡教不改的，可交由其所在单位给予行政处分，或者由公安机关酌情予以治安处罚；情节恶劣的，交由劳动教养机关实行劳动教养。”在这种情况下，没有达到重婚程度的非法姘居判处劳动教养最高可达3年，而构成重婚罪的判处刑罚最高才达2年。两者之间处罚上的不协调，是显而易见的。

那么，是否一切触犯刑律，又不够刑事处罚的都可以劳动教养呢？对于这个问题，1980年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》曾经规定：“对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。”但在1982年国务院转发公安部《劳动教养试行办法》中，规定了六类劳动教养对象。在这六类劳动教养对象中，涉及不够刑事处分的才五类人，这就是：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。根据这一规定，并非所有触犯刑律，不够刑事处分的都可以劳动教养，只有上述法律有明文规定的五类人才可以劳动教养。根据新法优于旧法的原则，1980年国务院的规定已经失效。应该说，1982年《劳动教养试行办法》规定涉及不够刑事处分的劳动教养已经包括了反革命罪（即现行刑法中的危害国家安全罪）、大部分治安犯罪和侵犯人身权利、侵犯财产权利的犯罪，加上后来其他法规以及司法解释的补充规定，劳动教养对象的范围已经十分广泛。尽管如此，劳动教养也没有包括一切不够刑事处分的轻微犯罪，尤其是经济犯罪和渎职犯罪等。但文件明确规定，“违法行为已构成犯罪，但依法不需要给予刑事处罚且又符合劳动教养条件”的人以及“犯罪行为轻微，不够刑事处罚而又符合劳动教养条件的”人，都属于劳动教养对象。这一规定，超出了法律规定的劳动教养的对象范围，是没有法律根据的。

3.其他违法行为是否可以劳动教养？

除违反治安管理处罚行为的人和“犯罪行为轻微，不够刑事处罚”的人以外，文件还规定了对其他违法行为人也可以劳动教养。最为明显的就是以营利为目的，挂牌收购烟、酒等礼品，情节严重的行为。文件将其归入窝赃、销赃案件。但挂牌收购的是烟、酒等礼品，怎么能说是销赃呢？“其他违法犯罪行为造成严重影响或严重后果的，也可以予以劳动教养”的概括性规定，使一只大口袋上面又开了一个大洞，使劳动教养审批中的随意性大为增加。

面对某市劳动教养委员会制定的这份文件，我感到目前在现实生活中存在的劳动教养制度之混乱、无序已经到了非整治不可的地步。到底如何对劳动教养进行改革，这是一个需要反思的问题。

在劳动教养制度改革问题上，存在存废之争。劳动教养保存论者主张通过立法程序将劳动教养制度确定下来，从而克服目前劳动教养立法与执法上的混乱状态。废除论者则认为，现在的劳动教养制度应当废弃，通过降低犯罪的定量标准，使某些劳动教养对象包含在犯罪之中，对卖淫、嫖娼、吸毒人员的行政强制措施可以保留。 我认为，目前的劳动教养制度不宜继续保留。通过制定统一的劳动教养法虽然在一定程度上能够克服目前在劳动教养上的混乱状态，但如果法律只是简单地将现实生活中的劳动教养制度法定化，而不对其加以根本改造，那么，这种立法只是解决了劳动教养的形式上的合法性问题，而没有真正解决劳动教养的实质上的合理性问题。在这个意义上，我赞同废除目前的劳动教养制度，在此基础上，采用其他方法实现劳动教养制度的功能。

我国学者储槐植教授曾经提出教养处遇（即劳动教养）合理性的命题。 我理解，这里的合理性并非指目前劳动教养制度本身是合理的，否则就不需要对其进行改革；而是说劳动教养所满足的功能具有合理性。我国劳动教养的对象在西方国家都是应受处罚的行为，而且主要是作为犯罪受刑罚处罚。

我国由于犯罪不存在数量因素，人为地限缩了犯罪范围。例如，盗窃数额达千元以上的构成犯罪，不满千元的盗窃，如果数额只有几十元或者百元左右，作为治安管理处罚也是可以的。但对盗窃数额在500元至1000元之间的行为，如果仅处以治安管理处罚，就显得过轻。在这种情况下，劳动教养的出现就适应了这种客观需要。但劳动教养所满足的功能是合理的，并不等于满足这种功能的劳动教养制度也是合理的。对于同一行为，按照其情节轻重、数额大小，分别给予刑罚、劳动教养与治安管理处罚这三种在性质上不同的处罚，这三种处罚在程度上又未能得以协调，这种制度设计本身就是有缺陷的。这种缺陷是由刑法的结构性缺陷所造成的，即刑法中的犯罪概念存在数量因素。正因为刑法中的犯罪概念存在数量因素，才形成了刑罚、劳动教养、治安管理处罚这三级制裁体制。解决这个问题，我认为，应当取消犯罪概念的数量界限，降低犯罪下限，使其囊括目前大部分劳动教养对象。对于犯罪概念中情节显著轻微这一数量因素，我国学者提出了修改意见，主张删去关于“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”的规定。 我认为这一建议是可取的，由此可克服刑法的结构性缺陷，通过刑法满足绝大部分目前劳动教养的功能，实现劳动教养的刑法化。这样做，虽然会扩大犯罪范围，但不会扩大打击面，甚至还会合理地控制打击力度，克服目前刑罚处罚与劳动教养之间的不协调。在目前的劳动教养对象中，有些属于行政强制措施，例如对卖淫、嫖娼、吸毒人员的强制治疗和强制戒毒，对此可予保留，将其改造为行政法上的保安处分措施。至于某些罪行轻微，但屡教不改，人身危险性较大的行为人，可以考虑创设刑法中的保安处分措施加以解决。

劳动教养制度的改革，除实体法上的分析以外，程序法上的司法化也是十分重要的。除行政法上的保安处分可由行政机关决定，以行政诉讼为司法补救措施以外，对于其他情形都应设置司法程序，由法院判决。目前公安机关在劳动教养工作上权力过于集中，不仅行使审批权 ，而且享有某些事实上的立法权，例如，本文所引的文件，实际上也就是某市公安局制定的关于劳动教养的文件。这一文件对劳动教养作出了许多超越法律的具体规定，违背了刑事法治的基本要求。

劳动教养在我国是一种实际存在的制度，以往我们对它的研究局限在法律层面的分析上，缺乏实证研究。实证研究当然包括对劳动教养审批、执行等实际运作环节的了解，同时包括对大量的实践中起作用的更低级别的规范性文件的分析，正是这些文件决定了某一地区劳动教养的实际运作。本文对某市劳动教养委员会关于劳动教养文件所做的研究，可以视为这种努力之一，期望它对于劳动教养制度改革能够提出一些有说服力的论证。

（本文原载陈兴良主编：《刑事法评论》第10卷，中国政法大学出版社2002年版） AP7Qebs3s0dDGQaiUmVL04tQuYRpzhB/XbM4vo4ekvuQVUwKjMK76fHTHV0d+j4o