劳动教养制度在过去四十多年来曾经发挥过重要的社会作用，随着我国民主与法治的发展，劳动教养制度亟待改善，否则将逐渐丧失其存在的正当性。笔者认为，劳动教养制度如欲在法治社会获得其正当性，必须完成从行政权到司法权的转变。

从目前我国劳动教养制度的现实状况来看，尽管在劳动教养的性质上存在各种不同观点 ，但劳动教养归属于行政权的范畴，这是共识。

根据1957年8月1日全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）的规定，劳动教养的对象是以下四种人：（1）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。从上述劳动教养的对象来看，主要是犯罪轻微，不追究刑事责任，但又具有一定的人身危险性的人。1957年，我国尚未颁布刑法，因此，各种具体犯罪并无明文的法律规定。在这种情况下，劳动教养的适用对象关注的是行为人的人身危险性而不是行为的种类，这是十分自然的。当然，1957年我国已经颁布《治安管理处罚条例》，其中有对违反治安管理行为的列举。那么，立法者是如何区分违反治安管理的处罚对象与劳动教养对象的呢？从法律规定来看，对于违反治安管理，屡教不改的，应当适用劳动教养。因此，劳动教养具有一定的矫正性。同时，从劳动教养对象来看，还包括相当一部分因违法行为受到开除处分，无生活出路的人。因此，劳动教养还具有一定的收容性。此后，劳动教养对象的范围有所扩大，有关单行刑法规定，经强制戒除后又吸食、注射毒品的人员和经公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，应当实行劳动教养。因此，劳动教养同时具有治疗性。劳动教养的上述对象，均不属于刑事处罚的对象。因此，关于劳动教养的法律规定，劳动教养管理委员会行使劳动教养的决定权，劳动教养管理委员会作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构，由民政、公安、劳动部门负责人兼职组成，设在公安机关。在实际运作中，劳动教养决定权是公安机关以劳动教养委员会的名义行使的。由此可见，从实然意义上分析，劳动教养可以归属于行政权，甚至可以说是警察权的内容。

如果说，劳动教养在现实生活中所针对的是那些犯罪轻微，不追究刑事责任，但又具有较为严重的人身危险性的行为人，那么基于防卫社会的考虑，应当对其采取一定的处遇措施，因而劳动教养的实际功用是建立在社会需求之上的，具有其合理性。但我认为，必须把劳动教养的实际功用的合理性与劳动教养制度的合理性加以区分。在任何社会，除构成犯罪受到刑事处罚以外，都还存在这样一些行为人，虽然其行为不构成犯罪，但具有较大的人身危险性。为避免社会遭受其侵害，有必要对这类人采取一定的处遇措施。这种处遇措施在西方社会，都是以保安处分的形式而出现的，并且被纳入司法的轨道。而在我国，劳动教养作为一种剥夺公民人身自由达3年（必要时可以延长1年）的处遇措施，不经过司法程序，而是由行政机关直接决定，其不合理性是显而易见的。劳动教养之所以应当归属于司法，是因为在任何一个法治国家，都只有司法机关经过司法程序才能剥夺公民自由。这涉及行政权与司法权的界限。这里的行政权，主要是指警察权，它是一种社会治安管理权。虽然警察权中包含刑事案件的侦查权，但从总体上说，警察权是行政权。 在警察权中，包含处罚权与强制权。处罚权是指行政处罚权，强制权是指行政强制权，这两种行政权都是为达到某种行政目的和基于行政管理的需要而设置的。其对公民的权利限制与剥夺是有限的。一般只涉及财产权和轻微的人身权。但劳动教养剥夺公民自由的期限为3年至4年，在某种意义上来说，比轻刑还要重。在这种情况下，劳动教养作为针对非犯罪行为的行政性处置措施，其对公民权利的剥夺重于刑罚（针对犯罪行为的司法性处置措施）的，其轻重失当是极为明显的。只有将劳动教养归属于司法权，由司法机关经过司法程序决定，并与刑罚相协调，才能使劳动教养获得正当性。

劳动教养从行政权到司法权的转变，这是劳动教养制度正当化的必由之路。那么，劳动教养制度如何改造呢？我认为，以下三点对于劳动教养制度的完善具有重要意义：（1）保安处分化。保安处分是一种不同于刑罚的司法性处置措施，为世界各国所通行。保安处分除司法性保安处分以外，还有行政性保安处分。保安处分之设置，主要是通过司法性预防措施，保全社会。我国目前劳动教养制度的实际效用（矫正性、收容性和治疗性）都类似于西方的保安处分。因此，在性质上将劳动教养明确为保安处分，使劳动教养名正言顺，也便于国际范围内的比较、交流与借鉴。当然，在我国是否保留行政性的保安处分措施，例如只因复吸毒品和再次卖淫、嫖娼而劳动教养的，是否可以直接由公安机关决定，不纳入司法性的保安处分，我认为可以研究。（2）立法化。劳动教养从行政权向司法权转变，要由法律加以确认。目前劳动教养的法律根据是1957年国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和1979年国务院颁布的《关于劳动教养的补充规定》，上述两个规定虽然经全国人大常委会批准，但就其性质而言，仍然属于行政法规。而1996年全国人民代表大会颁布的《行政处罚法》第9条明确规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第10条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”由此可见，行政法规连限制人身自由的行政处罚都无权设置，而劳动教养剥夺公民人身自由3年至4年，却由行政法规加以设置。这虽然是历史遗留问题，但如果不尽早以法律形式加以解决，劳动教养存在的合法性根据是岌岌可危的。至于劳动教养如何立法，可选择的方案无非有三：一是以保安处分形式纳入刑法典；二是与其他保安处分措施一起制定保安处分法；三是作为单项保安处分措施单独立法。在上述三个方案中，由于刑法修订时间不久，将劳动教养纳入刑法典的可能性不大。我国目前实际存在各种保安处分措施，但由于时机不成熟，暂时也不可能制定一个保安处分法。只有劳动教养单独立法具有可行性，也有现实的必要性。至于法的名称，我赞成《教养处遇法》，即将劳动教养改称教养处遇。（3）科学化。劳动教养立法的科学化，我认为涉及两个方面的内容：一是实体上的科学化。目前我国劳动教养的法律规定，对于什么人在什么情况下可以劳动教养，规定不够明确，公安机关在实际操作中往往超范围地实行劳动教养，缺乏法律的严格规范。例如，对因证据不足、事实不清而撤案或者不起诉的涉案人员予以劳动教养，或者将应当依法追究刑事责任的人员予以劳动教养。凡此种种，即突显出现行劳动教养制度适用上的不合理性。为此，法律对于劳动教养的适用对象、适用条件都应当明文规定。同时，更应当合理解决劳动教养与刑罚的轻重协调问题，其构想是将劳动教养从目前的剥夺自由改为限制自由，并相应地缩短期限。在执行过程中，要严格与自由刑加以区分，淡化惩罚性，增强处遇性。二是程序上的科学化。程序正义是刑事法治的题中应有之义，也是劳动教养制度改造的指导思想。目前我国劳动教养制度的不合理性很大程度上表现在缺乏正当程序上。将劳动教养纳入司法权，就是要使劳动教养经过一定的司法程序决定，保障被教养人的各种诉讼权利的行使。当然，劳动教养的司法程序不应等同于刑事诉讼程序，可以采用更为简便易行的程序。我认为，建立教养法庭的设想是可行的，当然这涉及司法职能的重新界定，应当通过立法解决。

（本文原载《法学》，2001（5）） kUJ+wLQQCvi/MUq3+B3eYXm/a5O9fvPaUUYgkhc2U+1v2WpSro0dgHlPkjLOfyAY