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中国劳动教养制度研究
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劳动教养制度是在我国特定的历史条件下创设的一种法律制度，在此后漫长的社会发展过程中，几经改造，现在可以说面目全非，与创设这项制度的初衷渐行渐远。不可否认，劳动教养制度在维护我国社会治安中发挥了重要的作用，尽管它是以在一定程度上牺牲某些人的自由与权利为代价的。随着我国刑事法治的推进，劳动教养制度的不合理性日益凸现。可以说，它的存在将使我国在刑事法治建设上的一切努力化为乌有。为此，从刑事法治的理念出发，对劳动教养制度进行考察，为其改革找出一条生路，就成为我国学者义不容辞的使命。本文试图对劳动教养制度的历史与现状进行分析，尤其是为劳动教养设计替代性措施，以求教于学界。
劳动教养产生于20世纪50年代中期，1957年全国人大常委会批准国务院《关于劳动教养问题的决定》，标志着劳动教养制度在法律上的正式建立。
根据上述决定的规定，对于需要劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养管理委员会审查批准。该委员会由民政、公安、劳动部门的负责人组成。由于劳动教养管理委员会附设在公安机关内部，没有独立的常设机构和专职人员，事实上是由公安机关行使劳动教养的决定权。这种劳动教养决定权的蜕变和劳动教养制度性质的嬗变亦有一定的关联。劳动教养制度建立的初衷，除对轻微违法犯罪分子的处罚以外，还具有安置就业的功能。在这种情况下，教养是一种实指。此后，随着我国社会治安形势的变化，安置教养的性质逐渐丧失，治安处罚的性质明显强化。现在，虽然在法律上对于劳动教养的性质尚不明确，在法理上对于劳动教养的性质聚讼未定，但社会上一般将劳动教养称为“二劳改”，官方法律文件中也往往将劳教与劳改相提并称“两劳”，由此表明劳动教养是刑罚之外的第二种刑事处罚，也可以说是典型的法外之刑。我认为，劳动教养存在从具有在当时历史条件下的合理性到现在其合理性逐渐丧失这样一个演变过程，这折射出我国社会中国家与个人之间关系的嬗变。
在论及劳动教养制度的时候，对于劳动教养在历史上曾经发挥的作用一般都予以肯定。例如，我国学者指出：劳动教养制度在我国已经实行了四十多年，长期的实践证明，劳动教养在维护我国政治稳定和社会治安方面发挥了相当大的作用。一方面，劳动教养在处理违法犯罪和维护社会治安中发挥了其他法律不可替代的作用，教育挽救了一批失足青少年，使这些人不至于走向犯罪的道路。另一方面，劳动教养在社会治安专项治理中也发挥了不可替代的作用，弥补了刑罚和治安处罚之间出现的法律空当。特别是劳动教养制度具有很强的政策性，对社会上出现的一些违法现象能够及时予以打击。
在这一评价当中，正面肯定当然是有道理的，但如果看不到劳动教养作用发挥的一定社会历史背景，那显然是偏颇的，也很难对现在劳动教养制度改革的必要性作出正确的论证。
劳动教养制度在其产生初期，就有明显的政治色彩和政策意蕴。在1955年筹建劳动教养的时候，其收容范围局限于内部，主要收容肃反运动中清查出来的劳动教养对象。肃反是在中华人民共和国成立以后展开的一场规模较大的政治运动，主要目的在于清除旧社会遗留下来的、对社会主义中国心怀不轨的人。这些人在新中国成立初期来不及大规模清洗因而被各级政府留用。随着新政权的巩固，政治斗争的进一步深入，对这些人如何处置就成为一个重要的问题。劳动教养就是为解决这个问题的一种制度设计。1956年1月10日党中央在《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》中就明确地阐述了创立劳动教养制度的指导思想：“在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中，将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子，需要进行适当的处理。为了妥善地解决这个问题，中央决定，采取劳动教养的办法，把这些人集中起来，送到国家指定的地方，组织他们劳动生产，替国家做工，自食其力，并且对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为对国家真正有用的人。”由此可见，劳动教养是处置政治上的敌对分子的一种措施。
及至1957年，我国政治、经济和社会形势发生了重大变化。一方面是反右斗争，清查出数十万名右派分子，除少量有现行罪行的判处刑罚以外，还有一大批人被开除公职，对这些右派分子采用劳动教养的处置方法予以安置。在这种情况下，劳动教养成为处置政治上的敌对分子的一种措施。另一方面，随着社会主义改造，包括生产关系的改造和社会秩序的改造的进一步推进，社会上出现了一些坏分子。根据当时官方观点，对于这些坏分子，一般地用说服教育的办法是无效的，采取简单的惩罚办法也不行，在机关、团体、企业内部也绝不能继续留用，让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此，对于这些人，就需要有一个既能改造他们又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑，把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。
因此，劳动教养制度在具有政治功能的同时，又具有了治安功能。此后，治安功能有逐渐提升的趋势，但政治功能始终没有消失，即使到目前也是如此。
劳动教养制度从20世纪50年代中期创办到60年代中期由于“文化大革命”而几乎停办，经历了将近十年，为此后的劳动教养制度发展奠定了基础。从某种意义上来说，这个时期的劳动教养制度为新中国的巩固与发展发挥了巨大的作用。这个时期的劳动教养制度之所以具有在当时社会历史背景下的正当性，主要是由以下原因所决定的：一是政治原因。在新中国成立初期，阶级斗争依然存在，清理敌对分子、净化革命队伍被认为是理所当然的。反党反社会主义分子作为政治上的敌对分子，一旦被定性，就丧失了在社会上存在的余地。除逮捕判刑以外，对于这些人实行劳动教养已经是一种给出路的政策。在这种情况下，劳动教养制度具有政治上的正确性，被劳动教养人员在政治上没有任何权利，对其采取政治上的处置就不需要经过严格的法律程序。二是经济原因。从20世纪50年代中期开始的社会主义改造运动，通过公私合营、合作化等方式，剥夺了个人财产，从而形成个人在经济上对国家的依附性。在这种情况下，一个人脱离了一定的单位，也就意味着断绝了生活来源，无法维系生活。因此，对于那些被单位开除的人，就需要采取一定的安置措施。最初创制的劳动教养制度之所以具有安置性，概源于此。三是思想原因。劳动教养制度不仅具有物质层面的意义，即对劳教人员的生活安置，而且更重要的是具有精神层面的意义，即对劳教人员的思想改造。教养一词，恰当地反映了这两个方面的内容。在劳教人员中，除某些人员具有轻微罪行以外，还有一部分反党反社会主义分子、右派分子并无客观上的罪行，主要是思想获罪。
在这种情况下，将这些人员投入劳动教养，就包含着对他们进行思想改造的意蕴。因此，在劳动教养审查上，就不像刑法那样要求有现实的犯罪行为，只要思想上有敌对性，就可以送交劳动教养。由于上述三个原因，20世纪50年代中期至60年代初期的劳动教养制度明显是一种政治统治的手段，在当时建构的个人对于社会无条件地依从的政治语境中，劳动教养制度的政治正确是无人置疑的。
从20世纪60年代初开始，劳动教养制度发生了一定的变化。随着政治统治的确立，社会治安问题逐渐成为一个关乎统治是否稳定的大问题。在这种情况下，劳动教养的治安功能得以加强。在“文化大革命”中，劳动教养一度停办。直至20世纪80年代初期，劳动教养才得以恢复。恢复后的劳动教养制度虽然还不时应时事之需，发挥其政治功能，但治安功能已经占主导地位。1978年党的十一届三中全会以后，我国开始进入一个历史新时期，民主与法制的建设全面启动。尤其是1979年先后颁布了刑法与刑事诉讼法。在这样一个历史背景下，劳动教养这样一项在现在看来违背法治的制度得以恢复，其原因是值得我们深思的。其中，1979年11月29日全国人大常委会批准的国务院《关于劳动教养的补充规定》，为劳动教养的重建提供了法律的根据。1982年1月21日国务院颁发公安部《劳动教养试行办法》，则为此后劳动教养的发展奠定了基础。这些规定虽然使劳动教养在一定程度上有法可依，因而可以视为劳动教养法制化的一种努力，但问题在于：劳动教养制度在价值取向上过分强调社会保护而完全忽视人权保障，因而是与现代刑事法治精神相矛盾的。据此，20世纪70年代末80年代初劳动教养制度的恢复表明当时在政治上还没有完全摆脱专政的思维。
劳动教养制度的不合理性是随着我国社会的发展而逐渐凸现出来的。从20世纪80年代中期开始，我国启动了经济体制改革的历史进程。经济体制改革的使命是完成从计划经济体制向市场经济体制的转轨。随着市场经济的发展，我国社会结构发生了深刻的变化，尤其是国家与个人的关系发生了变化，从而暴露出劳动教养制度的不合理性：从政治上来说，阶级专政的观念已经被抛弃，民主观念正在深入社会。在这种情况下，国家不再是凌驾于个人之上的利维坦，个人的自由与权利得以进一步强调。因此，劳动教养制度作为国家维护政治统治与社会秩序的手段，虽然具有一定的有效性，但当这种有效性是以牺牲个人的自由与权利为代价的时候，在个人权利意识在觉醒的社会，引起人们对其的质疑是十分自然的。从经济上来说，劳动教养制度是计划经济的产物，在计划经济体制下，个人不仅没有政治上的权利，而且不存在经济上的自由，完全依赖于国家，离开社会就没有独立生活的可能性。因此，劳动教养制度作为一种具有安置性的教养措施，在计划经济体制下具有其存在的余地。而在市场经济条件下，出现了各种经济成分并存的格局，私有经济在国民经济中所占的比重越来越大。在这种情况下，个人不再依附于国家而存在，每个人都可以在市场经济中找到立足之地。因此，不存在基于安置而设置劳动教养的经济条件。从法律上来说，市场经济培育了一个市民社会，为法治提供了社会基础。市场经济是以平等与自由为前提的，它对于法治具有天然的亲和力。因此，随着市场经济的发展，我国法治也逐渐完善。尤其是建设社会主义法治国家这一目标的提出，表明我国法治建设进入了一个新阶段。在法治建设中，刑事法治具有十分重要的地位，因为它关乎对公民的生杀予夺。在这种情况下，劳动教养制度的合法性岌岌可危。因为根据我国《立法法》之规定，剥夺人身自由的处罚只能由法律设定，而劳动教养作为一种剥夺人身自由达3年至4年之久的处罚，却只是由国务院行政法规设定，尽管它是经全国人大常委会批准的，但毕竟不同于全国人大常委会制定的法律，充其量只不过是准法律而已。因此，劳动教养制度法律根据不足是显而易见的。随着法治思想的兴起，劳动教养制度是否合宪的问题也随之提出。1957年国务院《关于劳动教养问题的决定》明确指出，该决定是以1954年《宪法》第100条的规定为依据的。而1954年《宪法》第100条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”按照该决定的逻辑，公民有上述宪法规定的义务，对于违反这些义务的人，国家可以通过劳动教养将其改造成为自食其力的新人，以便维护公共秩序。但问题在于，1954年《宪法》第89条明文规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。”如果我们对这里的逮捕不是作形式主义的理解，而是界定为对公民人身自由的剥夺，那么，劳动教养不就是实质意义上的逮捕吗？正是在这个意义上，我国学者认为劳动教养不符合宪法的规定。
我认为，劳动教养制度缺乏宪法基础。应当指出，随着我国加入越来越多的国际人权公约，劳动教养制度与国际刑事司法准则之间的差距更加明显地暴露出来。联合国《公民权利和政治权利国际公约》（1966年通过，1976年生效）第9条规定：除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。任何人不得被加以任意逮捕或拘禁。被逮捕、拘禁的人有权向法院提起诉讼，法院认为拘禁不合法时就命令予以释放。这是关于人身保护令状的规定，保护公民免受任何拘捕。《公民权利和政治权利国际公约》第14条第1项还规定：人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审判。这是关于人人都有受到公正审判权利的规定。而劳动教养制度作为一种剥夺人身自由3年至4年的强制性措施，在拘捕上没有人身保护令状制度的保护，在处置上没有经过法院的公正的和公开的审判，缺乏应有的司法救济。正如我国学者指出：对于尚不够刑事处罚的违法行为人，适用名义上是行政处罚但实质上类似于刑罚的劳动教养，在所有的法治国家中是绝无仅有的，与联合国刑事司法准则的要求相去甚远。
因此，劳动教养制度不符合国际刑事司法准则的最低标准，其改革势在必行。
劳动教养制度从20世纪50年代初创始时被认为理所当然，到现在被认为不能容忍，这是我国社会进步的表现，从中可以明显地感觉到公民的权利意识增强，法治观念提高，国家与个人之间的关系发生了重大变化，从而导致对劳动教养制度评价上的改变，这也正是劳动教养制度改革的社会基础。
劳动教养作为一种法律制度，在我国已经存在近五十年。目前劳动教养制度正面临被质疑、批评、改革，乃至于废弃的命运。我认为，存在的并不就是合理的。一种合理制度的建构，恰恰始于对现存制度之不合理性的揭示。从法理上分析，劳动教养制度存在以下三个方面的缺陷。
一种涉及剥夺公民人身自由达3年（在必要时延长1年可达4年）的处置措施，没有严格遵循法定主义原则，这是劳动教养制度在实体法上存在的首要问题。虽然立法机关与行政机关先后颁布了数个关于劳动教养的法律、法规，但这些规范性文件对于劳动教养适用条件不是按照行为特征而是按照行为人类型规定的，缺乏应有的明确性。而且，前后几经变动，劳动教养的适用对象也不确定。1957年全国人大常委会第78次会议批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》，确定了劳动教养的适用对象为以下四种人：（1）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子，受到机关、团体、企业、学校等单位开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动能力但其拒绝劳动或者破坏纪律、妨碍公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业专业的安置、或者不接受从事劳动生产的劝导不断无理取闹、妨害公务、屡教不改的。在上述四种人中，第（1）（2）种人是有轻微犯罪行为而又不追究刑事责任的人，因而对其实行劳动教养，具有一定的惩罚性；第（3）（4）种人则因受到开除处分而无生活出路，对其实行劳动教养在更大程度上具有安置性。及至1982年国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》，又将劳动教养适用对象调整为以下六种人：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝阻和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。以后，在一些单行法律和法规中，又陆续增加了劳动教养的对象，根据我国学者统计，劳动教养对象可以列举出二十种之多。
除上述六种对象以外，还包括：
（1）因卖淫、嫖娼被法律机关处理后又卖淫嫖娼的；（2）介绍或者容留卖淫、嫖娼，不够刑事处分的；（3）赌博或者为赌博提供条件，不够刑事处分的；（4）制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品，不够刑事处分，但被公安机关查处两次以上（含两次），屡教不改的；（5）吸食注射毒品成瘾，强制戒除后又吸食、注射毒品的；（6）非法拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上行走或在钢轨上坐卧等危害铁路列车安全行为的；（7）有配偶的人与他人非法姘居，情节恶劣的；（8）以营利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的；（9）多次倒卖车票、船票、飞机票和有效订座凭证，屡教不改，不够刑事处分的；（10）非法倒卖各种计划供应票证，经多次被公安机关抓获教育或治安处罚后仍不思悔改继续倒卖，情节比较严重而又不够刑事处分的；（11）非法收购、倒买倒卖、走私黄金不足50克的；（12）违反枪支、民用爆炸品等危险物品管理规定的；（13）因犯罪情节轻微而被人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处分的；等等。绝大部分属于具有轻微犯罪行为或者严重违法行为而又不应追究刑事责任的人。对这些人实行劳动教养，不再具有安置性，而具有明显的惩罚性。尤其是由于法律对于劳动教养适用对象不是以行为为特征而是以行为人为类型，因而劳动教养适用对象是十分含混的，以至于到了公安机关想要让什么人去劳教就可以让什么人去劳教的状态。以某省劳动教养人员统计报表为例，在2001年还沿用20世纪80年代初公安部根据《劳动教养试行办法》制订的表格。2001年第二季度，该省在押劳动教养人员总计8262人，反革命反党反社会主义分子82人，结伙凶杀抢劫、强奸的从犯91人，聚众斗殴、寻衅滋事破坏公共秩序882人，流氓卖淫、盗窃诈骗2592人，妨碍公务无理取闹屡教不改9人，教唆他人犯罪3人，其他4603人。这里的“其他”，据称包括以下人员：吸毒、偷渡、介绍容留卖淫、拐卖人口、强奸、强迫交易、非法持有毒品、殴打他人、聚众淫乱、职务侵占、强制猥亵、故意伤害、非法持枪、持有和使用假币。在上述统计中，劳动教养人员除六类人员以外，其他占50%以上，可见根据六类人员对劳动教养人员进行统计已经丧失意义。实际情况是，在目前的劳动教养人员中，吸毒人员占1/3以上，各地纷纷成立戒毒劳动教养所。盗窃、诈骗、打架斗殴等轻微违法犯罪人员占1/3以上，其他各类人员约占1/3。由于现行法律相关规定的不完善与操作的不规范，目前的劳动教养除人员类型上的突破以外，还大大突破了地域上的限制。最初的劳动教养限于收容大中城市需要劳动教养的人，及至1982年《劳动教养试行办法》将劳动教养对象扩大到家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人。目前，对于劳动教养人员已经基本上没有地域的限制。
因此，从实体法上分析，现行的劳动教养制度违背处分法定原则，容易造成警察权的滥用。
劳动教养在处分内容上剥夺人身自由1年至3年，必要时可以延长1年，达到4年。因此，劳动教养处分不仅重于治安管理处罚，而且重于3年以下有期徒刑及其缓刑、管制和拘役。从执行的情况来看，劳动教养与刑罚并无实质上的区分，都是剥夺人身自由。因此，劳动教养与刑罚在责任承担上的失衡是影响劳动教养处分公正性的一个重大问题。在实践中，存在以教代刑的现象，即应当判处刑罚的人被适用劳动教养。更多的问题是，同一个共同犯罪案件，主犯构成犯罪被判1年有期徒刑或者更轻的刑罚，从犯不构成犯罪被处2年甚至3年劳动教养，结果是从犯处罚重于主犯。在不同案件之间，同样也存在这种不协调现象：都是盗窃，数额满1000元的，构成犯罪处6个月拘役；数额不满1000元的，不构成犯罪处1年甚至2年劳动教养。因此出现当事人宁愿按照犯罪处理，也不愿劳动教养的情况。公安机关实际上掌握了对于公民剥夺其人身自由1年至3年的处罚权，但又缺乏明确的限制，造成各地在适用上的混乱，从而违反处分相称原则。
劳动教养处分是以行为人具有某种违法事实为前提的，《劳动教养试行办法》第12条第1款规定，对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实。这里的查清事实，就是其违法行为要有证据证明。但由于劳动教养是由公安机关直接决定的，因而没有严格的证据要求，导致目前存在以下两种不正常情况：一是先行劳教，指一些公安机关将羁押到期而犯罪事实仍未查清或主要证据难以获取的犯罪嫌疑人先作劳动教养处理。这些劳教人员有着重大犯罪嫌疑，但目前并未查清，所以也称为负案劳教。负案劳教的做法使劳动教养不再建立在查清事实的基础之上，从而起到了收容审查的作用，实际上是一种变相的收容审查。收容审查原先是公安机关在法定的刑事强制措施以外的一种审查犯罪嫌疑人的方法。1986年，国务院颁发《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，根据该通知的规定，有轻微违法犯罪行为不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审查。1996年在刑事诉讼法修改中，废除了公安机关收容审查的权力，但国务院1986年《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》是否废除并不明确，因而某些公安机关沿袭了将收容审查人员进行劳动教养的做法，使收容审查名亡实存，继续发挥作用。这种先行劳教的做法，使劳动教养的证据标准丧失，成为审查犯罪嫌疑人的措施，有悖于劳动教养制度设立的初衷。二是对因事实不清、证据不足而被人民检察院不批捕或者不起诉的人实行劳动教养。由于构成犯罪具有严格的证据要求，有些案件未能达到构成犯罪的证据标准，人民检察院作出了不批捕或者不起诉的决定，公安机关对这些人往往决定劳动教养，从而使劳动教养丧失证据标准。劳动教养是对当事人的一种法律处分，它是以违法事实为基础的，因此对于这种违法事实要有证据证明，否则就会造成冤假错案，侵犯公民的自由与权利。
现行劳动教养制度存在的最大问题还是程序上的不正当性。《劳动教养试行办法》第12条第1款规定：“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。”这是对劳动教养审批程序的规定，从这一规定中可以看出，劳动教养决定是经过一个审批程序作出的，由承办单位报请劳动教养管理委员会审查批准。这种劳动教养的审批程序本来已经十分简单，是一种行政性决定，没有司法程序作为保障。而在现在的实际操作中，连这一简单的审批程序也已经变形。因为劳动教养管理委员会早就名存实亡，1984年3月26日公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》规定：“劳动教养管理委员会，由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。……劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。”至此，原由劳动教养管理委员会行使的劳动教养审批权，已经以委托的名义实际上由地区级公安机关法制部门行使，在直辖市由市公安机关法制部门行使。我国学者对现行的劳动教养审批过程作了以下客观描述：基层公安机关的派出所和刑警队等机构在办理治安案件和刑事案件的过程中，发现行为人的行为触犯了法律，符合劳动教养的条件，认为需要劳动教养的，应该将相关材料移送基层公安机关的法制部门。法制部门在认真审核证据材料的基础上，认为确实符合劳动教养条件的，提出劳动教养的建议，报公安局局长批准后，填写呈请劳动教养审批表上报地区或市劳动教养管理委员会，确切地说是地区公安处或者市公安局之后，由公安机关内部的法制部门具体负责审查批准。负责审批的人员对案件的全部证据材料审查核收后，提交公安机关领导集体决定。对于事实清楚，证据确实充分，符合劳动教养条件的，应当批准劳动教养，并以劳动教养管理委员会名义作出劳动教养的决定，制作劳动教养决定书，送达被决定劳动教养的人及其家属。
由上可见，劳动教养审批程序是一种非公开的内部审查程序，公安机关以劳动教养管理委员会的名义行使审批权。劳动教养延长1年的决定权则由劳动教养执行机构行使。在这一审批过程中，负责审批的人员只是根据呈报的书面材料进行审查，并不直接与被审批人员见面。被审批人员也无权进行自我辩护以及聘请律师为本人进行辩护。同样，上诉权也是不存在的，但被决定劳动教养的人可以提出复查的请求，但复查机关是决定劳动教养的机关。《劳动教养试行办法》第12条第2款规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。”在这种劳动教养的审批机关与复查机关是同一机关的情况下，复查的效果可想而知。随着我国法治的发展，《行政复议条例》规定了行政复议制度，同样适用于劳动教养。根据1990年国务院的《行政复议条例》，作出具体行政行为的劳动教养管理委员会所属的同级市人民政府或者地区行政公署是劳动教养的行政复议机关。同时，由于劳动教养的决定几乎都是以地区和市劳动教养管理委员会的名义作出的，因而省、自治区、直辖市的劳动教养管理委员会也是行政复议机关。1999年制定的《行政复议法》作出了类似规定，使劳动教养纳入行政复议的范围。但在实践中，提起行政复议的劳动教养案件十分罕见。除行政复议以外，行政诉讼也是劳动教养的救济途径。1989年颁布的《行政诉讼法》规定了对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的公民可以提起行政诉讼。1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》明文规定：“公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”在《行政诉讼法》实施初期，曾经掀起过一个对劳动教养提请行政诉讼的高潮，但由于劳动教养法规本身不完善，这给人民法院审理劳动教养行政诉讼带来极大的困难，因而，人民法院大多对劳动教养案件作出维持的判决，导致现在已经鲜有劳动教养行政诉讼的案件。由此可见，劳动教养决定权由公安机关实际行使，缺乏正当程序，不能防止公安机关权力的滥用。
如何对劳动教养制度进行改革，从而使之符合刑事法治的要求，这是我们面临的一个重大问题。在关于劳动教养制度的讨论中，首要的是存废之争。尽管个别学者认为可以简单地废除劳动教养制度，但大部分主张废除劳动教养的学者，其本意也是要废除现行的劳动教养制度，而通过其他办法取代劳动教养。同样，除个别学者认为可以简单地保留劳动教养外，大部分主张保留劳动教养的学者，也主张要对现行的劳动教养制度进行改革。从这个意义上来说，劳动教养的存废之争并非截然对立，立足于对劳动教养制度的改革，存废双方实际上是可以达成共识的。因此，我们应当跳出劳动教养的存废之争，从更积极的意义上考虑对劳动教养制度的改革问题。关于劳动教养制度的改革，我认为，核心问题在于限制警察权，使劳动教养决定权正当化。
劳动教养制度的正当化，是指使劳动教养（姑且保留这一称谓，可以预想，随着劳动教养制度的改革，劳动教养这一称谓也会随之取消）决定权合理设置。尽管目前对于劳动教养的性质存在争议，有行政强制措施、行政处罚、准刑事处罚等各种分歧意见。
但从我国现行法律、法规对劳动教养的定性来看，劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的治安行政处罚措施。
由此可见，现行劳动教养决定权的行政性是不可否认的。正是这种行政性，使得劳动教养决定权成为警察权的重要组成部分。在对劳动教养制度的改革中，我认为，要将目前的劳动教养对象一分为三，分别予以正当化。
吸毒、卖淫、嫖娼人员在目前劳动教养对象中占大约1/3，甚至更多。可以设想，这类人员，尤其是吸毒人员还有增加的趋势。在现行的制度构造中，吸毒、卖淫、嫖娼人员都是劳动教养对象。但根据法律法规的规定，又可分为两种情况：吸毒、卖淫、嫖娼人员第一次被公安机关抓获的，对吸毒人员可以根据1995年国务院颁布的《强制戒毒办法》，进行强制戒毒；对卖淫、嫖娼人员可以根据1993年国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，进行收容教育。强制戒毒是对吸食、注射毒品成瘾人员，在一定时期内通过行政措施对其强制进行药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育，并组织参加适度的劳动，使其戒除毒瘾。收容教育是指对被收容教育的人员应当进行法律教育和道德教育，并组织他们参加生产劳动，学习生产技能，增强劳动观念。上述两种措施期限均可达6个月，由公安机关决定并执行。吸毒、卖淫、嫖娼人员在公安机关被处理过，再次因同样的原因被公安机关抓获的，即强制戒毒后复吸的，或者收容教育后又从事卖淫、嫖娼的，根据全国人大常委会《关于禁毒的决定》和《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，就应该予以劳动教养。实际上，吸毒、卖淫、嫖娼人员第一次被抓获与第二次被抓获并无本质上的区别，而且强制戒毒和收容教育既由公安机关决定又由公安机关执行，弊端明显。由于吸毒、卖淫、嫖娼不可能犯罪化，对这部分人员予以治安处罚又过轻，可以考虑将目前的强制戒毒、收容教育与对吸毒、卖淫、嫖娼人员的劳动教养合并，使之成为行政强制措施。行政强制是相对于司法强制而言的，在司法活动中存在各种诉讼强制措施，它是伴随着司法活动而产生的，是为了保证司法活动的顺利实施。而行政强制是行政机关为实现行政性义务和维护秩序而适用的强制性措施，它是伴随着行政执法活动而产生的。正如我国学者指出：行政强制是指为维护公共秩序和公共利益，保护行政相对人合法权益的、与非强制性行为相对应而存在的一种行政行为。
在行政法原理中，强制措施又可以分为执行性强制措施、即时性强制措施和一般性强制措施。其中，一般性强制措施是指行政机关为了查明情况，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实需要，依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。强制戒毒、收容教育就属于这种一般性的行政强制措施。
这种行政性强制措施不具有制裁性，它不是一种处罚手段，而是一种以实现一定的行政目标为目的的强制措施。我认为，不仅强制戒毒、收容教育是一种行政强制措施，而且对吸毒、卖淫、嫖娼人员的劳动教养也是一种行政强制措施，它们可以归并。归并以后的对吸毒人员的戒毒措施和对卖淫、嫖娼人员的收容措施，都属于行政法上的保安处分措施
，是一种警察行政强制措施。
戒毒措施和收容措施之所以可以保留其行政性而没有必要予以司法化，是因为吸毒、卖淫、嫖娼这些行为在刑法上不可能评价为犯罪，而且吸毒、卖淫、嫖娼的违法事实也是易于证明的，不需要通过司法程序，而只要通过行政手段即可决定。但是，这些行政强制措施的正当化，应当做到以下三点。
1.设置上的正当化
由于强制戒毒、收容教育都涉及对公民的人身自由的限制与剥夺，因而，在设置上一定要科学合理。目前，在这些行政强制措施的设置上是零乱而不系统的。我认为，应当在劳动教养立法中一并解决。可以考虑制定《收容处遇法》，收容对象是吸毒人员、卖淫、嫖娼人员，其功能在于毒瘾戒除、性病治疗以及思想教育。期限不宜过长，根据情节可设定为6个月至3年，根据戒除、治疗进度和个人表现可缩短收容期限。
2.决定上的正当化
对吸毒、卖淫、嫖娼人员的收容处遇，由公安机关决定。一般来说，审批权可以由地区一级公安机关行使。在审批过程中，根据被收容人员的请求，可以采取行政听证程序。决定作出以后，可以提起行政复议乃至于行政诉讼，从而保障被收容人员的权利。
3.执行上的正当化
在对吸毒、卖淫、嫖娼人员由公安机关作出收容处遇决定以后，应交由专门的收容处遇管理机构执行。专门的收容处遇机构可由目前的劳动教养管理机构改造而成，包括专门收容吸毒人员的戒毒所和专门收容卖淫、嫖娼人员的教养所。收容处遇机构对被收容人员进行毒瘾戒除、性病治疗和思想教育，辅之以必要的劳动。
在目前的劳动教养对象中，有一部分人员是常习性违法行为人，这些人的特征是多次进行违法活动而不够刑事处罚或者过去曾经因犯罪受到刑事处罚又进行违法活动而不够刑事处罚的，这些人的违法具有惯常性。这里的惯常性主要是指行为人具有明显的人身危险性。对于这些人，法律关注的是其人身特征而不是行为特征。就行为特征来说，尚不够刑事处罚，但就行为人的特征来说，又具有相当程度的人身危险性。这种常习性违法行为人，在现行关于劳动教养的法律、法规中称为屡教不改者。这种屡教不改者，与犯罪区别是十分明确的，关键在于如何与治安管理处罚的适用对象相区分。对此，我国学者指出：为了不致与治安管理处罚的适用对象相重合，避免在实践中难以掌握和产生混乱，被劳动教养的，只能是那些多次违反治安管理，屡教（罚）不改，但又不够刑事处分的人，即我们通常所说的那些“大法不犯、小法常犯”，刑事处罚够不上，治安管理处罚又不足以教育、惩戒的人。
这些人在劳动教养人员中占一定的比例，根据有关资料，至1994年多进宫劳教人员占到全国收容劳教人员总数的29.54%，1996年对山东、云南、广东等省区的七个劳教场所的调查显示，多进宫劳教人员占总数的平均比例达到34.88%。
对于这些人，应当纳入刑法上的保安处分范围。这种保安处分措施的正当化，应当注意以下三点。
1.设置上的正当化
对常习性违法行为人的保安处分，可以考虑制定专门的《教养处遇法》，在条件成熟的时候连同其他保安处分措施纳入刑法典。保安处分关注的是行为人的人身危险性，因此在设置上难以明确列举行为特征，但又不能没有行为范围的限制。为此，我认为可以考虑以《治安管理处罚条例》（现已为《治安管理处罚法》所取代）所列举的违反治安管理行为为范围，受两次治安管理处罚而再次实施违反治安管理行为又不够刑事处罚的，可以作为保安处分的对象。《教养处遇法》除明确规定教养处遇的对象以外，规定教养处遇作为一种保安处分措施，可以限制被教养处遇人员人身自由6个月至1年。经第一次教养处遇后又实施违反治安管理行为的，可予以6个月至2年的教养处分。我国个别学者主张对劳动教养可以实行相对不定期制度，即现行劳动教养法定的期限不变，在劳动教养执行的过程中，执行机关可以根据被劳教人员主观恶习得到改造的程度、改造过程中行为的变化状态，结合其人格、违法犯罪原因和环境，不受现行劳教法规定的劳动教养期限的制度限制，来决定减期、提前解除劳动教养；或者加期、延长劳动教养期限的制度。其具体设计方法为：劳动教养审批机关根据劳教人员违法犯罪的事实、性质、情节、动机和危害程度，在法律规定的期限内确定劳教期限；劳教执行部门在执行过程中，内部掌握以现行劳动教养法律规定的最高期限3年为基数，以进宫次数为依据，加重期限1/3。例如，“二进宫”劳教人员，除执行决定的期限以外，在具体执行中延教1年，“三进宫”的延教2年，“四进宫”的延教3年，最长的建议以延长5年为限。
我认为，现行劳动教养制度中的延长教期规定本身就是不妥的，以延长教期为基础设计的相对不定期制度同样也缺乏法理上的妥当性。上述相对不定期制度与西方刑法中的相对不定期刑制度大异旨趣，而只是一种延长教期的方法。我认为，对于教期只能因表现好而减缩不能因表现差而延长，除非有新的违法事实，这也是为保障被教养处遇人员的人权之必需。除期限上的考虑以外，在教养处分方法上，应限制人身自由而非剥夺人身自由，从而区别于剥夺自由刑。我国学者储槐植教授主张将劳动教养改为教养处遇，采取切实措施保证真正做到“限制自由”而不是“剥夺自由”，在教养院的管理方式和活动规则乃至环境设施等方面都要真正体现与剥夺自由的刑事处罚有本质的区别。
为防止逃避教养处遇，可以规定逃避教养处遇的，构成犯罪处以6个月到1年剥夺自由刑。
2.决定上的正当化
教养处遇的决定权应当司法化，即设计司法程序，由法院行使教养处遇决定权。在程序设计上，可以考虑在基层法院设立治安法庭，由公安机关法制部门直接向治安法庭起诉，治安法庭可以采取独任制进行简易审判，根据违法事实作出判决。
3.执行上的正当化
教养处遇应由专门的教养处遇机构执行。专门的教养处遇机构可以通过对现行的劳动教养机构改造而来，设立教养院对常习性违法行为人进行教养处遇。
在目前劳动教养人员中，还有相当一部分人员属于轻微犯罪人。由于我国刑法中的犯罪概念中有定量因素，并非只要实施刑法中规定的某一犯罪行为就可以构成犯罪，相当一部分犯罪还有数额、情节的限制。对于我国刑法中犯罪概念的定量因素，曾经被认为是我国刑法的一项创新。
现在看来，犯罪概念中的定量因素有利有弊。在分析定量犯罪概念的正面效应（利的方面）时，我国学者指出，犯罪概念的定量因素可以适应我国社会治安三级制裁体系——刑罚、劳动教养和治安处罚的结构要求。我国法制以社会危害程度为轴心，把反社会行为分为犯罪、需要劳动教养的罪错和违反《治安管理处罚条例》（现已为《治安管理处罚法》所取代）的一般违法行为。刑法只规制犯罪，违反治安管理的行为虽然具有一定的社会危害性，但未被纳入刑法的视野，不受刑法调整，刑事法网粗疏。由于我国刑法只调整具有严重社会危害性的犯罪行为，因而，最容易体现危害程度的定量因素便会很自然地引入到犯罪概念之中。而且从司法实践的角度来看，这种界定犯罪概念的方法也便于划分罪与非罪的界限，不至于造成社会治安三级制裁体系结构的混乱。
我认为，犯罪概念的定量因素对于划分各种治安制裁方法来说，不是利而恰恰是弊。在某种意义上说，犯罪概念的定量因素成为我国刑法中一个结构性缺陷。对此，我国学者作出了正确的分析，认为犯罪概念定量因素同时带来问题，造成刑法结构性缺损，定量因素的载体只能是行为造成的客观损害结果，这一点决定了我国刑法奠基于结果本位。
尤其值得注意的是，我国还有学者对犯罪概念中的定量因素进行了全面反思，认为“情节显著轻微”的规定虽然在处理一些个别、特殊的不应认定为犯罪的情况时具有一定的作用，但因为这一规定过于原则和适用范围的不清楚以及认识上的分歧，也会造成适用不当、影响严格执法、违反立法本意的后果，因而主张删去犯罪概念中关于“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”的规定。
因此，犯罪概念的定量因素虽然能够缩小犯罪范围，但容易引起各种治安制裁方法之间衔接上的困难。尤其是由于犯罪的认定以某种客观损害结果为法律标准，那些没有达到法律标准的危害行为仍然具有一定程度的危害性，这些行为在世界各国一般都作为犯罪处理。在我国则作为非罪处理，但为了与治安管理处罚衔接，就在两种处罚方法之间创设了劳动教养这种行政强制措施，实际上它具有一定的刑事性质。我认为，对于现在刑法中犯罪概念的定量因素，除经济犯罪可以保留以外，治安犯罪（主要是指侵犯人身权利罪、侵犯财产权利罪和破坏社会秩序罪）的定量因素，予以降低，以便使刑罚与治安管理处罚相衔接。在这种情况下，目前以劳动教养处分的轻微犯罪人，都按照犯罪处理。这样的做法，虽然扩大了犯罪范围，但有利于我国刑事制裁与行政（治安）制裁的整合，并且从根本上解决刑事处罚与劳动教养的不协调问题。我认为，可以考虑在刑法中将3年以下有期徒刑的犯罪规定为轻罪，在刑事诉讼法上对轻罪实行简易审判，在监狱法中设立轻刑犯监狱，专门负责关押这些轻刑犯。
（本文原载《中外法学》，2001（6））