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根据世界银行 2010 年的划分标准，人均国民收入（GNI）低于 1 005 美元为低收入国家阶段。如表 1.2 所示，处于低收入阶段国家的显著特征表现为经济总量水平低，而且人口增长迅速，从而导致人均收入不足，绝大部分人生活在贫困线以下，连马斯洛需求层次理论
中第一层次的生理需求即对衣服、食物和水等最基本的生存需求都得不到满足。如表 1.3所示，低收入国家在 2000 年尚有 42％的人口无法享受清洁饮用水源，68％的人口的卫生设施问题未能得到解决，即使在 2008 年，这两个比例也分别达 37％和65％；在食物供应上，联合国粮食及农业组织和世界粮食计划署 2009 年发布的《粮食不安全状况报告》指出，非洲撒哈拉以南地区（低收入国家集中地区）的饥饿人口比例约为 32％。可见，集体绝对贫困成为低收入阶段国家发展进程中最突出的矛盾。如世界银行数据显示，2007 年利比里亚日均生活费不足 1.25 美元的贫困人口比重为 83.7％，而日均生活费不足 2 美元的贫困人口比重为 94.8％。因此，低收入阶段亦可称为贫困阶段，反贫困成为该阶段经济社会发展的首要目标，也是广大民众的普遍需求。此时政府应扮演“道德人”的角色，其基本职能就是要运用各种政策工具使社会成员从贫困中解脱出来，解决最基本的温饱问题。
表 1.2 不同收入阶段国家的特征表现（1990—2010 年）
数据来源：《国际统计年鉴（2012）》。
表 1.3 享有卫生设施和清洁饮用水源人口占总人口比重（2000—2008 年）
单位：％
数据来源：《国际统计年鉴（2012）》。
养老保险等社会保障作为社会政策的主体，在低收入国家阶段的主要职能毫无疑问应该定位于解决贫困人口的基本生存问题，化解社会矛盾，维护社会安定，这也是社会保障制度建立之初的目标。19 世纪 80 年代诞生于德国的社会保险法
，其最初的目的有二：一是通过化解疾病、伤残和老年退休等生活风险来解决基本生存问题；二是通过保障人们的基本生存权来维护社会安定。同样，美国于 1935 年颁布的世界上第一部具有综合特点的社会保障法律制度，即《社会保障法》（
Social Security Act
），也是一项名副其实的减贫项目，其中包括为老年人建立的老年及孤寡人员保险（OldAge and Survivors Insurance， OASI），为失去工作的人建立的失业保险以及为失去依靠的贫困儿童建立的“失依儿童援助计划”（Aid to Dependent Children，ADC）
。这些保障项目建立之初都旨在保障和解决广大社会成员的基本生存需求，防止其重新陷入贫困。当然，从某种程度上也可以讲这发挥了基础性的收入再分配功能，尽管这种调节的程度和范围相当有限。可见，现代社会保障制度从其诞生之日起，天然地就以追求公平正义的角色走上人类经济社会舞台，带有浓重的人文关怀色彩。养老保险等社会保障在低收入国家阶段实际上是一种补救式制度安排，有利于缓解贫困，保护弱势群体实现基本生存权。然而，不可否认的是，在社会保障建立之初，一些国家的养老保险制度却与之相悖，属于典型的残补式制度安排，即不仅未能有效保护贫困人群等弱势群体，反而只是少部分特权阶级的福利。比如中国养老保险制度建立伊始，只有机关事业单位以及国有企业职工才有权利享受。诚然，这种残补式制度安排在特定的政治、经济、社会和文化背景下有一定的历史现实性，但随着经济社会的发展，必须尽快矫正制度性缺陷使功能复归。