前言

党的十八大报告明确指出，要坚定维护我国公民、法人在海外的合法权益。党的十九届四中全会提出健全对外开放安全保障体系，构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善领事保护工作机制，维护海外同胞安全和正当权益，保障重大项目和人员机构安全。2017年《政府工作报告》提出，加快完善海外投资权益保护机制和能力建设。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，研究构建我国海外投资权益保护体系，中国金融四十人论坛2019年确定开展专题研究，并成立了课题组，经过一年时间的努力，撰写了这个研究报告。

2020年发生的全球性新冠肺炎疫情，不仅引发了全球金融市场震荡和世界经济衰退，而且对全球治理结构带来新的严峻挑战，给经济全球化的走向增添了诸多不确定性，势必对国际贸易和国际投资产生重要影响。在当今世界处在百年未有之大变局的时刻，党中央作出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大战略抉择，明确部署了我国“十四五”发展规划。海外投资权益保护是促进国内市场与国际市场有机结合、相互促进、共同发展的重要内容，也是充分利用国内外两个市场、两种资源的有力保障。

世界各国对外直接投资的规模、范围与程度，是衡量其经济发展水平、对外开放程度以及国际竞争力的重要标准。20世纪80年代，全球对外直接投资经历了快速发展阶段，90年代出现了明显波动，进入21世纪，发展中国家对外直接投资迅速兴起，对外直接投资流出量逐年提高，到2019年，这个数字已增至3731亿美元，虽然较前几年有所下降，但占全球对外直接投资流出量已经达到28.39%。

自2001年我国首提“走出去”战略，特别是“一带一路”倡议以来，在共商共建共享原则的指导下，我国海外投资规模迅速扩大，实现了历史性转变，由全球引进外资大国转变成引进外资大国和对外投资大国并重。联合国贸易和发展会议2020年发布的《世界投资报告》数据显示，截至2019年，我国海外投资存量达2.19万亿美元，世界排名第三。2019年对外投资流量1369.1亿美元，世界排名第二。截至2019年底，我国2.75万家境内投资者在国（境）外共设立对外直接投资企业4.4万家，分布在188个国家和地区，境外企业资产总额达7.2万亿美元。2019年仅中央企业境外单位就有1.1万家，总资产达到7.89万亿元人民币，实现营业收入5.7万亿元人民币，外籍员工占比达85%以上，中方员工超过38万人。央企在“一带一路”沿线国家承担了3428个重大工程项目，在基础设施建设、能源资源开发、国际产能合作等领域承担了一大批具有示范性和带动性的重大工程。截至2019年底，我国对外承包工程累计签订合同额2.3万亿美元，完成营业额1.6万亿美元；2019年完成营业额1729亿美元，新签合同额2602.5亿美元；海外各类劳务人员总数为97.2万人（2018年底）。

随着我国对外投资规模不断扩大，海外投资权益保护的重要性与紧迫性日益凸显。近几年党中央、国务院高度重视，采取了一系列有力措施，切实加强了海外投资权益保护，取得了历史性成就。同时，应当看到，我国海外投资权益保护面临的外部环境复杂多变，保护能力不足，保护工具受限，保护制度缺乏整体性、系统性和协调性，还远不能适应当前和未来的新形势，面临的挑战仍然较多。海外投资权益保护本质上是国家综合实力的体现，是一个国家实现工业化、现代化历史进程中的必然要求，因此，构建海外投资权益保护体系是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，对于推动我国经济高质量发展，实现社会主义现代化强国目标，同时，促进全球经济增长，构建人类命运共同体，具有重要意义和长远影响。

尽管当今世界逆全球化势头明显，民粹主义、保护主义抬头，但全球对外投资的发展趋势并未改变。投资自由化、待遇平等化、保障透明化仍然是各国对外投资的共识。发达国家既是外国投资主要流入地又是资本输出大国，从某种意义上来说，全球对外投资权益保护反映了发达国家与发展中国家各自的利益诉求，平衡好、协调好它们之间的矛盾，对于促进全球经济稳定发展，缩小贫富差距、维护公平合理的国际新秩序具有积极作用。

本书在分析我国海外投资历史演变、存在问题和发展趋势的基础上，充分借鉴国际经验，研究提出了我国海外投资权益保护框架，即以法律规则为基础，以“三支力量”为支撑，多种权益保护工具协调运用。本国和投资东道国的法律法规、国际公约和区域多边规则共同构成了海外投资权益保护的法律规则体系，这是保护框架的依据与准绳。在政府力量、多边组织力量、民间力量三支力量中，政府力量为主导，多边组织力量为依托，民间力量为补充。多种权益保护工具是指双边投资保护协定、多边公约协定、政策性保险等工具协调应用。

本书提出，海外投资权益保护不仅关系到我国企业开拓国际市场问题，而且事关我国改革开放大局、经济可持续发展和国际竞争力提升的综合性、长期性、机制性问题。为此从宏观与微观层面明确了我国海外投资权益保护的主要目标，应当遵循机制性、长期性、有效性和适度性的基本原则。在宏观目标上，要加强国家层面对海外投资权益保护的顶层设计，着力提升综合国力和国际竞争力、影响力，构建高水平对外开放新格局，推动“一带一路”建设，推动构建公平合理的国际经济政治新秩序。在微观目标上要助力中国企业更好“走出去”，帮助我国企业获得与东道国企业相同的待遇，完善海外投资权益保护组织架构，出台海外投资权益保护实施意见，建立标准化流程，构建统一、共享的保护平台，形成微观政策动态调整的长效机制。

海外投资权益保护手段包括经济金融手段、政治外交手段、法律仲裁手段、文化舆论手段和军事安保手段。考虑到诸多手段涉及面广，本研究没有全面展开，主要在经济金融与法律规则方面做了较多分析，重点就双边投资保护协定、经济制裁与安全审查、领事保护、政策性海外投资保险、国际多边组织作用以及海外民间安保体系等问题提出了意见建议，对政府决策部门、跨国经营企业和学术研究机构等具有参考价值。

本书主要提出以下政策措施建议：

第一，充分利用双边投资协定。

一是补充完善与重点国家的双边投资协定。鉴于我国与投资东道国的双边投资协定大都是多年前签订的，现在情况发生了很大的变化，亟须更新升级，补充和完善准入前国民待遇条款，为我国投资者争取准入前的国民待遇。补充和完善资金转移条款，为我国投资者自由转移投资利益提供保障。完善间接征收情形的认定，以及东道国政府应给予的补偿标准。明确“投资者—东道国”纠纷的争端解决机制，为我国投资者寻求国际救济提供畅通的渠道。完善代位追偿条款，维护我国海外投资保险机构的代位权益。考虑增加透明度要求和磋商机制，更好保障投资者的立法知情权，提高双方的了解和互信。

二是积极利用第三国间的双边投资协定。考虑到双边投资协定升级需要较长的谈判时间，针对部分目前尚未与我国签订双边投资协定的国家，或需要升级协定的国家，可考虑通过国籍筹划设置中间架构，充分利用东道国与其他国家签订的双边投资协定来实现对自身权益的保护。

第二，妥善应对经济制裁与安全审查。

一是强化法律工具运用。制定专门的阻断法令，不接受外国域外管辖权。制定严谨透明的执法程序，落实“程序正当”以及“不方便管辖”等审慎原则，规定中国企业不必遵守外国单边制裁，如遭损失可到中国法院起诉，中国政府将提供必要的援助与索赔。授权遭受损害的中国企业或自然人起诉外国制裁法适用的相关公司或自然人，以减少制裁的威胁。

二是采取反制裁措施。健全我国反制裁领域执法机构，提高审查机构的地位和效率。做好相关协调，对侵害我国企业利益的外国制裁进行对等报复。

三是重视巧妙化解压力。全面梳理外国相关法律细节，细分交易环节，甄别潜在风险，善于利用微量规则、门槛、例外和许可等机制与条款，积极规避，争取豁免。对于涉及面较广的事件，尽量寻求外部专业机构的意见，必要时可请它们主导调查，增强调查的独立性。为及时定纷止争，可根据实际情况达成庭外和解。有的案件可采取反向诉讼，以法治法。

第三，加强外交保护与领事保护。

一是加快我国领事保护立法工作，尽快实施领事保护与协助工作条例，同时制定外交保护条例，增强对我国境外公民和海外投资的保护力度。

二是加强预警机制建设，建立政府部门协调机制，提高咨询服务效率，成立民营企业法律服务中心，搭建服务平台，健全突发事件应急机制。

三是中资企业自身不断提升风险管理与控制能力，与其他国家企业、当地企业、非政府组织等开展第三方市场合作，强调合作共赢，避免单打独斗或恶性竞争，提升中国政府和中国企业的海外形象和影响力。

第四，推进政策性海外投资保险制度建设，更好发挥商业保险作用。

一是加快海外投资保险立法，提高我国追偿能力。

二是加大产品和服务创新。增强保障能力，恢复承保经营中断风险。适当扩展承保商业风险，开发资本市场保险产品，优化承保政策与客户服务，加大支持中小企业对外投资、跨境并购、专利与商标特许经营，从更广阔的范围维护我国海外投资权益。

三是充分发挥风险干预和制裁功能。有效降低海外投资项目风险，增加谈判筹码，营造良好外部环境。

四是深化与国内外同业合作，充分利用共保再保分散承保风险。增加承保能力，将投资基金、股权投资与投资保险有机结合，提高业务限额，发挥各类政策性金融工具的协同效应。

五是建立环境保护、劳工权益保护、反商业贿赂等评估审查制度，强化社会责任，加大惩戒力度。

六是在顶层设计、扶持政策、自身能力、国际合作等多个方面入手，更好发挥商业保险服务海外投资权益保护的作用。

第五，运用国际多边组织力量。

一是增强我国在多边组织的话语权，加强与国际多边组织合作。

二是学习借鉴多边组织经验，充分利用多边组织如多边投资担保机构（MIGA）提供的保险产品和各开发银行提供的PCG、PRG等政治风险或信用风险保险产品，积极参与多边开发银行的A/B贷款产品，提升保护我国海外投资权益的能力。

三是充分利用国际仲裁机制。更好地利用国际投资争端解决中心（ICSID）仲裁机制和联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）仲裁规则为我国海外投资权益提供保护，支持我国仲裁机构与ICSID以及各国仲裁机构合作，鼓励我国律师被聘为国际仲裁机构的专家委员或仲裁员、调解员。研究共同发起设立“一带一路”国际投资争端解决中心。

第六，健全海外民间安保体系。

一是加强政策引导和支持。加强顶层设计与海外安保立法工作。完善跨部委会商工作机制，支持和规范中国安保企业有序参与国际竞争，提高市场化、国际化水平。

二是完善风险信息采集和共享机制，政府部门、研究机构、企业要建立风险信息发布与共享机制，安保企业要依靠现代科技手段开展安全防范，整合优化与海外安保服务产业链合作伙伴间的资源，形成各海外企业间的信息和业务联动。

三是建立海外安保预警机制，准确研判高风险地区政治、社会风险形势，建立统一的海外安保信息发布平台，根据风险识别与评估结果，适时启动风险管控措施。

四是建立行业协会，完善监督管理服务体系，规范行业规则，避免无序竞争。

五是加强安保企业能力建设，针对不同客户群体的需求，量身定制服务方案，不仅当“身手”，更要当“参谋”与“助手”。坚持本地化经营，建立分支机构，雇用当地员工拓展海外市场。广泛开展国际合作，有效降低海外运营成本。建立和推广海外安保服务规范，培育品牌形象，扩大影响力。重视人才培养，拓宽人才来源渠道，加强队伍建设。

第七，加强企业合规体系建设。

一是筑牢合规底线。合规底线是企业国际化经营的生命线，要从理念、制度、机制、人才建设等方向全面加强企业合规体系建设，对可能涉及海外经济制裁和安全审查风险的项目，应加强外部专业机构支持，进行积极有效防范和规避。熟悉外国法规细节，避免授人以柄。

二是完善涉外经济合同管理制度，防范合同签订、履行、救济中的法律风险，特别重视订立好违约、索赔、不可抗力、仲裁等重要条款。加强保密意识，妥善保存交易记录，建立完善与出口管制相关的预防、咨询、报告、调查、处理等程序。

三是严格排查敏感国家、地区以及政治敏感人物，建立起自身的制裁名单。做好客户背景调查，严格审查货物原产地、目的地、制造商及最终用户等信息，有效识别、拦截、上报涉嫌违法行为。

四是提升中国企业海外形象，主动对接东道国发展战略，实现长期承诺与合作共赢。重视与发达国家企业构成战略联盟，共同开发第三方市场，改变单打独斗的现象，学会与非政府组织打交道的本领，密切与它们的合作。

五是加强企业海外知识产权管理，建立知识产权保护预警机制，发现侵犯本企业知识产权的行为应及时取证维权。

值得一提的是，构建我国海外投资权益保护体系，不仅要处理好与东道国的关系，而且必须改善国内引进外资政策，推进制度型开放，营造高水平、国际化营商环境。因此，海外投资权益保护是深化改革开放的重要内容，是加强对外经济合作、改善我国投资环境、增强我国国际竞争力的题中应有之义。要从制度层面将海外投资权益保护与我国高水平开放紧密结合，与我国经济高质量发展紧密联系，把海外投资权益保护与我国对外商投资保护作为一个问题的两个方面，实现权利义务对等，要将海外投资权益保护立法与保护外商投资立法统筹安排，协调推进，优化外国企业在我国投资的法治环境，为中外资企业一视同仁、平等竞争创造有利条件。