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继党的十九届四中全会提出数据可作为生产要素按贡献参与分配后，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）首次勾勒数据生产要素的基本政策，核心是“推进政府数据开放共享”“提升社会数据资源价值”“加强数据资源整合和安全保护”。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）更是明确要求“推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革”。从《意见》到《建议》反映了当前国家对数据要素市场与配置的基本态度正在从自发走向自觉的阶段。将数据作为一种新的生产要素，一是更加强调数据作为国家基础性战略资源的重要意义，二是更加注重数据要素市场培育和数据制度体系建构。
生产要素是一个经济学的范畴，“它指的是进行社会生产经营活动时所需要的各种社会资源总和，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的全部基本因素”。
在不同的社会背景和时代背景下，生产要素所包含的内容有很大不同。在农业时代，土地和劳动力是最重要的生产要素。到了20世纪初，第二次工业革命接近尾声，社会生产力有了很大提升，经济活动逐步走向产业化、规模化、组织化，此时组织本身就成为生产的关键。此后，随着生产力的进步和生产方式的改变，技术的作用逐渐显现，也逐步被认为是生产要素。迈入数字经济时代，数据不仅能够帮助我们更好地组织和规划生产经营，更能有效地进行精准的判断和预测，为社会创造出巨大的财富。在这样的背景下，数据被理所当然地认为是一种生产要素。
“数据作为生产要素，反映了随着经济活动数字化转型加快，数据对提高生产效率的乘数作用凸显，成为最具时代特征新生产要素的重要变化”
，其重大意义体现在三个方面：一是数据参与生产，对其他要素资源具有乘数效应，可以提高经济生产效率，推动新型产品和服务的创造，这体现在对经济增长的贡献上。二是数据参与分配，对原有生产要素诸如劳动力、土地、资本和技术产生替代效应，背后涉及经济结构的变化和要素的变迁，从而对收入分配产生深远的影响。三是数据凭借高流动性、低成本、长期无限性和外部经济性等特征，对国民经济各部门具有广泛辐射带动效应，有助于提升全要素生产率。
据不完全统计，美国过去10余年劳动生产率增长中，数字化的贡献度超过40%。“当前数据在全球经济运转中的价值日益凸显，主要国家围绕数据资源抢夺数字经济制高点的竞争日趋激烈。数据价值持续性溢出，不仅代表着数据在经济社会中的地位不断提升，也标志着数据背后的内涵不断变革”
，数据要素正在成为改变国际竞争格局的新变量。
从数据到数据资源、从数据资源到大数据、从大数据到数据要素、从数据要素到数据要素市场化，这一演变脉络反映和体现了以数字经济为代表的现代经济体系发展的重要趋势。与传统的土地、劳动力、资本、技术相比，数据具有主体复杂、权属复杂、资源富足、要素交叉关联紧密、价值溢出效应倍增等显性特征（见表2-1），同时也具有衍生性、共享性、非消耗性三大价值，“打破了自然资源有限供给对增长的制约，为持续增长和永续发展提供了基础与可能。数据成为数字经济时代的关键要素，也将以市场化的方式参与流通和分配，这意味着传统的市场要素正在被赋予数字时代特点，甚至成为更高级的生产要素”。
同时，数据要素将是新基建时代最重要的生产资料。新基建将带来5G（第五代移动通信技术）的普及应用，带来智能化应用的发展、新业态新模式的产生，这一切都以数据为基础。“无数据，无应用；无应用，无智能。”
表2-1 数据与其他要素特点比较
数据作为数字经济时代的一种全新生产要素，所具有的原子性、非结构性、非稀缺性、非均质性、非排他性、边际成本为零、规模报酬递增等特征，使得数权界定、数据开放、数据定价、数据交易、数据利用、数据安全合规、数据销毁等数据全生命周期各个环节均存在诸多亟须解决的问题和挑战。
数据统筹力度弱。党的十九大报告指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。“党管数据”既是趋势也是必需。但在“党管数据”“统筹数据”方面，我国不论是法律、政策还是技术，都离“数据强国”的目标还有一定距离。一方面，体现在国家层面对数据的统筹力度不够。自2015年以来，促进大数据发展部际联席会议制度发挥了重要协调作用，但难以解决未来构建超大规模数据市场所必须匹配的更加专业、更加精细的统筹决策和落地执行等一系列问题。国家部委层面，国务院组成部门、直属特设机构和直属机构中，70%以上的单位印发对应领域大数据文件，并启动本行业大数据体系建设。但数据壁垒、条块分割、重复建设等问题仍较为突出，跨区域、跨部门、跨系统统筹协调难度依然很大，难以形成整体合力。另一方面，体现在地方层面，自2018年新一轮机构改革以来，已有山东、广东、广西、浙江、贵州等20余个省级地方政府成立大数据机构（见表2-2）。但由于国家层面缺乏统一的指导和规范，各省区市大数据机构取名、行政级别、职责职能不尽相同，可谓“五花八门”。从行政级别看，有属于正厅级的，如山东省大数据局，也有属于副厅级的，如广东省政务服务数据管理局；从隶属关系看，有隶属省政府主管的，如贵州省大数据发展管理局，也有隶属省政府办公厅（广东省政务服务数据管理局）、工信厅（陕西省政务数据服务局）、发改委（福建省大数据管理局）的，机构归属和职能的多元带来运行机制各有不同。
表2-2 2018年机构改革后省级大数据管理机构设置情况
数据立法待突破。数据作为一种新型生产要素，其权利体系构成相对复杂。从全球范围看，数据确权均是巨大挑战，这种挑战既体现在法律确权层面，也体现在技术确权层面。“数据权属不明严重阻碍了数据要素的市场化配置，甚至对企业带来合规风险。”
“当下我国在数据开放、数据交易和数据安全层面的立法亟须突破。首先，数据开放方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》尚未适应数据开放的规律，数据开放原则、数据开放平台、数据管理制度还需要进一步完善。其次，数据权属和交易生成过程多元、多变且复杂。最后，数据安全作为棘手问题，增加了数据确权的难度。”
与此同时，西方国家近年来已有突破性进展，出台了多部专门法规。“美国通过《信息自由法》《电子信息自由法令》《隐私法》等系列法律来保障政府数据的开放；英国通过修订《自由保护法》、发布《公共部门信息再利用指令》等一系列法规来为政府开放数据提供监督和强制性的限制。”
相比之下，《网络安全法》《民法典》虽然规定了对个人信息和数据进行保护，但缺乏专门的下位法和实施细则，在数权保护立法实践上已明显落后于西方国家
，还不能很好地解决数据要素市场的立法问题。
数据市场监管难。数字科技与市场体系的融合，颠覆了数据市场中数据主体间的关系结构，也带来了新的竞争规则和监管方式。当前的市场监管规则大多是在农业经济时代和工业经济时代制定和产生的，与数字经济时代的发展还有很多不相适应的地方。
“在数据技术上，我们已经走在了时代的前列，而在数据监管的制度供给上，我们无疑是滞后的。”
同时，存在一些突出问题：一是缺乏统一的数权立法、数据交易立法、数据开放立法、隐私保护立法等，尚未形成数字法律体系。二是标准不明确，监管制约手段单一。很多领域缺乏明确规则，合法性标准并不确定。虽然《网络安全法》授权“国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作”。
但这种监管更多的是综合监管而非专业监管，在监管规则方面缺乏可操作细则，缺乏统筹推进数据监管的机制和专业的技术监管机构。三是立法技术采用“宜粗不宜细”的传统经验做法，法律责任约束过于笼统、处罚较轻、可操作性不强。
数据作为一种新的生产要素，应当坚持法律、技术、伦理“三轮驱动”，“‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局”
，在多方面协同发力，推动构建权属清晰、流通有序、配置高效的数据要素市场，发挥数据对市场经济生产力的关键性作用，推动产业联动，优化经济发展结构，塑造数字经济时代新的竞争优势。
建立全社会数据流通公共服务平台。完善数据要素市场，基础平台的建设意义重大。从发展空间来看，未来10年随着5G、区块链、人工智能、量子信息等新技术加速推广，数据要素市场基础设施将面临巨大瓶颈。以新基建为契机，加快建设全国一体化国家数据中心体系，建立完善“政—政”数据共享、“政—企”数据开放、“企—政”数据汇集和“企—企”数据互通四个方向的数据要素流通公共服务体系。“一是深化推进政务系统整合共享工作，构建国家数据共享交换体系，推动政务数据跨地区、跨部门、跨层级共享。二是完善和健全公共数据开放体系，制定数据开放进程和计划，在加强安全和隐私保护的前提下开放相关数据集。三是梳理各级政府面向社会化机构的数据采集和报送渠道，依法依规建立社会化数据统一获取和合作机制，推动政务数据与社会化数据平台对接。四是搭建包括数据交易撮合、交易监管、交易定价、争议仲裁在内的全流程数据要素流动平台，明确数据登记、评估、定价、交易跟踪和安全审计机制。”
在此基础上，建设超大规模数据新型基础设施体系，打造“国家数网”，推动“东数西算”，实现东部产业资源与西部算力和能源的有效衔接，同时配合京津冀、粤港澳、长三角、珠三角等国家战略建设区域数据中心，形成以数据为纽带的东中西协调发展新格局。
营造便于数据要素流通的市场环境。数据流通环境的建构要以市场化配置为方向，以开放共享、有效利用、安全高效为原则，充分发挥政府和市场两类资源优势，强化数据确权定价、准入监管、公平竞争、跨境流通、风险防范等方面的制度建设，营造健康可持续的数据市场环境。“一是在组织管理层面，建立推进数据要素配置部级联席机制，成立数据管理综合管理部门，以统筹推进数据要素配置管理和监管工作。二是在制度建设层面，加快制定出台《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据产权法》《中华人民共和国数据交易法》等基础性的法律法规，为数据要素高效配置提供法律依据和监管底线。三是在规则执行层面，应加快制定包括数据产权界定、数据开放共享、市场体系建设、个人信息保护、数据安全和跨境流动等在内的可操作的实施细则和办法。四是在资产清查层面，应组织专门力量，尽快摸清国家数据资源规模，建立国家数据资产目录和清单，为国家加强对数据要素资源管理奠定基础。”
推进数据要素与其他创新要素深度融合。数化万物，智在融合。“融合是大势所趋，融合并非高不可攀，融合是共同追求，融合是科技进步的主题。”
实施“数据+”战略，推进数据要素与其他创新要素的深度融合对于提升产业价值链具有重要意义，因此需要探索建立以数据链有效联动人才链、技术链、产业链、创新链、资金链“六链协同”数据法律制度框架，促进建立数字经济、实体经济、治理科技、现代金融、乡村振兴协同发展的现代产业体系。
一是促进数据要素与实体经济深度融合，让数据产业找到更好的产出方向，实现数据产业的价值最大化，助推实体经济转型升级、做大做强。二是促进数据要素与乡村振兴深度融合，围绕“三农”核心问题，实施国家数字乡村战略，推进农村产业革命。三是促进数据要素与服务民生深度融合，让“数据多跑路，群众少跑腿”，切实提高人民群众生活质量。四是促进数据要素与社会治理深度融合，提升政府治理能力和治理体系现代化水平，真正实现“人在看、数在转、云在算”。