第二节

机关事务特性及其关系

一 机关事务的特性

1.政治性。 政治性是机关事务的根本属性。习近平总书记指出，“中央和国家机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治”，“中央和国家机关广大党员、干部特别是党员领导干部、一把手做工作要首先自觉同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，同党中央决策部署对标对表，提高政治站位，把准政治方向，坚定政治立场，明确政治态度，严守政治纪律。” 机关事务服务于党和国家中心工作，直接为党政机关和广大干部职工提供保障，决定了机关事务部门是特色鲜明的政治机关，必须在“姓党”、“为党”、“护党”上彰显政治属性，切实在思想上、政治上、组织上、行动上同党中央保持高度一致。

2.保障性。 保障性是机关事务的本质属性，是保障国家机关行政权力正常运转的内在规定性。各级机关事务主管部门按照法定的原则和程序，运用自身的职能、组织和技术，利用一定的设施设备和方法措施，对经费、资产及服务等各种资源和利益在国家机关各部门间进行调整与分配，以保障党政机关高效运转、群众上门办事方便快捷和国有资产保值增值。主要体现在为党政机关正常运转提供经费、物资、秩序保障，为公务人员提供基本的、合理的职业保障。

3.内部性。 机关事务的内部性是针对其服务管理范围而界定的。具体来说，有三个方面。一是服务对象的内部性，主要服务于党政机关内部，服务行为具有组织内部化的特点。二是服务范围的内部性，指机关事务的服务范围主要是党政机关内部事务，涉及党政机关内部事务的各个方面。三是绩效结果的内部性，机关事务管理的绩效结果是组织内部绩效，以组织内部的绩效为主要关注点。

4.特殊性。 机关事务的特殊性主要表现在五个方面。一是功能作用的特殊性。机关事务工作与政务工作相辅相成、密不可分，但相对独立于机关政务，自成一体，是国家治理体系中不可分割、不可替代的一部分。二是职能的特殊性。机关事务工作兼具管理与保障服务职能，虽然具有社会性但不参与市场活动，不同于其他政府部门的经济调节、社会管理、市场监管、公共服务等职能。三是对象的特殊性。机关事务工作是专门为党政机关提供服务的，保障的主要是党政机关及其干部职工，类型丰富，层级较多。四是内容的特殊性。机关事务的工作内容是管理与保障服务的统一，是机关内部资源的一种分配行为，不具有公共服务功能，节约节俭是价值取向。五是绩效表现的特殊性。机关事务管理的绩效不是直接的而是间接的，通过其他机关社会管理和公共服务职能的发挥及推动经济社会发展的成就来考量，更多地体现的是“效率性”、“公正性”、“可及性”。

5.经济性。 机关事务在履行管理服务保障职能的过程中，与经济活动一样，具有生产、分配、交换、消费等环节，总体上是一种消费、消耗活动。经济、合理、科学、节约、有效地使用资源，是机关事务管理的核心问题。经济性对机关事务管理的要求是建设“节约型机关”，即在机关的组织、建设、运转、发展的各个领域，在机关的人力、财力、物力等各个方面，合理利用各种资源，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大的公共管理和服务保障效益。机关事务的经济性具体体现在如下方面。一是结果的导向性。主要指机关事务管理提供服务更加注重节俭节约、引领社会风气的导向，维护党和政府良好形象。二是成本的可控性。主要指机关事务管理提供相关服务时需要进行成本的测量和最低成本的比对，进而实现成本的可控，促进管理科学化、规范化和精细化。三是绩效的可测性。主要是指机关事务工作要不断提升机关内部运行效率，保证其最终服务绩效的可测量性，进而形成服务的绩效标准，不断改善服务质量，提升服务效率。

二 机关事务诸特性之间的关系

机关事务的“五性”彼此之间既有联系，又有区别，而且不处在同一层级，是机关事务工作在管理过程中不同的目标体现。

（一）政治性是机关事务工作的价值目标

马克思主义政治学认为，政权组织是政治上层建筑的重要组成部分，总是为一定政治目的服务的，是实现国家统治的重要工具，负有巩固阶级统治、维护统治阶级利益的政治使命。就功能而言，无论是制定政策、法律法规，从事政治宣传、思想政治教育，还是执掌社会公器、行使各项权力，以及维护社会良序、镇压破坏人民利益的犯罪行为，都有着鲜明的政治属性。就工作性质和内容而言，机关事务主要是为政务组织提供服务保障，与政务和政治紧密相连，必然要围绕治国理政大局、党政中心工作设置职能、安排任务，其主要目的是为党政机关的运转及其工作人员的行政管理活动提供相关管理和服务保障。所以，机关事务工作都是围绕政治性进行的，政治性是机关事务工作的指挥棒，是机关事务管理工作的价值目标。

（二）保障性、内部性和特殊性是机关事务工作针对自身需要实现的特性目标

保障性是机关事务的本质属性，是保障党政机关运行的内在规定性，是机关事务区别于机关政务的特有属性。机关事务的保障性涉及范围较广，主要是国有资产、财务经费、办公用房、机关用地、公务用车、综合事务的管理和政府采购、节约能源资源、后勤服务等事项。因此，保障性是机关事务工作的重点，关系到机关能否正常运行，是机关事务部门针对自身需要实现的特性目标。

内部性是针对机关事务的管理服务保障范围而界定的，以区别于其他的公共服务。服务对象内部性、服务范围内部性和绩效结果内部性是机关事务内部性的主要内容。这表明：第一，机关事务的服务对象主要是党政机关内部，其提供的服务具有组织内部化的特点，与党政机关外部发生的关系是间接的而不是直接的，从而区别于其他部门提供的公共服务或准公共服务。第二，机关事务的服务范围是机关内部事务，是针对需要进行划定的，具有一定特定性。第三，机关事务的绩效结果是组织内部绩效，以组织内部的绩效为主要关注点，而对于组织外部绩效则是间接作用，需要通过其他机关的绩效来体现。

特殊性是基于机关事务部门特定的地位、作用、工作内容等进行定义的，主要体现在以下几个方面，即地位的特殊性、职能的特殊性、对象的特殊性、内容的特殊性和绩效表现的特殊性。第一，机关事务工作服务的对象是党政机关，是专门为机关政务提供高效服务的。第二，机关事务工作的内容是根据党政机关的职能需求而进行匹配的。第三，机关事务工作一般不具有公共服务性质，而更多体现效率性。第四，机关事务工作的绩效强调的是公共部门中的“效率性”价值。因此，内部性、保障性和特殊性是机关事务工作针对自身需要实现的特性目标。

（三）经济性反映了机关事务工作的绩效目标

机关事务的经济性是指提供服务需要进行成本的考量，进而保证服务成本与效果具有内生对应关系。机关事务的经济性主要包括服务结果导向性、成本可控性和绩效可测性。一方面，经济性要求机关事务部门向党政机关提供服务的同时，注重结果的导向性，重视结果的绩效。并且，还需要进行成本的测量，与最低成本进行对比，保证成本的可控。另一方面，经济性要求机关事务部门提供的服务要保证其最终绩效是可测的，形成相应的绩效标准，保证绩效信息可用。可以说，机关事务的经济性是整个机关事务管理工作的“外包络线”，是机关事务管理工作的绩效目标。

通过上述对于机关事务“五性”的归类和论述，可以将“五性”的关系以图的形式呈现，如图1-1所示。