第一节

机关事务保障性的内涵

机关事务的保障性，就是各级机关事务主管部门按照法定的原则和程序，运用自身的职能、组织和技术，利用一定的设施设备和方法措施，对经费、资产及服务等各种资源和利益在国家机关各部门间进行调整与分配，以保障党政机关高效运转、群众上门办事方便快捷和国有资产保值增值 。保障性是机关事务的本质属性，是保障国家机关行政权力正常运转的内在规定性，机关事务的保障行为和社会关系受国家法律的调整和保护，其实质是机关内部的分配行政 与分工协作。

一 保障性是机关事务的本质属性

机关事务保障是行政管理学上的概念。从词源上说，“机关”一词是从工程学领域借用的概念，原意指控制机械运行的部分，在机械设备中承担着启动和制动等关键性功能。借用到行政管理学中后，一般指行政组织为实现其职能而建立的固定机构， 这一行政组织管理是国家行政机关对社会公共事务的管理。从机关事务发展的历史和实践来看，国家机关正常运行保障不仅涉及机关内部秩序的维护，还关涉公务活动的正常开展，间接服务于公共利益，具有面向公共的维度。因而，2012年国务院颁布的《机关事务管理条例》中第二条规定，“各级人民政府及其部门的机关事务管理活动适用本条例”，开宗明义对机关事务的性质在立法层面作出规定，明确了机关事务本质上是一项法定的保障活动，机关事务保障行为及其在运行过程中产生的社会关系受国家法律的调整和保护。

国家机关代表国家行使行政权力，代表公权力的行使，是受《中华人民共和国宪法》限制的国家（政府）权力，没有适当的行政公物与条件作为保障手段，国家机关就无法正常运行。基于这一认知，机关事务的保障性就是党政机关部门在运行过程中履行具体职能、开展具体工作的一个功能性范畴，为保障机关正常运行提供必要的经费、资产和服务，以及相应的规划、组织、协调和控制活动，统一提供包括办公用房维护、物业管理、公务用车服务、办公设备配备等服务。同时，在不同服务领域产生的不同社会关系会受到不同部门法规的调整，如资金保障受到《中华人民共和国预算法》等法律的约束，与资金资产保障相关的服务由政府采购等方面的法律或制度来调整。

二 保障性是机关事务有别于机关政务的特有属性

机关事务保障性是撇开机关事务具体工作的一个抽象范畴，是在思维逻辑与理性认知层面对机关事务及其内涵和外延的揭示。行政管理学认为，政府行为分外部行政行为和内部行政行为两个部分，机关事务是内部行政行为，它与政府机关政务相对指称，包含机关除履行公共职能而开展的政务活动之外的所有内部活动，其保障职能的正常发挥是机关行政权有序运行的基础。按照国务院机关事务主管部门和法制部门的解释，《机关事务管理条例》规定的机关事务是指“对保障机关正常运行所需经费、资产和服务等的管理事项以及有关服务事项”，具体包括国有资产、财务经费、办公用房、机关用地、公务用车、综合事务的管理和政府采购、节约能源资源、后勤服务等事项。机关事务的核心在于保障，即“保障机关办公和职工生活的各项劳务、技术性服务” ，是直接为党政机关和广大干部职工提供的保障。机关事务的外延显然更广泛一些。部分省份，如甘肃省2018年机构改革后，省级机关事务主管部门职责涵盖了国有资产、办公用房、规划建设、公务用车、保障联络和公务接待等多个方面，上海、浙江、四川等省市也都形成了较为完善的机关事务工作体系。

三 保障性是机关权力运行内在规定性的表现

公法学通常认为，公权力机关由机构要素、人员要素和物质要素三部分构成。机构要素如组织机构，人员要素如公务员，物质要素如公物、公产等。 对于公权力机关，以上三个要素缺一不可，“缺乏上述要素之一，权力或不存在，或存在却没有运行，或虽运行但并不能发生实际效果”。 行政权的行使以公共利益为目标，为了公共利益的实现，国家应当通过物质要素的供给保障行政权的正常行使。因而，作为公权力主体的国家机关，对维系自身运行的物质要素给予保障的大部分行政活动，在性质上均属于对行政公物的设定和利用。如政府修建经济适用房、廉租房并向公众提供住房的行为，因其作为政府社会保障职能的履行，而属于机关政务（外部使用），但当政府修建房屋以为保障机关办公用房时，其行为性质则属于机关事务（内部使用）。以此为机关事务保障性的原点，作为行政法的首要和根本原则的依法行政原则，一定是机关事务运行保障活动或者机关事务运行保障行为必须遵循的原则，如此才能确保机关事务部门的组织与权限合法、机关运行保障的过程和行为合法，在形式合法的基础上使得机关运行保障的实质合法。

四 保障性是机关内部的分配行政与分工协作

马克思社会分工理论将分工区分为社会分工和工厂内部分工，第一类分工是社会劳动分成不同的劳动部门，第二类分工是在生产某个商品时发生的分工，因而不是社会内部的分工，而是同一个工厂内部的分工 。社会分工随着生产力的发展而发展，并且会反过来推动生产力的提高。党政机关作为社会分工产物的一个“劳动部门”，其内部分工也遵循这一演进逻辑，机关内部分工日益精细化，机关事务工作与机关政务工作分离，并在同一生产过程中或在不同的但相互联系的生产过程中分工协作，使得机关事务成为党政机关服务于自身且以保障自身正常运行为目的的载体或通道。机关事务直接为党政机关和广大干部职工提供保障，政府为社会提供公共服务的同时自身也需要生活服务和政务服务，当政府所提供的服务用于自身的时候，就是机关事务。在这一过程中，机关事务部门作为国家与机关之间的媒介，对经费、资产以及服务等各种资源与利益在党政机关之间进行调整与分配。随着国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提高，机关事务内部分工必然向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演进，进而推动机关政务正常运行由基本保障阶段转向高质量保障阶段。党的十八大以来，我国省级机关事务部门在机构设置、职能配置和组织定位等方面深化改革，全国范围内形成了浙辽模式、鄂冀模式、鲁皖模式和其他模式等 典型模式，为全面深化机关事务改革提供了鲜活的“案例库”和“参考系”，为地方各级机关事务部门提供了可资借鉴的经验和共识。 5Lne2GPD09YUMIAvBFOrms0Mp1jVqr+TcQqDnRcRP5OLZ9ZPd81Zm2BEfai7RbnD