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城市是讲功能的。城市功能也称城市职能，城市在一定区域范围内的政治、经济、文化、社会活动中所具有的多种功能组成了城市功能体系。一般来说，城市功能体系由主导功能与一般功能构成。城市的主导功能是指在城市功能体系中处于突出地位和发挥主导作用的功能。主导功能决定城市的性质和发展方向，是城市与城市之间加以区分的主要根据。城市的一般功能是指一切城市都具有的共性功能，包括生产、流通、分配、社会、行政等。一般功能是城市运行的基础，是城市与乡村加以区别的主要界限。
城市功能体系的合理性决定了城市发展的平衡性和可持续性。一个合理的城市功能体系，必须要有突出的主导功能，但并不是主导功能越多越好。世界城市发展的历史警告我们：“城市盲目扩展的结果，将逐渐丧失它吸引与聚合多种构成因素的一些特有功能，完全变成一群乌合之众，看起来活跃热闹，实际上日益解体。”也就是说，一个城市一旦主导功能过多，不仅难以集中向外释放最大能量，而且会对其资源环境承载能力和运行管理效率提出严峻挑战。
北京是一个特大城市，其城市功能体系包括主导功能和一般功能。北京作为首都，具有自身的特殊使命和特殊优势，这种特殊性是北京形成城市主导功能的先决条件。这也是制定北京城市发展战略的关键所在。北京明确“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的城市战略定位，是进一步明确其城市的主导功能，也就是“坚持和强化首都核心功能，调整疏解非首都核心功能”。首都的核心功能与非核心功能是针对其城市主导功能来说的。坚持和强化首都核心功能，就是要使主导功能更加突出，集中城市发展的优势能量，在区域发展中发挥更大作用。北京疏解非首都核心功能，就是要把一部分不适宜首都的主导功能予以调整和弱化，实现城市的良性循环和可持续发展。
城市功能是一个动态概念，并非一成不变，需要随着发展条件和外部环境的变化进行相应调整。特别是在不同的发展阶段，由于社会、经济、历史条件的不同，城市的主要功能也随之变化，其功能的辐射强度、作用范围也各有差异。
城市不同发展阶段的标志是工业化、城市化程度。在工业化、城市化初期，经济的发展使城市的综合实力增强，在区域经济社会发展中的主导作用不断强化。进入后工业化时代，城市化水平加速提高，城市产业结构的调整和升级促使新的功能形成，实现主导功能的更新。一般来说，后工业化时代，城市作为工业中心、贸易中心、经济中心和交通中心的主导功能会逐步淡化，发展成为科技中心、信息中心和服务中心，城市功能实现优化更新，并形成与之相适应的合理且高效的产业结构。
从北京的发展历程来看，北京已经进入后工业化阶段，2013年，北京人均地区生产总值超过15000美元，城市化率约为70%，第一产业从业人员占比低于6%，内外部因素的变化促使首都的功能定位必须调整。当前，首都的功能定位从新中国成立初期的政治中心、经济中心和文化中心逐步向政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心转变。经济中心的功能定位随着形势的发展逐步淡化，但不提经济中心定位，并不是要放弃经济发展、产业发展，而是要“腾笼换鸟”，构建更加适应后工业化发展阶段的经济结构，更加符合首都核心功能定位的“高精尖”产业体系，形成高端引领、创新驱动、绿色低碳的发展模式。从某种意义上说，与这种发展模式不相符的就是非首都核心功能。
从世界城市发展的规律看，合理的功能分工是城市发展获得最大经济效益和最佳社会效果的前提。政治中心职能、经济中心职能、社会中心职能可以适当分离，如美国的华盛顿和纽约分别是政治中心和经济中心；美国的硅谷、日本的筑波、英国的牛津等都是重要的科技教育中心，却不是经济中心。
需要强调的是，功能分工和职能分离的重要基础是在一定区域内形成城市体系。在一个城市体系内部，中心城市和其他各类城市根据城市体系的组织形式，拥有不同的规模结构、空间结构和功能结构，它们有机联系、互动协作。
对于北京来说，要实现可持续发展，当前着重要解决的问题是控制特大城市的市区规模、优化空间布局和明确功能定位，根本的出路是推动京津冀协同发展、一体化发展，特别是通过发展副中心来实现首都核心功能与非核心功能的分离。
北京要准确地把握五个方面的阶段性特征，即在经济发展方面，进入了发展方式转变的攻坚阶段；在城市建设管理方面，进入了实施精细化管理阶段；在社会建设和管理方面，进入了加强服务管理创新阶段；在文化建设方面，进入了推动文化大发展大繁荣的阶段；在生态文明建设方面，进入了高度重视人与自然和谐发展的阶段。
与五个方面阶段性特征相对应的是北京当前面临的一系列发展问题，如经济发展结构性矛盾突出，产业内部结构不合理，投资对房地产依赖度较高，科技、文化创新优势没有充分发挥出来；人口无序过快增长，优质公共资源过于集中，中心城区功能疏解缓慢，交通拥堵、空气污染、垃圾污水治理难度大，人口资源环境压力加大等。
北京的“城市病”等问题在深层次上是功能太多带来的。要解决新的发展阶段面临的诸多难题，就必须改变过去“大而全”的经济发展方式和“摊大饼”式的城市发展模式，进一步坚持和强化首都的核心功能。这是城市发展的基本规律，也是北京发展的必然选择。
坚持和强化首都核心功能，是一个发展问题，更是一个改革问题。城市功能，特别是首都的城市功能，涉及多方的利益。坚持和强化首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，不可避免地会打破现有的利益均衡，是基于城市整体效率和价值提升的利益格局重构。这既是关系城市发展战略层面的规划和设计，也是一项纵向到底、横向到边的复杂的系统工程；既需要整体、系统、协调的顶层设计，又需要在资源配置、政府干预、公共政策等方面创新体制机制。
十八届三中全会明确了“全面深化改革”的战略部署。2014年是启动全面深化改革的关键一年，北京市成立全面实施深化改革工作班子，启动全面深化改革的研究部署工作，这为打破原有的体制机制障碍提供了时机和条件。北京要以更加积极的态度将首都核心功能调整列入市政府重要决策议事日程和北京全面深化改革的重大举措之中，积极争取中央的支持，在中央层面加快建立统筹协调机制，在进一步坚持和强化首都核心功能方面有所推动。
调整疏解非首都核心功能的过程，就是对首都核心功能的再优化过程，是带动城市空间重新布局的过程，也是产业发展和城市价值再提升的过程。对非首都功能的元素要从清理退出、疏解转移、整合优化三个层面区别对待、分类处理。
部分功能要清理退出。坚持和强化首都核心功能，严格控制过去不断扩充城市功能的做法，首先是要加快清理、直接退出部分既不适合在首都存在也不适合在其他城市发展的功能，同时进一步提升对新增功能和新建项目的禁限标准，终结首都功能过度聚集的态势，实现产业发展和城市价值的再提升。
部分功能要疏解转移。有机疏散理论认为，保证城市持续健康发展，就必须用有机的方法解决城市功能的疏散问题。因此，坚持和强化首都核心功能的一个重要着力点是，疏解转移非核心功能，把部分不适宜首都的功能“由内向外”地进行转移外迁，带动城市空间重新布局，缓解首都城市发展压力。
部分功能要整合优化。整合优化功能的指向就是改善硬环境、提升软实力，实现对首都核心功能的再优化。要按照国际标准改善硬环境，加强城市基础设施建设，优化城市空间布局，加大城乡接合部的整治力度，形成适度超前、相互衔接的城市设施体系。要加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力，完善城市网格化服务管理体系，创新社区治理模式，提高生活性服务业品质，把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。
“高精尖”一般是指高级、精密、尖端的技术或产品。坚持和强化首都核心功能、调整疏解非首都核心功能的基本导向是，着力改变“大而全”的经济体系，构建“高精尖”的经济结构。所谓的“高精尖”经济结构主要体现为三个方面的“高端”。
要素高端。随着科学技术的进步和全球信息化的发展，相对于劳动力、土地资源和资本等传统的基本生产要素而言，技术人才、科研机构、知识产权等成为现代社会生产中更为重要的生产要素，也就是要素高端。它既是创新的成果，又是创新的条件，是北京构建“高精尖”经济结构的基础。
过程高端。所谓过程高端就是在产业链中占据核心部位，其发展水平决定产业链的整体竞争力。产业链核心环节涉及研发、设计、营销、品牌等，北京要发挥功能优势就必须推动这些环节持续提升，从而不断增强服务产业链和影响区域发展的能力。
价值高端。微笑曲线理论指出，在产业链中，附加值更多体现在两端的研发、设计、营销和品牌，处于中间环节的制造附加值最低。北京推动产业高端、高质、高效的根本是要获得高附加值，也就是要通过高技术含量、高知识集聚、高管理水平获得高附加值，这是构建“高精尖”经济结构的根本。
当前，北京经济发展中资源环境问题日趋尖锐，水资源匮乏、大气污染等成为最突出问题。这种状况与经济结构不合理直接相关。因此，北京调整疏解非首都核心功能的首要任务是清退高污染、高耗能产业。
2013年，北京三次产业比重为0.8∶22.3∶76.9，一产、二产占比逐年降低。调整疏解非首都核心功能，清退高污染、高耗能、高耗水产业，这些产业主要集中在一产和二产。从一产来看，北京由于缺水，种粮又耗水，且成本很高，为了涵养水源和风沙防护，应该重点发展林业。从二产来看，北京在调整疏解非首都核心功能过程中，应按照首都功能定位，根据《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》的要求，制定严于国家要求的产业准入目录，清退一批高耗能、高污染产业。
在清退高污染、高耗能、高耗水产业的基础上，北京要进一步把握后工业化阶段城市功能由生产型向服务型转变的基本方向，重新审视制造业的发展。从国际大都市的发展规律看，制造业是创造物质财富的重要产业，是大都市向服务经济转变的重要基础和载体，在空间布局上呈现层级化发展趋势，即围绕中心城市由内而外布局都市工业、消费品工业和高新技术产业。因此，北京应把现有信息技术、生物医药、新能源、节能环保、新能源汽车、新材料、高端装备制造和航空航天等高端制造业的制造环节、其他制造业的整个产业链转移到天津、河北，使其成为整个京津冀地区制造业发展的主要载体，北京则集中资源把创新的事业做大做强，创新成果在天津、河北实现孵化和转化，通过创新支撑发展、引领发展。
对于北京来说，高污染、高耗能、高耗水产业主要集中在一产、二产，而一般性产业主要集中在三产。从目前来看，北京的第三产业发展主要由三大部分组成：生产性服务业、生活性服务业和社会性服务业。按照目前我国的统计口径划分，生产性服务业主要包括：交通运输业、邮电通信业、商业饮食业、物资供销和仓储业。生活性服务业主要包括：金融业、保险业、房地产管理业、公用事业、居民服务业、旅游业、信息咨询服务业、各类技术服务业以及专业性市场。社会性服务业主要为提高科学文化水平和居民素质服务的部门，包括：教育、文化、广播、电视、科学研究、卫生、体育、社会福利事业以及国家行政机关、社会团体等。对照生产性服务业、生活性服务业和社会性服务业，围绕首都的功能定位，应进一步明确需重点转移外迁的一般性产业。
在生产性服务业方面，北京应重点转移外迁区域性物流基地，应着手考虑和论证新发地、岳各庄、大洋路、八里桥等批发市场配送中心，以及平谷马坊、通州马驹桥、大兴京南等物流基地、长途客运场站的转移外迁问题。
在生活性服务业方面，北京应重点转移外迁区域性专业市场，应着手考虑和论证在城区比较集中的服装批发市场、五金机电市场、小商品批发市场、可再生资源市场、建材市场和家具市场的转移外迁问题。
在社会性服务业方面，北京应重点转移外迁部分高校和教育培训机构、部分行政性和事业性服务机构。针对部分高校和教育培训机构的外迁问题，建立健全首都教育资源空间布局调整协调机制，研究论证部分中央在京高校和市属高校转移外迁的问题，逐步形成与首都空间布局相协调、功能定位相适应的首都高等教育资源空间布局。启动对中央和国家部委、医疗机构、科研院所等部分行政性、事业性服务机构外迁问题的研究，争取中央的统筹安排。
需要强调的是，在调整疏解非首都核心功能方面还应着力推动央企总部的转移外迁。央企涉及的利益主体复杂多样，如何协调利益关系，明确央企外迁的方案，从中央高层获取支持，加以推动，是解决央企外迁难题的关键。
在市场经济条件下，经济因素是影响城市功能形成与分区的主要原因。坚持和强化首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，必然要遵循市场规律。遵循市场规律体现在以下几个方面。
宏观调控与市场调节相结合。城市功能的物质载体是产业结构。在城市功能的调整过程中，其微观体现就是产业结构调整。而产业发展的主体和基础是企业。这就决定了调整疏解非首都核心功能必须坚持政府宏观调控与市场自身调节相结合的原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，宏观调控方面，以经济手段为主，行政和法律手段为辅，引导、促进企业主动参与产业的调整与疏解。
经济效益与社会效益相结合。城市发展的过程就是城市功能不断集聚、分化、调整的过程。当规模扩张、人口集聚到一定程度时，城市就应进行功能的调整。从客观上来说，调整疏解非首都核心功能不可回避，但是在推进过程中，必须按照统筹兼顾的原则，解决好北京与周边城市、经济与社会协调发展、劳动就业和社会稳定等诸多问题。
产业布局与城市发展相结合。功能调整与产业布局相辅相成，功能调整是政府在促进产业结构调整、优化产业空间布局方面的主要手段之一。从某种意义上说，产业发展受限于城市在区域和国家范围内所承担的功能，但同时，产业发展也取决于城市资源结构、人口结构、基础设施和环境承载能力等诸多因素。因此，调整疏解非首都城市功能，一定要充分考虑功能承接城市的发展，使产业发展与城市功能相适应，产业发展与基础设施承载能力相适应，产业发展与人才、资源、资本状况相适应，使得疏解和承接有效对接。
坚持和强化首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，既要遵循市场规律，使市场在资源配置中起到决定性作用，又要更好地发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、优化软硬环境、加强社会治理等方面的职能。
创造制度环境。逐步建立高层次、多部门、跨地区的协调机制，着力破解国家与地方、地方与地方之间的利益藩篱，着重协商事关首都功能疏解的相关问题，研究确定非首都功能疏解的内容、次序和疏解的地区等问题。按首都功能定位争取国家的专项发展资金和更大力度的财政转移支付等优惠政策，推动中央和地方的优质资源向外疏解转移。
编制发展规划。把调整疏解非首都核心功能纳入首都经济圈一体化发展的相关规划，科学设定产业发展与人口居住、生态环境以及公共服务设施等城市基本功能之间的规模比例和区域空间，并在北京城市内部及京津冀地区均衡布局、统筹建设。
优化软硬环境。建设提供硬环境、管理增强软实力，共同指向是完善城市功能。这涉及两个方面：一方面，北京要通过功能疏解，进一步加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理等，加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力；另一方面，功能承接城市，要高起点建设市政基础设施、能源设施、生态环境治理，以及教育、文化、卫生等社会服务设施，完善城市功能。
加强社会治理。调整疏解非首都核心功能是一个系统工程，涉及各方利益。在功能调整疏解的实践中，注重运用统筹兼顾的方法，在抓发展的同时加强社会治理创新，正确认识和处理不同层面的利益关系，形成社会风险防范预案，妥善解决功能疏解伴随的各类问题，努力实现转型发展与公平发展的有机统一。
“一亩三分地”思维定式也好，“舍不得”思想也好，究其根源，还是想问题、办事情只从自身利益出发，缺乏大局意识。在坚持和强化首都核心功能、调整疏解非首都核心功能的实践中，必须打破自家“一亩三分地”的思维定式，改变“舍不得”思想，正确处理好地方利益与整体利益的关系。
解决好北京发展问题，需要跳出北京，纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量。天津、河北要实现更好发展，也需要连同北京发展一起来考虑。京津冀虽然存在发展上的竞争，但更需要抱团发展、协同推进，从而共同实现区域的整体发展，共同推动国家战略的实施。疏解功能，首先是疏解利益，为此，功能调整才能取得实质效果。
必须承认，首都城市可持续发展面临严峻挑战，“特大城市病”的各种症状日益凸显。这种“特大城市病”主要表现为，城市快速发展过程中，由于人口过度集中导致承载力接近或者超过临界点，经济社会各要素处于“紧平衡”状态，交通、生态环境、基础设施等面临巨大压力，人口资源环境矛盾越来越突出。更为严重的是，这种“特大城市病”还很容易引发社会问题。因此，必须下决心治理，不能把难题留给后人。
不把难题留给后人，就是要处理好短期利益与长远利益的关系。在治理“特大城市病”，调整疏解非首都核心功能的过程中，必然会出现短期利益与长远利益之争，在短期内承受功能转移、增速放慢的巨大压力。有舍才有得，不能再执着追求经济增长速度，不能再对各项发展指标“依依不舍”。某种意义上说，长远利益和全局利益是一种政治利益。明确京津冀地区不同城市之间的功能定位，分散首都过度集中的社会资源，考验的是管理者的智慧和决心，更取决于管理者的勇气和担当。
（2014年3月19日）