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20世纪60年代末，中美两国都根据国际形势的发展进行了外交政策的调整，中美和解的因素开始在两国酝酿成熟。
经过谨慎的试探，基辛格于1971年7月对中国进行了秘密访问，为尼克松总统的“破冰之旅”做准备。台湾问题是中美双方会谈的主要议题。在7月9日的第一次会谈中，周恩来就表示，台湾历来就是中国的领土，最终必须回归祖国怀抱；台湾问题是中国的内政，不容外人干预；美国必须承认台湾是中国的一个省，必须限期撤走驻台美军。基辛格表示：美国承认台湾属于中国，不支持台湾“独立”，不主张以“两个中国”或“一中一台”作为台湾政治前途的解决方案，但希望台湾问题和平解决；美国不再与中国为敌，并随着中美关系的改善逐步减少驻台美军；“美台共同防御条约”可以留待历史去解决；两岸关系的政治演变很可能朝着周恩来总理揭示的方向发展。
基辛格的这一表态具有重要意义。基辛格显然懂得，台湾问题是打开中美关系的基础。美国不在台湾问题上做出承诺，中美关系解冻是没有希望的。基辛格的表态也使中国领导人心中有了底。50年代末以来，中国政府坚持，不解决台湾问题，中美之间其他问题都无从谈起。这一表态是尼克松得以顺利访问中国的前提。基辛格的表态也表明，美方在一开始就将解决台湾的政治前途问题理解为台湾回归中国的问题。
台湾问题对中国、对中美关系的意义太大了，前一天基辛格的表态显然还没有使周恩来完全放心。次日会谈一开始，周恩来又进一步提出了这个问题，他希望把一些重要的原则问题敲定下来，这就是：
——必须承认中华人民共和国是代表中国人民的唯一合法政府；
——必须承认台湾属于中国，它在二战以后已经归还中国，是中国不可分割的一部分；
——美国不支持“两个中国”或“一中一台”的政策，不支持“台湾独立运动”；
——此外，正如你昨天明确指出的那样，美国国务院发言人不再说所谓“台湾地位未定”的话。
在谈到中美的共同利益时，基辛格表示，台湾问题可望在近期内得到解决，一旦美国从台湾撤军，停止对台湾的政治支持，台湾除了接受某种形式的统一外，别无选择。
这再次表明，基辛格是将解决台湾问题和两岸统一当作同一概念来使用的。
7月11日上午基辛格离开北京前，双方再次谈到台湾问题。针对基辛格关于美国希望台湾问题和平解决的要求，周恩来说：“我们会尽力这样做。” [14]
同年10月基辛格再次访华时，双方开始就尼克松总统访华将要发表的联合公报进行准备，在这个过程中，关键仍然是台湾问题。基辛格指出，我们对下列事实不提出异议：全体中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分，因此我们不认为台湾在这方面的地位未定。这一点如何表述是一件困难的事情，不过，我们肯定准备在可能发表的公报中注意到这个事实：全体中国人都认为只有一个中国。这就是本政府的政策。
周恩来对此并不满意，要求美国政府做进一步的阐述。除了自己不发表声明说“台湾地位未定”，如果别人提出这个问题，美国将采取什么样的立场？基辛格说，这要由总统来做权威的回答。他可以确认的是，美国的政策是“鼓励”在一个中国的范畴内和平解决台湾问题。周恩来说，在即将发表的公报中，美国方面应当说一些“对中美关系正常化具有决定性意义的东西”。具体说到“台湾独立”问题时，周恩来说：“至关重要的是，美国要明确表示，它不进行也不支持任何旨在把台湾从中国分离出去的活动。” [15]
1972年2月21日，尼克松抵达北京，开始两国关系的破冰之旅。22日，尼克松在与周恩来的会谈中，一开始就谈到了美国方面解决台湾问题的六点原则：只有一个中国，台湾是中国的一部分，美国不再发表类似“台湾地位未定”的声明；美国不曾也不会支持任何台湾“独立”运动；在美国逐渐撤出台湾时，会竭尽所能运用影响力，阻止日本进入台湾；美国支持任何和平解决台湾问题的办法；不支持台湾方面“反攻大陆”；谋求与中华人民共和国建立外交关系。
上述尼克松表态的第四点是关于和平解决台湾问题的。周恩来清楚表示，如果放弃使用武力，就会妨碍中国行使主权，而中国政府是不会接受对中国内政的干涉的。
1972年2月发表的《上海公报》规定：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”1978年12月16日发表的《中美建交公报》中又说，美国“承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”，“承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。
这就是美国的“一个中国”政策的基本范本。
基辛格后来自己评述说：“我们认识到，在某些问题上，谈判代表唯一能够完成的事情是体面地赢得时间。在台湾问题上，那就是把最终的结局留给未来。”这大概可以帮助我们更好地理解当时中美双方达成这一共识的想法。
[16]
尼克松曾承诺在他的第二任期内实现两国关系正常化，但他在第二任期的第二年就因为“水门事件”辞职。接任的福特总统曾表示在他的第二任期内实现与中国关系正常化，但他在竞选中败给了民主党人吉米·卡特。
1977年1月，吉米·卡特入主白宫。2月8日，中国驻美联络处主任黄镇首次会见美国总统，并详细阐述了台湾问题。在回应时，卡特表明了指导其政府对两国关系正常化的立场：“我们理解中国的立场。我们已经多次听到这方面的阐述。我们认为，台湾问题掌握在中华人民共和国的手中和台湾人民的手中。再没有比和平解决这一问题更使我们高兴的事了。我们理解，这是一个内部事务。但是，我们长期以来希望和期望它能够通过和平方式加以解决……我希望我们能够朝着正常化方向有力地迈进，《上海公报》的各项原则显然也是我们承诺要遵循的原则。” [17]
但在卡特的外交日程上，有一大堆既紧迫又棘手的问题，如美苏关于限制战略武器第二阶段会谈、中东形势、非洲事态、巴拿马运河区问题等。与这些问题相比，中美关系正常化似乎不是特别紧迫的事。卡特本人也相信与苏联的缓和，认为“这表示在走向和平”，并称，由于美苏缓和，“同苏联发生冲突的危险已不那么尖锐”。 [18] 由于缓和的失败，苏联不遗余力地在第三世界进行扩张，威胁美国利益，卡特总统到1978年才真正“打定主意”要实现中美关系正常化。5月，美国总统国家安全事务助理布热津斯基对中国的访问标志着卡特任内两国关系正常化进程真正开始。
5月21日，邓小平与布热津斯基举行了小范围的会见，中方参加者只有黄华和驻美联络处主任柴泽民，美方参加的只有伍德科克（Leonard Woodcock）和欧森柏（Michel Oksenberg）。布热津斯基说：在这个小范围保密的情况下私下里说，总统准备在实际可行的情况下尽快解决这个问题。我们无意人为地拖延……总统准备在国内承担解决两国之间突出问题的政治责任。他承认这是我们的责任，而不是你们的问题。在我们两国关系中，我们将遵循《上海公报》，遵循“只有一个中国、解决台湾问题是你们自己的事”这个原则。
布热津斯基接着说，美国还有一些国内问题和历史遗留问题需要解决，这些问题复杂、棘手，而且带有感情色彩，因此美国必须找到一种方式来表达对和平解决台湾问题的期望。他重申美国接受中国提出的三个条件……还说，在建交时，美国需要发表单方面的声明，希望台湾问题得到和平解决，希望不会明显遭到中国方面的批驳。布热津斯基一再表示，“卡特总统已经下定决心”，并建议双方从6月开始进行高度机密的谈判。邓小平立即接受了这一建议。
[19]
他说：“很高兴听到卡特总统的这个口信。在这个问题上，双方的观点都是明确的，问题就是下决心。如果卡特总统是下了这个决心，事情就好办。我们双方随时可以签订关系正常化的文件。过去我们也说过，对自己国家统一的问题我们怎么能不关心，不急于解决呢？我们很希望能早日解决这个问题。在这个问题上，我们历来阐明的就是三项条件，即断交、撤军、废约。这三项条件都涉及台湾问题。我们不能有别的考虑，因为这涉及到主权问题……关于两国关系正常化问题，你们要表示你们的希望，这可以；但我们也要表示我们的立场，即中国人民在什么时候、用什么方式解放台湾，是中国人自己的事。”
美国在接受中国的三项条件的同时也提出了三项条件：第一，为了避免废除条约的种种麻烦，美国政府将在1979年1月1日通知台湾当局终止“美台共同防御条约”，按照规定，条约还将有效一年，然后正式终止；第二，美国在两国关系正常化时将发表单方面声明，希望台湾问题和平解决，中国方面对此不予驳斥；第三，“美台共同防御条约”终止后，美国将继续向台湾出售有限的防御性武器。 [20] 中方考虑到美方的处境和实际情况，认可了美方提出的第一个条件。对于第二点，后来的解决办法是各自阐明自己的立场，互不驳斥，美方发表美方的声明，中方发表自己的声明。突出的困难是第三点，即美国售台武器问题。
9月中旬，卡特在戴维营调处埃以会谈成功。这是卡特政府的一大外交成就。深受鼓舞的卡特总统决意在对华关系正常化方面也加快步伐。时值中国驻美联络处主任柴泽民赴华盛顿履新不久。9月17日，卡特趁着接见他的机会说，中国领导人应该了解一件事，即没有一个美国总统能实现对华关系正常化而不对台湾的安全做出承诺，正常化后美国继续向台湾出售有限的防御性军事设施是至关重要的。 [21]
10月初，中国外长黄华到纽约参加联合国大会。2日，黄华会见美国国务卿万斯（Cyrus Roberts Vance）。他坦率地告诉万斯，中国政府对于两国关系正常化以后美国还要同台湾保持安全关系是完全不能接受的。这是违反《上海公报》精神的，是对中国内政的干涉。中国不能同意在“美台共同防御条约”废止以后美国还要向台湾出售武器。如果美国政府坚持这一条件，那就会危及关系正常化谈判，中方可能退出谈判。 [22] 在美国售台武器问题上，中美双方的立场都十分坚决，建交谈判一度陷入僵局。
与此同时，形势的发展使中美双方都希望加快谈判的步伐。卡特希望在圣诞节前能向美国人民宣布三个重大成就：戴维营埃以会谈的成功、美中关系正常化、与苏联限制战略武器谈判达成协定。 [23] 中国方面这时也亟须实现中美关系正常化。邓小平正在筹划实行改革开放政策的宏图大略。11月10日至12月15日，中共中央在北京召开工作会议，讨论将党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的问题，为随后举行的党的十一届三中全会进行准备。在这种情况下，中国需要一个稳定的外交大局，而中美关系正是这个大局中的关键。在海峡两岸关系方面，中国政府也正在酝酿对台湾发出新的信息。中美建交对两岸关系无疑将是一个推动。邓小平遂利用各种渠道来推动中美关系正常化的进程。到12月16日预定发表《中美建交公报》前两天，邓小平亲自出马，与伍德科克进行谈判。最后，邓小平拍板，先与美国建交，美国对台军售问题建交之后接着谈。邓小平说，中美建交后，希望美国慎重处理同台湾的关系，不要影响中国争取最合理的方法和平解决台湾问题；如果美国继续向台湾出售武器，从长远讲，将会对中国以和平的方式解决台湾问题设置障碍；在实现中国和平统一方面，美国可以尽相当的力量，至少不要起反的作用。他说，他保留继续讨论这个问题的权利。伍德科克表示他将立即向华盛顿如实汇报。 [24]
这时，中共中央工作会议刚刚结束，两天前邓小平在会上做了著名的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告。这个报告成为改革开放新时期的号角，成为即将召开的具有重大历史意义的中共十一届三中全会的主题。正是在这样一个历史性的关键时刻，邓小平在国内政策上做出重大决定的同时，也在外交政策方面做出了重要的抉择。
1978年12月16日上午10时（华盛顿时间12月15日晚9时），中共中央主席兼国务院总理华国锋和美国总统卡特在各自国家首都同时宣读了《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》。公报说，两国商定自1979年1月1日起互相承认并建立外交关系，并将于1979年3月1日互派大使并建立大使馆。美国承认“中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。公报还说，美国政府“承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。
同时，中美两国政府分别发表声明。美国政府的声明说：美国继续关心台湾问题的和平解决，并期望台湾问题将由中国人自己和平地加以解决。中国政府的声明指出：“解决台湾归回祖国、完成国家统一的方式，这完全是中国的内政。”声明还宣布，应美国政府的邀请，邓小平副总理将于1979年1月对美国进行正式访问。 [25]
中美关系正常化是双方妥协的结果，双方在正常化谈判中都没有完全达到自己的目的：中方没有能使美方放弃对台军售，美方没有能使中方承诺放弃对台湾使用武力。这是由台湾问题本身的复杂性决定的。由于这一遗留问题，中美两国后来必须进行反复的严肃的斗争。但以这种方式达成两国关系正常化已经实现了中国国家利益的最大化。两国建交后的历史充分证明，中美关系正常化对促进中国现代化建设具有十分重要的意义。
中美关系正常化也促使了两岸关系的发展。1979年1月1日，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，提出了台湾回归祖国和实现“和平统一祖国”的方针政策，建议两岸尽快实现通航、通邮、探亲访友，发展经贸关系。同日，邓小平在出席全国政协讨论《告台湾同胞书》的座谈会上指出，1979年元旦是个不平凡的日子，有三个特点：第一，我们全国的工作重点转移到现代化建设上来了；第二，中美关系实现了正常化；第三，把台湾回归祖国、完成祖国统一的大业提到具体的日程上来了。
邓小平在这里列举了三个特点，恰恰说明这三者是互相关联的，中美关系正常化对于两岸关系的发展也是一种促进和推动。
中美关系正常化是历史的必然，是两国关系发展水到渠成的结果。但最后的谈判确实又有相当的戏剧性。卡特政府既瞒着国会，也没有向盟国和台湾方面泄露消息。除了直接进行谈判的伍德科克和芮效俭（J.Stapleton Roy），只有卡特总统、布热津斯基、欧森柏等少数几个人知道谈判最后几天的进展情况，知道中美双方将于何时宣布建交的消息。12月15日，在中美建交的消息公布之前数小时，白宫和国务院忙着与有关方面打招呼。卡特总统给日本首相和一些盟国领导人打了电话，还告诉了尼克松和福特——尼克松极为兴奋。
12月15日晚（北京时间），美国驻台湾“大使”安克志（Leonard Unger）接到国务院通知，要他在“大使馆”等待消息。午夜时分，他收到了《中美建交公报》和美国政府声明的传真。凌晨2时许，安克志驱车直奔蒋经国的官邸报告消息，蒋经国听后极为震惊。安克志走后，他立即召集孙运璇、沈昌焕等高级官员紧急磋商。8时，国民党中央委员会召开紧急会议。10时，也就是在《中美建交公报》正式公布之时，蒋经国发表声明，呼吁台湾人“共渡此一难关”。但他的声明中没有使用“抗议”一类字眼，显然还是要为美台断交之后的关系留有余地。
沈昌焕立即“引咎辞职”。消息传出，台湾发生了抗议示威游行，人群聚集在美国“大使馆”、美军俱乐部和“大使”官邸前，向美国政府表示抗议，有人还焚烧了美国国旗和汽车。
12月27日，美国副国务卿克里斯托弗一行抵台北“善后”。克里斯托弗提出美国的四点立场：第一，美国政府拟维持除“共同防御条约”之外的所有其他“条约”，卡特总统将在年底发布行政命令通知联邦政府各机构继续履行这些“条约”和协定；
第二，美台双边关系维持至1979年2月底；第三，美国拟依据其国内法律设立一新机构处理双边的新关系；第四，建议成立一工作小组，研究未来新机构和其他安排。在为时一天半的谈判中，台湾立场集中在要求美方承认台湾当局在台、澎、金、马地区的“法理”与“事实”的存在及法律地位。美方自然不能同意这一要求，指出美国业已承认中华人民共和国为中国唯一合法政府，对台湾任何方式的承认都是违反卡特总统的政策的。双方决定各成立一个工作小组，在华盛顿继续谈判。
[26]
1979年1月到2月26日，美台在华盛顿举行了3个回合共17次会谈。台湾当局的主要代表是杨西昆，美方的主要谈判代表是负责东亚事务的助理国务卿帮办沙利文（Roger W.Sullivan）。双方的主要分歧仍在于台方坚持未来双方关系必须具有“官方的性质”，必须是政府与政府间的交往，拒绝以双方的非官方机构来处理未来关系。美方坚持《中美建交公报》的立场，坚持美台关系必须建立在非官方、非政府的基础之上。具体说来，关于双方未来新机构的性质、名称、有关人员的特权、是否享有外交豁免权等问题，台方建议新机构名称中应带有“代表团”（Mission）或“局”（Bureau）一类字样，遭美方拒绝。1月10日，美方通知台方，美国未来在台湾的非官方机构名称为“美洲在台湾协会”（American Institute in Taiwan）。后经台湾方面一再交涉，遂改为“美国在台湾协会”。该协会总部设在华盛顿，与国务院有契约关系，国务院向它布置任务，同时提供相应的经费。美国政府各部门与台湾当局的交涉均经由这一机构实施，其性质是非营利的民间组织。美国政府要求台湾当局成立相应机构。 [27] 台湾当局终于同意设立“北美事务协调委员会”作为“美国在台湾协会”之对等机构。
对卡特政府来说，比调整与台湾关系更难的是处理与国会的关系。建交谈判本来瞒着国会议员，卡特只是在发表公报前数小时把他即将发表《中美建交公报》的消息告诉国会领袖，而绝大多数议员则是同普通民众一起从电视和广播中才得知这一消息的。消息传开，国会炸开了锅。不少议员对卡特政府的做法感到不满。保守派议员如高华德（Barry Goldwater）甚至称，在终止美台“条约”问题上，“总统不仅违反了法律，而且他藐视宪法，公然对抗国会，因为国会本来已经通过了修正案，美国与台湾的条约有任何改变都要事先与国会磋商”。 [28]
1月26日，国务院向国会提交了一份“台湾授权法案”，法案主要是关于设立“美国在台湾协会”的技术性规定，完全没有涉及台湾的安全问题。议员们乘机对法案进行了两个多月的辩论，并把许多议员感兴趣的对台湾的安全担保写进了法案。国会两院最后通过的“与台湾关系法”与行政当局最初提交给国会的“台湾授权法案”在内容上有着实质性差别，从而改变了原法案的性质。该法共18条，其中最关键的是“关于美国对台湾安全的承诺”和“台湾的国际地位”两条。
关于美国对台湾安全的承诺，该法第二条说：美国决定同中华人民共和国建立外交关系是基于台湾的前途将通过和平方式决定这样的期望；认为以非和平方式包括抵制或禁运来决定台湾前途的任何努力，是对西太平洋地区和平与安全的威胁，并为美国严重关切之事；美国将向台湾提供防御性武器，并保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力。
该法第三条规定：美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务；总统和国会完全根据他们对台湾的需要的判断并依照法律程序来决定这类防御物资和服务的性质和数量……总统将对台湾人民的安全或社会、经济制度的任何威胁并由此产生的对美国利益所造成的任何危险迅速通知国会。总统和国会应依照宪法程序决定美国应付任何这类危险的适当行动。 [29]
台湾问题最终如何解决，这完全是中国的内政，而该法却把完全属于中国内政的问题作为美国国内法阐述的主题，这就粗暴地践踏了中国的主权，干涉了中国的内政。从50年代中美大使级会谈以来，美国就一再要求中国政府放弃对台湾使用武力；在两国关系正常化谈判中，美国又一再提出这一要求，但同样没有成功。现在美国在这一国内法中写进了台湾问题必须和平解决，这实际上是美国对台湾的安全承担的义务，履行这种义务的手段则是美国对台军售。当然，这种义务不像即将予以终止的“美台共同防御条约”那么明确，将来的政府在执行这些条款时也可以有所选择，这是“用心良苦”的模棱两可。
关于台湾的“国际地位”，第四条“法律的适用或国际协定”规定：
外交关系或承认之不存在不影响美国法律对台湾的适用……凡当美国法律提及或涉及外国和其他民族、国家、政府或类似实体时，上述各词含义中应包括台湾，此类法律亦应适用于台湾。
国会批准美国同到1979年1月1日止被它承认为“中华民国”的台湾当局所签订的并在1978年12月31日有效的一切条约和其他国际协定（包括多边公约）依然继续有效，除非和直到依照法律予以终止。
本法的任何内容不得解释为支持把台湾当局从任何国际金融机构或任何其他国际组织中排斥或驱逐出去的依据。
这就是说，美国实际上仍然把台湾看作“国家”，把台湾当局看作“政府”，这同《中美建交公报》的精神是不相容的。
4月10日，“与台湾关系法”经卡特总统签字正式生效。
中国政府密切关注着“与台湾关系法”的立法过程。正常化谈判中双方达成的最后谅解是：两国实现正常化，把美国售台武器问题先挂起来，建交以后继续谈判。而现在，美国国会却要单方面地来解决这个问题，而且要用国内立法的形式予以确定，这显然与建交谈判中双方达成的谅解不符。对于这样一项严重损害中美关系正常化基础、违反《中美建交公报》原则的立法，中国政府当然表示十分关切。在国会辩论“与台湾关系法”期间，1979年3月3日，中国驻美大使柴泽民奉命向美国国务卿万斯转达口信：美台未来关系的安排应该根据中美两国建交时双方同意的原则来处理，不允许单方面违反或破坏这些原则，中国方面不能同意任何干涉中国内政，使美台关系带有官方性质以及变相地保留“美台共同防御条约”的立法条款。万斯国务卿表示卡特政府将影响国会，但不能控制它。
3月16日，黄华外长约见伍德科克大使进行交涉，要求美国政府运用自己的影响和职权，确保在处理美台关系的立法调整上不出现任何违反两国建交协议的事情。
美国不顾中方一再表示的严正立场，仍然出台了“与台湾关系法”，对此中方十分气愤。4月19日，邓小平在会见以丘奇（Frank Forrester Church）为首的美国参议院外交关系委员会访华团时指出：“中美两国关系正常化的政治基础就是只有一个中国，现在这个基础受到了干扰；中国对美国国会通过的‘与台湾关系法’是不满意的。这个法案最本质的一个问题，就是实际上不承认只有一个中国。卡特总统表示他在执行这个法案时要遵守中美建交协议，中国正在看美国以后所采取的行动。”
4月28日，中国外交部照会美国政府，对“与台湾关系法”提出正式抗议。面对中国政府的一再严正交涉，卡特政府于7月6日答复说，它将遵守两国建交时达成的各项谅解，“国会最后通过的美台关系法并不是在每一个细节上都符合政府的意愿，但它为总统提供了充分的酌情处理的权力，使总统得以完全按照符合正常化的方式来执行这项法律”。
“与台湾关系法”的出台是中美关系正常化过程中一个强烈的不和谐音，是对中美关系正常化的一个强烈反弹，它的影响是深远的，埋下了以后中美关系中许多矛盾和摩擦的祸根，在几十年后仍然是中美两国发展关系的严重障碍。
“与台湾关系法”的出台稍微消解了美国国会议员（尤其是共和党保守派）的怒气，但他们仍然力图从中美关系正常化的承诺后退，推动政府在某种程度上恢复与台湾的官方关系。1980年是美国大选年，对华政策就又成了党派斗争的“政治足球”。共和党总统候选人里根多年来一直是共和党保守派的领袖，是台湾在美国政界最热情的支持者之一。他对美国切断与台湾当局的外交关系极为不满，在1980年竞选中，他比任何候选人更使劲地攻击卡特的对华政策，并称，他如果当选，最想发出的信息是：“不会再有台湾，不会再有越南，美国政府不会再出卖朋友和盟友了。”他在几次讲话中都说，如果他当选，他将支持重建与台湾的“官方关系”，并继续称台湾为“中华民国”，把非官方的“美国在台湾协会”改为“官方性质的联络处”。 [30]
贯彻“与台湾关系法”中关于售台武器的规定是里根竞选纲领的主题之一。在7月中旬发表的共和党竞选纲领中关于台湾是这样说的：我们谴责卡特政府对我们长期的盟友和朋友台湾的处理。我们保证，我们对1700万台湾人民的安全的关注是恒久不变的。我们将把任何以武力改变台湾现状的企图视为对本地区和平的威胁。我们宣布，共和党政府将加强与台湾的关系，为发展贸易创造条件，并将对台湾的防务需要予以优先考虑。
里根的言论以及共和党的竞选纲领不能不引起中国方面的极大关注和深深忧虑。里根的一些顾问也认识到，如果里根要想在大选中获胜，必须向共和党的主流靠拢，而不能再走极端；美国要与中国保持正常关系，而不能让正常化不久的两国关系真的恶化。为此，里根采取的一项措施是让他的竞选副手布什访华。布什曾任美国驻中国联络处主任，对中国比较了解，与中国领导人有较好的关系，比较便于沟通。
8月20日至23日，布什和里根的两位对外政策顾问艾伦和李洁明（James Lilly）访问中国。22日，邓小平会见了布什一行。布什向邓小平保证，里根将继续改善与中国的关系，他并不想在台湾问题上倒转时针，但又说，里根对台湾的老朋友怀有强烈的感情。邓小平对里根在竞选中的言论和共和党竞选纲领中有关台湾的部分给予了严厉批评，说：“我们对里根先生最近一个时期发表的一些政见和共和党的执政纲领感到不安。不管你们哪个党执政，都涉及到中美关系是停滞、前进还是后退这样一个根本性的问题。我们历来阐述的观点是，中美关系是全球战略的一个重要组成部分，这是一个关键性的问题，其他问题不能代替。”
他请布什向里根转达中国政府的正式立场，表示中国政府坚决反对从《中美建交公报》后退的言论和行动，如果共和党胜选，如果里根说的那些话付诸实施，中国政府就决不会吞下去。
1980年11月，里根在大选中获胜。中国领导人知道，总统候选人在竞选中所发表的言论，主要是出于制造轰动效应、争取选票的目的。及至当政，他们必须面对现实，竞选中的言论未必就是他们的实际政策。11月15日，邓小平在接见美国有影响的《基督教科学箴言报》的总编辑厄尔·费尔时指出：“中美关系是共和党执政时尼克松先生开始恢复接触的，又是共和党福特总统发展的，后来民主党卡特总统又发展了这些关系。多次听到，发展中美关系是美国两党的政策。希望里根执政后不要使这种关系停滞，更不要倒退，需要继续发展两国的关系，这是全球战略所要求的……中国虽仍然是个穷国，但从战略上来讲，还不是一个微不足道的国家。”
他还说，“我们对台湾关系法是不满意的。真正造成中美关系危机的是对台湾关系法。一句话，我们希望中美关系要发展，不要停滞，倒退”，
对里根好言相劝。
1981年1月中旬，荷兰政府不顾中国政府的多次警告，决定向台湾出售潜艇。这是一个已经拖了两年之久的售台武器项目，但恰在这时达成，中方不能不怀疑是受了里根亲台态度的影响。中方还担心，会有更多的西方国家在售台武器问题上受美国影响而采取类似做法。中国政府决定做出强硬反应，将中荷外交关系降为代办级。《人民日报》评论员文章指出，“我们决不容忍任何国家搞‘两个中国’或‘一中一台’的阴谋，也决不容忍任何同中国正式建交的国家向台湾出售武器。我国政府在台湾问题上的立场是坚定不移的，任何人以为中国政府和中国人民会拿原则作交易，那就大错特错了”。
此后，中国官员经常向美方提及此事，美国官员认为这是对美国的警告。1月下旬，美国国务院破例发表声明，称荷兰售台武器与美国无关。
里根一上任，是否向台湾出售F-16战斗机的问题就摆在面前，成为对新政府对华政策的严峻考验。台湾当局先已向卡特政府提出过类似要求，但遭到拒绝。里根的上任大大提高了台湾得到先进武器的期望。
里根政府内部对于向台湾出售先进战斗机是有分歧的。国务卿黑格（Alexander Meigs Haig）对此表示异议，认为这会成为中美关系中的一个“定时炸弹”。他向里根建议，新政府必须承认对华关系是当前最重要的战略问题之一，必须继续做出努力，做些实实在在的事情使脆弱的中美关系得到加强，沿着正常化的道路继续前进。他建议把中国的贸易地位从原来与苏联及东欧国家同一类型改为“友好但非盟国”一类，前者被视为美国潜在的敌人，而后者则如南斯拉夫。这样就有可能向中国转让某些先进技术，包括军民两用技术，并允许中国通过商业途径向美国购买防御性武器。
6月中旬，黑格访问中国。他向中方提出了转让技术包括某些防御性武器的建议，除了以此加强与中国的战略联系、对付苏联的扩张外，他还指望，一旦中国政府从美国购买武器，它对美国向台湾售武就较能容忍。但他的这一估计显然缺乏根据。实际上，中国政府并不急于向美国购买武器。在英、法向中国出售武器时，中国并没有采购多少。一段时间以来，中国政府警惕地注视着美国对台军售的情况。在1979年美国暂停向台湾售武一年之后，美国的军事装备又源源不断地流向台湾。中国政府决不能同意这样一种交易。因此，在黑格访华前夕的6月10日，中国外交部新闻司发言人发表谈话，再次重申反对美国向台湾出售武器的立场。他说：“我们已多次声明，我们宁可不要美国的武器，也绝不同意美继续干涉我内政，售武器给台湾。如美竟然不顾我一再坚决反对，继续卖武器给台湾，我势必做出强烈反应。”
邓小平在会晤黑格时也着重谈了售台武器问题。他说，“摆在我们面前最敏感的问题还是美国向台湾出售武器。现在台湾海峡形势很平静，有什么必要不断向台湾出售武器？这样的问题涉及到中国最大的政策之一，就是要统一祖国，使台湾回归祖国。我们真心诚意地希望我们两国的关系不但不要停止在现阶段的水平上，而且要发展，这对全球战略有益”。
他还表示，中国政府是有耐性的，但耐性是有限度的。如果美国走得太远，中美关系可能踏步不前，甚至可能倒退。这样，中国领导人就把反对美国对台军售的立场阐述得一清二楚。
与此同时，中国政府在和平解决台湾问题上又采取了一项重要步骤。9月30日，全国人大常委会委员长叶剑英向新华社记者发表谈话，进一步阐明了台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针，体现了中国政府和人民力争以和平方式实现统一祖国大业的诚意，在国际上引起了积极的反响。台湾海峡地区局势的进一步缓和，又一次剥夺了美国向台湾出售先进武器的借口。
由美国向台湾出售武器问题引起的中美之间的争执使两国政府认识到，中美关系到了其“漫长和曲折的道路上的又一个紧要关头”。黑格遂向里根建议，暂缓就售台新的武器做出决定。
1981年10月中旬，包括中美在内的22国首脑在墨西哥坎昆出席合作与发展会议。10月21日，中国领导人在与里根的工作午餐时向美国领导人阐述了中国政府对台九条方针，并指出，美国继续卖武器给台湾会使台湾当局态度更加顽固，拒绝接受大陆的方针；中美关系的主要障碍之前是台湾问题，现在是售台武器问题。10月23日在里根离开坎昆后，黄华外长与黑格进行会谈。黄华正式提出了两点建议：第一，美国明确承诺在规定的期限内出售给台湾的武器在性能和数量方面不超过卡特政府时期的水平；第二，美国明确承诺，在规定的同样期限内出售给台湾的武器将逐年减少，以至最终完全停止。如果美国拒绝就此进行谈判，中美关系只好降格，中国政府将从美国召回大使。黄华与黑格约定，一周以后他访问华盛顿，双方继续谈判。
黄华于10月28日至30日访问美国，继续就此问题与美方进行磋商。黄华在会晤里根时直接向里根提出了上述两项要求，不仅如此，他还特别提到，在双方谋求解决这一问题时，如果美方向台湾出售武器，不论性能、数量如何，即使不超过卡特政府时期水平，也都将迫使中国做出强烈反应，两国关系的停滞或倒退将不可避免。也就是说，在谈判期间美国不许有对台新军售。30日，黄华与黑格继续会谈，双方态度都相当强硬。黑格提出：认为美国在搞“两个中国”是“一种误解”，“这肯定不是事实”；中方没有就和平解决台湾问题承担义务，现在却要美方在规定期限内停止售台武器，这样就把美国逼到了墙角；美国同意与中方就此问题进行谈判，但仍要做它必须做的事情；美国同样准备应付两国关系全面倒退的后果。黄华反驳说：不能说中方在售台武器问题上提出的要求是把美国逼到墙角；相反，要中国无限期容忍美国卖武器给台湾，使中国的主权和领土被侵犯、内政受干涉，才是把中国逼到了墙角。最后，双方同意从12月起在北京就美国售台武器问题举行副部长级谈判。
从12月4日起，美国驻华大使恒安石（Arthur W.Hummel）先后与章文晋、韩叙副外长在北京就美国售台武器问题进行谈判。美方同意此后售台武器在性能上和数量上将不超过中美建交以来的水平，但拒绝承诺到一定期限完全停止售台武器，只表示将逐步减少，最终解决这一问题；美方仍坚持要把美国减少售台武器及最终解决这一问题与中国和平解决台湾问题直接挂钩。中方反复强调，美国售台武器是中美之间的争端，是美国干涉中国内政；中国向美国提出的要求是一个主权国家最起码的要求，即在两国关系中切实遵守互相尊重主权和领土完整、互不干涉内政的原则；考虑到美国售台武器问题是一个历史遗留问题，只要美国表示出切实尊重中国主权的决心，中国可以再给美国一些时间来彻底解决这一问题；中国和平解决台湾问题是自己的内政，美国硬要把它作为解决售台武器问题的前提，实际上是一方面继续以向台湾出售武器来阻挠解决台湾问题，另一方面又反过来以台湾问题得不到解决为借口，继续向台湾出售武器。
这时，波兰的事态让里根政府感到十分不安。1981年12月13日，波兰政府宣布对全国实行军事管制，以平息团结工会发起的反政府运动，这是波兰政府与团结工会之间长达18个月冲突的结果。里根政府担心苏联会对波兰重演1969年对捷克实行的军事入侵。苏联的装甲部队已经在苏波边界虎视眈眈。美方向中方通报了美方为应付波兰局势进一步恶化准备采取的措施，希望中方采取“协调行动”。美国助理国务卿霍尔德里奇（John Herbert Holdridge）衔命来华。
1982年1月10日星期日晚间，霍尔德里奇一行七人匆匆抵达北京。直到星期一早上，黑格的指示才发到了北京的大使馆。指示说，里根决定不向台湾出售新的先进战斗机，而只是与台湾继续联合生产F-5E，里根同意与中国政府继续谈判向台湾出售武器的限制问题。1月11日，美国国务院代理发言人容安澜正式宣布了这一决定。
霍尔德里奇与中方会谈了三天。关于美方最关心的苏联可能入侵波兰问题，章文晋副外长表示，如果苏联入侵波兰，我们一定会采取坚定措施，这是根据我们的具体情况，或者说是出于我们反霸的一贯立场做出的决定，而不是为了配合谁或是出于其他什么目的。这表明了中方的原则立场。霍尔德里奇还希望双方在2月底《上海公报》发表十周年时发表一个内容较为广泛的联合公报，阐述双方对国际问题的广泛看法，再次强调双方之间的战略关系。霍尔德里奇甚至还提出了事先准备好的公报草案。但中方对这一建议不感兴趣。章文晋的回答是，这个问题需要仔细研究。
霍尔德里奇离华后，谈判继续进行。但双方各说各话，各自提出方案，立场未能接近。为了打破僵局，2月初，黑格邀请中国领导人访问美国，参加2月28日《上海公报》发表十周年的纪念活动，使两国关于美国对台军售问题的谈判得以转圜。但中方没有接受这一邀请。
针对谈判的胶着状态和黑格的言论，为了再一次表明中国的严正立场，邓小平采取了异乎寻常的举措。2月中旬，邓小平在接受《瞭望》周刊采访时直率地表示，中国“没有回旋的余地”，“实在不行，关系就倒退吧”，“哪有什么了不起”，“我看中华民族还是存在的”。他警告说：“现在我们等着瞧。我们对可能发生的任何情况都已经作好了准备。”总之，整个1982年春天，中美关系仍然处于剑拔弩张的极度紧张状态，稍有不慎，就有倒退的危险。打破这一僵局的是美国副总统布什对中国的访问。
在里根政府中与中国领导人关系最好的莫过于布什了。4月5日，里根致函邓小平等中国领导人，建议布什在预定的大洋洲和东亚之行中顺道访华，与中国领导人讨论售台武器问题。5月3日，布什一行到新西兰时，收到了中方同意他访华的回信。同日，里根在给胡耀邦总书记的信中写道：我们的政策将继续建立在一个中国的原则之上。我们将不允许美国人民与在台湾的中国人民之间的非官方关系削弱我们对这一原则的承诺。 [31]
5月5日，布什一行到达杭州。这次访问的重头戏是5月8日上午布什与邓小平的会谈。会谈开始后几分钟，邓小平突然建议由他和布什举行单独会谈，于是他、布什、恒安石大使和翻译到了另一房间。原定15分钟的会谈持续了一个多小时。邓小平以其特有的坦率开门见山地说：“中美之间的中心问题是美国向台湾出售武器问题，它是检验中美关系稳固性的准则。这个问题解决好了，才可建立相互信任的关系……两国关系只有在相互信任的基础上，才能发展……美国领导人要承诺，在一定时期内逐步减少，直到完全终止向台湾出售武器。至于承诺的方式，可以商量，公报的措词可以研究。但我们一定要达成谅解或协议……如果美国政府无限期地、长期向台湾出售武器，实际上是给台湾提供保护伞。”
邓小平在这里提出的“在一定时期内逐步减少，直到完全终止”，为谈判打开了新的思路，是谈判走出僵局的关键。布什带来了一份新的公报草案，这是国务院官员起草、里根亲自修改的。在邓小平会见布什两小时后，中方立即提出了对案。美方认为，谈判取得突破的条件具备了。此后，谈判的气氛得到改善。
尽管中美之间已经原则上同意达成协议，但是拟定公报仍然是一个艰难的过程。7月13日，恒安石向邓小平递交了里根的一封信以及美方的公报草案。里根在信中表示，美国不谋求也不会无限期向台湾出售武器，美国预期在一段时间内逐步减少售台武器，以便促成这个问题的最终解决。里根表示，这是他可能做出的最大限度的让步了，他“不能再做更多了”。美方还向中方指出，如果谈判不能在8月20日之前达成一项协议，里根政府仍然要向国会通报即将向台湾进行武器转让，如果这样，国际舆论都会认为这是谈判的破裂，显然，这对美中两国都没有好处。 [32] 5天后，中方放弃了要求美国设定售台武器最后期限的条件，同意以逐步减少售台武器作为替代。
台湾方面对谈判自然格外关注，而且由于亲台议员的泄露，他们对谈判情况也颇为了解。7月14日，台湾“北美事务协调委员会”间接与霍尔德里奇接触，希望以下列六点作为继续保持美台关系的保证。
这六点是：
（1）美国不同意设定终止对台军售的日期；
（2）美国不同意在对台军售前事先与中国政府商量；
（3）美国不充当台湾与大陆之间的调停人；
（4）美国不同意修改“与台湾关系法”；
（5）美国不改变对台湾主权的立场；
（6）美国不对台湾施加压力，促其与大陆进行谈判。
霍尔德里奇及其部下进行研究后，建议同意台湾要求。白宫对此无异议。7月下旬，里根政府将此通知了国会。
8月15日，中美双方达成了协议，并定于17日发布公报。公报共九条，其中第一条重申了中美《上海公报》、《中美建交公报》中的一个中国的原则；第二条简述了关于美国售台武器问题双方交涉的过程；第三条重申互相尊重主权和领土完整、互不干涉内政的原则；第四条阐述了中国和平统一的方针；在第五条中，美国重申了“无意执行‘两个中国’或‘一中一台’的政策”，并表示理解和欣赏1979年1月1日中方发表的《告台湾同胞书》和1981年9月30日提出的九点方针，认为“台湾问题上出现的新形势也为解决中美两国在美国售台武器问题上的分歧提供了有利的条件”。公报的核心内容是第六条：
美国政府声明，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。在作这样的声明时，美国承认中国关于彻底解决这一问题的一贯立场。
在这里，美国政府在售台武器问题上做出了三项承诺，即“不超过”“逐步减少”“最后的解决”。虽然美国没有同意设定一个终止售台武器的最后期限，但这三项承诺毕竟也是重要的进展，也是对美台关系的一个约束。
中美双方对公报各有自己的解读。中方的解读集中体现为公报正式公布前8月17日上午邓小平会见恒安石时的讲话。邓小平请恒安石向里根转达以下几点。
（1）期待美方切实履行承诺和保证；公报中说，“经过一段时间导致最后的解决”，这个“一段时间”的含义很清楚，即是有限的，不应推到遥远的将来；至于“最后的解决”，其含义也只能是停止最终售台武器，而不应做任何别的解释。邓小平还说，逐步减少当然不是一年减少一美元。
（2）中国政府在公报中重申了争取和平解决台湾问题的政策，这绝不意味着中国向美国或任何人做出什么承诺，当然也不允许曲解为美国停止售台武器要以台湾问题的和平解决为前提，希望双方不要在这个问题上有任何误解。也就是说，上述美国承诺与中国和平统一的政策不挂钩，与台湾海峡的形势不挂钩。
（3）中美关系始终为乌云所笼罩，“乌云”就是美国单方面制定的、严重违背《中美建交公报》原则的“与台湾关系法”。这个法即便未被修改，美国总统在执行该法时也有很大的机动权限，希望美国能正视这个问题。
但美方对公报有着不同的解读。首先，里根明确表示他不喜欢这个公报。里根对继霍尔德里奇任负责东亚事务的助理国务卿西格（Caston Sigur）说：“听着，我是在最后时刻才勉强同意了这个东西。我不喜欢它。我希望你了解，我对这个公报的理解是，我们要保持一种平衡。如果中国变得好战，或者发展力量投放能力，以致引起地区的不安全、不稳定，我们就要增加对台湾的军售，不管公报对数量和质量是怎么说的。” [33] 里根为此口授了一份备忘录，其中说：只要中国大陆与台湾之间军事力量的平衡能得以维持，美国就将限制其对台军售；如果中国大陆将其军事力量升级，美国也将帮助台湾使之与这种改善相匹配。 [34] 这样，里根就把刚刚达成的协议的实质性内容掏空了。这份备忘录被锁在美国国家安全委员会的保险柜里。以后，凡是产生对台军售方面的问题，人们就取出这份备忘录，看看里根当初是出于什么考虑与中国达成公报的。与此相应的是，美国政府一些人士不断发表曲解公报文字和精神的言论。
其次，美方竭力把中国和平解决台湾问题与美国在公报中做出的新承诺联系起来，里根政府把它解释为两国达成公报和美国继续遵守公报的前提。10月6日，里根在回答部分共和党议员候选人关于美台关系的问题时，仍强调中国和平解决台湾问题是美国减少乃至最后停止向台湾出售武器的先决条件。
最后，里根政府强调公报与“与台湾关系法”的一致性。里根在8月17日发表的声明中表示，“公报中所阐明的政策同‘与台湾关系法’是完全一致的，军售将根据‘与台湾关系法’得以继续”。此后又多次表示，美国对台湾的政策“没有改变”，“我们的台湾朋友将继续得到他们为自卫所需要的一切”。 [35]
公报的达成仍然是中美双方互相妥协的结果。如同正常化谈判一样，双方都没有完全达到自己的目的。从当时和事后的情况看，中方已经使美方做出了当时可能的最大的让步。但是美国售台武器的根——“与台湾关系法”还在，双方对公报的解读从一开始就存在分歧，因此以后双方在美国售台武器问题上继续摩擦是难以避免的，中国方面仍然不得不为此进行持续不断的交涉和严正的斗争。尽管如此，公报毕竟使中美双方在解决建交时遗留下来的美国售台武器问题方面迈出了重要的一步，实际上对“与台湾关系法”起了一种限制作用。随着中美关系中其他方面的发展，两国的纽带关系也就越来越紧密、越来越强固，从而又会给台湾问题的解决提供较好的环境和条件。实际上，从公报达成到1989年上半年，由于台湾问题不再成为两国关系中的突出问题，中美两国各方面关系，包括政治、经贸、军事以及技术转让等，都得到了长足的发展。没有这种发展，中美关系是很难经受得住冷战结束、国际形势剧变的冲击的。
从中美两国打开关系到实现两国关系正常化，用了将近七年时间，这里有种种原因，包括两国的国内政治、美苏关系等，就中美两国的情况来说，台湾问题是重要原因。中国领导人，从毛泽东、周恩来到邓小平，都坚持主张美国必须从台湾撤军、废除与台湾当局的“防御条约”、断绝与台湾的“外交关系”，而美国方面则犹犹豫豫，一直到1978年年中卡特政府才下定决心实现两国关系正常化。正常化谈判中的主要问题还是台湾问题。最后双方达成妥协：美方接受了中方的三个条件，中方同意美国售台武器问题建交以后接着谈。两国建交以后，中方在反对美国对台军售方面进行了坚决的斗争，这才有《八一七公报》的达成。这个公报同样是双方妥协的结果，售台武器问题并未彻底解决，中美关系中的隐患仍然存在，以后时不时地给两国关系制造麻烦。但总的来说，《八一七公报》达成后的十年间，美国政府还是基本遵守公报中所做的承诺的。美国虽没有大规模地削减售台武器，但军售金额没有增加，每年为五六亿美元，质量也没有显著提高。台湾还是继续要求F-16战斗机，但美国一直没有同意。
从中美《上海公报》、《中美建交公报》到《八一七公报》，奠定中美关系基础的这三个公报的核心问题都是台湾问题。我们平常说，台湾问题是中美关系中最重要最敏感的核心问题，此言不虚。一个中国原则是中美关系的政治基础，这是为几十年中美关系的实践所证明了的，对于以后的两国关系来说仍然是这样。
这三个公报既是中美之间进行反复交涉的结果，也是美国国内不同政治势力进行较量的结果。由于美国的党派政治，由于美国与台湾当局关系年深日久，美台之间存在太多的各种联系，美国不可能一下子完全切断与台湾的关系，以至于中美建交还留下这样一个大尾巴。同时，这十年间的中美关系也揭示了两国交往的一个模式：中美关系每有一个突破或者大的进展，就会相应地有一个反弹。“与台湾关系法”是对两国关系正常化的一个反弹，美国对台湾的“六项保证”是对《八一七公报》的一个反弹。在以后的两国关系中我们还将一次又一次地看到这种情况出现。
《八一七公报》的一个重要意义在于，它为中美关系在80年代的发展创造了良好的环境。由于台湾问题不再是两国之间的显要问题，在1982年到1984年间中美关系中的一些较小的麻烦得到解决后，80年代中美关系取得了长足的进展，政治、经济、军事、文化、技术转让等方面的关系都发展起来，中美关系有了基础，这才能经受住80年代末90年代初国际形势发生重大变化所带来的冲击。