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研究议程的传播学者和政治学者对“议程”的理解有广义和狭义的区别。广义的议程是指某个时间点上人们认为最重要的一些问题。《布莱克维尔政治学百科全书》指出：“议程就是一张必须是相当简短的，通常认为是最重要问题的一览表。”
詹姆斯·迪林和埃弗雷特·罗杰斯提出，“议程（agenda）是在某个时点上按重要性的等级排列加以传播的一批议题（a set of issues）”
。广义上的议程包括媒介议程、公共议程和政策议程。三种议程的分类最早是由詹姆斯·迪林和埃弗雷特·罗杰斯提出的，他们在1986年提交给美国民意研究学会的年会论文中，提出了议程设置由这三种议程组成。
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媒介议程、公共议程和政策议程分别指媒介、公众和政府对某个时点上的许多问题进行的等级排列。
狭义上的议程主要指政治领域、政治体制内的议程。早期研究政治领域的议程且有代表性的政治学者罗杰·科布和查尔斯·埃尔德提出，议程是“一批在任何时点上都会值得政治组织注意的、属于合法关注范畴的政治议题”
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。约翰·W.金登认为，“议程是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目”
。
公共议程是能引发公众普遍关注和议论的某种利益要求或者社会问题，公共议程的最终目的是引起决策者的关注从而让公众关注的问题进入政策议程。公共议程的主体就是大众，是社会上所有公民的集合。一般来说，当社会问题出现时，最先发现问题并予以扩散传播的往往是民众，霍格伍德和彼德斯在《公共政策的病理》一书中将社会问题比喻成疾病，而大众就是患病之人，他们能够最先感到不适并传达出来。公共议程的本质就是众人参与讨论的过程，当一个社会问题的讨论从与其具有特殊联系的群体中渐渐扩散到整个社会时，就完成了公共议程设置。讨论扩散的速度取决于问题本身，一个社会问题的定义越模糊，社会意义越大，与未来的长期关联性越强，这个问题引起公众广泛关注的可能性就越大。当一个问题在社会上广泛流传，引起大众察觉或关注，并且大多数人认为有采取行动的必要时，这个问题就达到了公共议程设置的阶段。公共议程主要是问题的察觉和发现阶段，一般不会提出问题的解决方案。
科布和埃尔德将政治领域的议程分为两种基本类型：系统性议程和制度性议程。这一分类已被学者们频繁引用至今。其中，系统性议程又被其他学者称为公共议程、体制议程，是指“政治共同体成员普遍认为值得公众关注的且属于政府合法管辖范围内的有争议的问题”
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，它具有三个特点：多数人认识到这一问题；多数人认同政府对这一问题有必要采取某种措施；多数人认为解决这一问题是属于政府合法权限范围之内的。
迪林和罗杰斯提出的公共议程类似于科布和埃尔德界定的系统性议程，但是系统性议程除了含有“公众认为的重要性排序”之外，还强调该议程中的问题属于政府应当解决的问题范围。
公共议程的发展大致分为三个阶段。在传统媒体时期，公众没有发声的渠道，许多观点和想法只能是交际圈内的讨论而不能扩散，尽管每个人都有各自的想法，但不能形成共鸣，不能在社会范围内达成共识。在这一时期，公共议程受媒体议程影响极大，人们只能对媒体所报道的信息进行选择性的采集，但没有提出问题和扩散问题的渠道以引起更多关注。在新媒体代替传统媒体的过渡期，网络论坛、微博等社交媒体出现，为民众之间进行交流提供了平台，网络将众人联系在一起，渐渐形成了独具特色的公共议程设置方式。以微博为例，微博中每个用户发布自己认为有意义或重要的问题及信息，形成个人议程，当个人议程所包含的信息被许多关注他的人认可或进行价值肯定，从而使个人的意向逐步代表一个群体的意向时，个人议程就已经上升到群体议程的高度。当这个议程所包含的价值和信息被越来越多的人接受和认可，这个群体议程经由大众传播和组织扩散也就形成了微博公共议程。微博公共议程会通过其他途径扩散进而形成最普遍的公共议程。在新媒体过渡期内，每个人都有机会发声，在网络昵称背后，可自由地发表自己的看法。一些新媒体用户所发表的信息更易引起他人共鸣或价值认可、拥有更多的关注，渐渐成了网络中的意见领袖群体。随着越来越多组织、名人的加入，公共议程逐渐发展到第三阶段——新媒体时期。在这个时期，平民话语权向精英话语权转变，主流媒体和社会精英的加入，让网络中草根集体的交流平台被主流媒体收编。和传统媒体时期一样，人们更愿意相信权威所说的话，从话语与权力的关系来看，有权力的人往往也有着更大的争夺话语情境的权力。
媒体一词最早由拉丁人创造，写作Media，音译为媒介，在现代汉语中媒体即媒介，它的原意为在两种事物之间。而在媒体议程中，媒体的意思则是信息从信息源到大众的媒介。媒体的含义有两层，一层是图像、声音、视频等信息数据的载体；另一层是记录数据的实体，像日常生活中常见的广播、电视、报刊等都属于传统媒体，它们不仅包含着载体所记录的传播内容，还包括记录传播符号的实体本身。媒体的发展根据载体介质的衍变分为传统媒体和新媒体。20世纪90年代，传统媒体兴起，极大地丰富了人们的物质文化生活，也是当时人们接收外界信息、了解社会状况最直接的方式。最常见的传统媒体包括电视、广播、报纸。随着科技的变迁，手机和电脑成为人们获取信息的主要途径，新媒体对传统媒体产生了巨大冲击。新媒体根据表现形式不同大概分为三类：第一类是以互联网技术为基础，以客户端平台为载体的新兴媒体，如论坛、微博、微信等；第二类是以手机为主体传递信息的媒体，如手机报纸、手机短信等；第三类则是以电视为主要接收途径，依托于数字技术的数字电视等媒体。
媒体议程本身依托于媒体，是那些被大众传媒进行广泛报道的问题，所以媒体议程的主体为大众传媒。因媒体议程的发展和影响力与媒体本身息息相关，故也根据媒体的发展变迁分为两个时期——传统媒体时期和新媒体时期。在传统媒体时期，媒体议程几乎是联系公共议程和政策议程的最直接纽带。一方面，媒体通过报道分析政府的最新政策，以便让公众了解政策议程的议题；另一方面，媒体也通过重复性报道引发强烈关注的社会事件，来吸引政府对此类问题的注意，从而逐步进入政策议程。在这一时期，传统媒体有着较广的受众群体和较大的影响力，民众信任传统媒体，认为传统媒体可以反映社会现实。到新媒体时期，以微博、论坛为代表的新兴媒体，凭借传播速度快、范围广的优点，迅速进入了绝大部分人的日常生活之中，对传统媒体造成了巨大的冲击。在这一时期，网络提供了更均等的发声机会，公共议程对于媒体议程的影响越来越大，民众逐渐掌握了更大的话语权。
政策议程又被称为制度性议程、正式议程、机构议程、政府议程等。制度性议程是指“明确需要权威的决策者积极严肃思考的问题”
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，是“进入政府机构讨论，准备加以研究处理的公共政策论题项目”
。本书所讨论的政策议题就是制度性议题，即政府认为需要高度关注，并将采取行动予以解决的问题。提上政策议程的问题可能是由新的事件或情势所引发的，也可能是由过去经常处理的业务所激发产生的。一个问题被提上制度型议程并不能保证政府能就此采取行动，但是政府采取行动的机会比那些未被提上日程的问题明显要多。
詹姆斯·E.安德森认为政府的行政议程是民众的众多诉求中被决策者选中或决策者感觉必须采取行动的那一小部分诉求。科布和埃尔德则提出，决策者认为应该处理的那些问题才能构成政策议程。托斯·A.伯兰克将政策议程归为社会问题，认为政策议程设置的目的就在于对那些引起决策者注意的社会问题进行讨论并提出解决方案。张金马认为，政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道。
王满金也认为行政议程是决策机关对于选定问题采取行动的计划表。
有些学者认为行政议程是决策者认为需要采取行动的所有问题，而有些学者认为政府决定解决并采取行动的社会问题或诉求才应该是政策议程。此外，政策议程设置的过程也有许多分歧，但归根结底学者们对政策议程的解释都达成如下共识：第一，政策议程设置的主体是决策机关；第二，政策议程是政府或其他行政议程主体选中或感觉必须采取行动的问题，但仅仅对此做出计划，并未决定一定去做；第三，能够进入政策议程的问题始终只占一小部分，政策议程同时是一个筛选问题的过程。政策议程是政府认为需要高度关注，并将采取行动予以解决的问题。提上政策议程的问题可能是由新的事件或情势所导致的，也可能是由过去经常处理的业务问题所激发的。
政策议程一般是通过设定一些指标变量来加以测量，这些变量包括政府处理某个问题所花的经费、新的政府机构的建立、新立法通过、立法听证会的召开等。
议题即讨论事物的主要内容，是议程设置的中心。议题的产生往往伴随着某些社会问题的扩散，当关注度到达一定程度时，随着议程的形成，话题也就演变为议题。芭芭拉·纳尔逊认为，议题是政策议程设置的一条主线，并提出了关于议题确立过程的一种重要模型——四阶段模型。她认为议程设置主要包含议题确认、议题采纳、议题重要程度排序和议题持续四个阶段。该模型虽然没有提出政策设置过程中各个因素之间的相互作用关系和政府对于问题的解决措施，但直观地阐述了议题与议程设置整体流程的关联。
议程设置的界定由于学科的不同而出现了不同的理解。“议程设置”这一术语最初出现在1972年麦克斯维尔·E.麦库姆斯和唐纳德·L.肖共同发表的一篇颇有影响的文章中，指的是媒介为公众设置议程。
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这篇论文清晰地提出了议程设置的假设，将媒介议程和公共议程的关系称为“议程设置”。广义的议程设置过程是“议题的倡议者之间为获取媒体从业人员、公众以及政策制定精英的关注而不断展开的一场竞争”
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狭义的议程设置是指政治领域的议程设置、政策议程设置，即从政府角度认识问题、承认问题需要解决的过程。在《布莱克维尔政治学百科全书》中，“议程设置就是一个根据政治问题所具有的重要性而不断地进行筛选和分类的过程”
。罗斯认为，议程设置是“把不同社会群体的需求转化为议程上的项目，以及争夺公共官员注意力的过程”
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。金登提出，议程设置是政府官员在任意时间给予一定的认真考虑的主题或者问题的清单，议程建立的过程是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。
芭芭拉·纳尔逊认为，议程设置过程是“公共官员了解新问题，决定亲自关注问题，并且动员所在的组织做出反应”的过程。
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议程设置的过程也是一个社会参与构建的过程，每个关键人物在不同的时间地点，从媒体报道或公众言论中获取关键线索，关键人物往往通过他们所获取的线索来判断某个议题的显著性。
公共议程设置是一个得到更多人认可或关注的过程，当一个人的观点或发现的问题获得其他人的认同或关注时，这个过程就是从个人议程到群体议程设置的过程，而当这个观点或问题得到更多人的转述直至在社会上引起广泛关注时，也就完成了公共议程设置。媒体议程设置主要源于两个方面，一方面，对于公众所关注的焦点问题进行报道，从而引起社会更加广泛的关注，还可以对问题进行重复报道以形成公众对于议题选择的导向。另一方面，媒体议程也对政府或其他决策机构所制定的政策进行解读或报道，引发社会公众对于政策的关注。随着新媒体平台的出现，公众对于政策的讨论及观点能反馈给政策制定人，从而形成一种政策变革调整的反馈机制。政策议程设置需要考虑众多因素，包括国家的政治体制、历史、文化风俗，所以也更为复杂。政策议程设置作为公共政策制定过程的重要一环，不仅将公众热点问题和突发事件全部包揽在内，而且根据重要性进行严格筛选，以公共议程和媒体议程为参考，从中挑选出比较严重或紧迫的而必须采取行动的问题，纳入政府议事日程，并由政府来讨论和制定政策。
政策议程设置从社会问题或公共问题被发现察觉并引起政府部门关注，到提上政府议程反复协商讨论解决方案，是一个持续的过程。政策议程设置最重要的是筛选议题，从千万个社会问题中找出必须予以解决的问题。它是政府日常工作的重点导向，决定了政府在众多的社会公共问题中，找到那些事态严重的、比较紧急的问题，对这些问题予以高度关注，并迅速找到解决方案，而这个过程也就是政策议程设置的过程。因为社会群体在价值观念上的差异很大，即使面对同一个问题，不同的人也有着不同的利益诉求，因此政策议程设置的路径在不同的利益诉求下转化为政府立项时也会有不同的表现形式。
强调政策议程设置重要性的最早研究是1962年美国政治学家皮特·巴克拉克和莫顿·巴拉兹在《美国政治学评论》上发表的题为《权力的两方面》的文章，他们认为与影响决策相比，影响议程设置是权力更重要的一面。
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面对诸多政策问题，选择把哪些问题提上议程是一项重要的政治权力。议程设置之所以非常关键，是因为如果问题不能被提上议事日程，就不会被政府考虑，更别说解决了。政策议程上的空间是稀有资源，一个新议题必须从议程上排挤另一个议题才能受到关注，因此有学者认为“议程设置是个零和博弈”
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美国学者科布和埃尔德认为，政策议程设置被分为两个阶段，系统的政策议程设置阶段和机构的政策议程设置阶段。系统的政策议程设置阶段是开始阶段，在这个阶段，公众发现社会问题引起强烈反响，媒体报道引发激烈讨论，从而引起决策方的密切关注，进入决策机关的议事日程范围。机构的政策议程设置阶段是形成阶段，政府从众多社会问题中确定究竟哪一个社会公共问题需要尽快解决，并制定公共政策以解决问题，这个阶段更关注某个特定问题。
任何可以影响政策议程设置的过程要素都是政策议程设置的结构组成，主要包括三部分——议程设置主体、议程设置客体和议程设置环境。
政策议程设置的主体由决策者、决策机关、大众媒体及公众组成。议程设置主体在议题的提出、最终解决方案的选择和发展进程上具有决定性作用。议程设置主体由于价值观、地位、拥有权力不同，参与动力也不尽相同。
根据政治属性将政策议程设置主体分为三类——体制外、中间层和体制内。体制内的议程设置主体主要包括政府、政党以及其他国家行政机关，它们可以在现有的制度基础上对发现的社会问题进行讨论并最终给出解决方案。新媒体平台的出现拓宽了体制内主体的信息渠道，可以利用数字网络技术获取信息，了解当前的社会时事热点，并快速做出反应。新媒体平台也是一个双向的沟通渠道，政府可以了解广大群众的想法，对于所获取的信息进行处理整合，再结合实际情况，对政策议程做出恰当设置。
智库、媒体处于政策议程设置主体的中间层。智库是由各领域、各行业具有丰富经验的专家和精英等组成的，给出专业全面的政策建议。智库以其专业性影响政策议程设置，又可通过舆论造势影响政策的解决方案。大众传媒作为信息的传播者，对于信息有很强的控制力，并通过对公共问题的大量报道，引起人们的关注和探讨，从而决定哪些公共问题可以进入政府议事日程。
位于体制外的民众及其他组织组成了政策议程设置的体制外主体。新媒体的出现，为人们发表自己的观点、建立个人议程提供了平台，公众充分利用网络平台的实时交流功能和较高的传播效率，迅速壮大自己的队伍，对政策制定方产生影响，利用舆论压力实现自己的议程设置。同时各利益组织因为有着相同的利益或观点，会更加努力地传播并影响更多的人。
政策议程客体是政策议程设置过程中所要解决的公共问题，议程所针对的对象或者想要倡导的某种精神或价值，都属于政策议程客体的范畴。政策议程客体，包括需要解决的社会问题、产生问题的主体，是能够被政策议程设置主体发现的，同时那些十分重要，迫切需要解决的问题总是能够得到更多的关注，并根据问题的重要程度来决定议事顺序。按照逻辑实证主义的观点，问题是客观存在的，除非有外界介入予以解决，否则不会凭空消失，如何利用有限的资源和时间来解决问题正是政府要思考的问题，被优先考虑的问题必然导致余下的问题得不到解决。
与政策议程设置相关的群体分为两类，一类是直接相关的人群，一类是政策议程设置所要间接改变的对象。这两者都与政策议程设置主体有着密不可分的联系，客体与主体之间相互影响。一方面，政策议程主体通过宣传、教育等方式影响政策议程客体。另一方面，客体又通过团结或联系其他同样被影响的利益群体，壮大自己的队伍，达到促进或妨碍某种政策议程设置的目的。
政策议程设置所依据的价值观取决于议程设置主体所认同的价值观，不同的议程设置主体有着不同的价值取向。一般来说，政策议程设置主体解决问题时更倾向于选择与自己价值取向相同的解决方案。当一个社会公共问题与政策议程主体的价值观严重背离时，这个问题就很难进入政府议程；反之，当政策问题与政策议程主体的价值观高度一致时，这个议题就更容易进入政府的议事过程。但并不是所有价值观合适的问题都能进入政策议程阶段，当问题发生时，政策议程主体首先会以维护目标对象的正当利益为前提。
政策议程设置环境的组成部分可能对政策议程的制定和实施产生直接或间接的影响。政策议程设置环境直接使政策的主体和客体发生变化，最终对公共政策的各个方面产生直接或间接的影响。作为制定公共政策的第一阶段，政策议程设置的环境质量会直接影响公共政策制定的总体效果。安德森认为，政策环境既对相关政策议程的制定有所制约，又可以为决策制定者提供方向线索。
政策议程设置的环境并不是一成不变的，环境中的许多要素每时每刻都在变化，政策议程的设置一定要随着环境的改变做出适当的调整。
确定问题是什么比认定问题的答案是什么更为重要。
政府面对众多政策问题时只能把部分问题提上政策议程，他们是如何选择的？政府如何决定哪些问题需要加以解决，哪些不需要关注？为什么某些问题能从现有的问题中脱颖而出，得到政策制定者的关注？为什么有的问题比另一些问题更有可能进入议程？对于上述问题，学者们从各种角度予以解释，并获得了诸多研究成果。
根据政策议程的提出者在政策议程中所发挥的作用，科布等提出了议程设置的三个基本模式。 [9] 第一，外部推动模式，其中社会团体发挥了关键作用，它们将问题纳入政策议程中。第二，动员模式，以政府为中心，议程由政府内部提出，该模式的关键是要将政策议程推广到公共议程，让公众接受并支持。第三，内部推动模式，议程由政府内部以及和政府关系密切的团体内部提出，也不需要在公众中寻求支持，问题的支持者希望把问题限制在政府内部，甚至设法将问题从公共议程中剔除。三个模式的分类，主要分析政府或其他政策议程主体在议程形成时所发挥的作用、产生的影响以及问题创始人扩散问题的程度和方向。
中国学者王绍光在这三个模式的基础上，结合中国的实际，提出了公共政策议程设置的六种模式。
他依据两个维度区分不同模式，即民众参与度和议程提出者的差异（见表1-1）。
其中，外压模式、动员模式、内参模式对应着科布等人提出的外部推动模式、动员模式和内部推动模式。在关门模式中，议程产生于政府内部，且不需要争取公众支持，政策议程完全由政府决定。在借力模式中，议程产生于智库，由于得不到政府的支持，希望借助公共议程来使问题进入政策议程。在上书模式中，议程产生于民间，希望通过给政府提出政策建议来将问题提上政策议程。
表1-1 公共政策议程设置六种模式
金登认为政策议程设置的方式关乎两种要素，问题本身和政治体制。从问题提出者和公众支持的角度提出了外部推动、内部推动、加强民意和动员四种政策议程设置模式。
一般的现实情况并不像模式那么简单，每个国家的政治背景、历史因素和民俗文化不同，所以构建政策议程模式时很可能采用并非一种而是多种模型，呈现出高度复杂的特点。
在政策议程设置的研究中，当前最具影响力的要数约翰·W.金登的多源流分析。金登认为，议程的设立由三个相互独立的活动流组成，即问题流、建议流和政治流，三者有时会聚合起来开启“政策之窗”，从而使一些问题得以进入政策议程。
问题流由需要政府采取行动并努力加以解决的公共问题组成。建议流由问题专家、问题分析人士对未处理问题提出的各种解决措施构成。政治流由国民情绪变化、管理或法制变迁、利益集团活动等因素组成。金登认为，政府周围总是有政策方案寻找适合它来解决的问题，方案被包装成最适合解决某种问题，并使官员们认为这一方案符合他们的利益。
这与传统政策过程的逻辑不同，强调政策建议早已存在的独立性，一些政策建议的倡导者早就设计了一套有利于自己的方案，并找机会把它推销出去，成为政策议题，乃至政策。
当三种活动流汇集在一起时，政策窗口打开，使问题进入政策议程。有时政策窗口的开放时间是可以预测的，如法律更新、预算设置等；有时政策窗口会因不可预测的政治或社会事件打开。因政治流打开政策窗口的情况最多，其中以政权交替为最突出、影响力最大的变化。政策窗口也会因偶然事件打开，偶然事件会加剧政策问题的严重性，给政策倡导者提供机会。总之，三个源流都不能完全决定政策议程设置，每个源流都有各自的作用、发展周期及运行规律。
金登的理论非常注重偶然因素，政策议程的设置是随机的、不确定的，很多时候靠时机和运气，取决于大量不可预见的因素，特别是在对公共政策进行较大或根本性的修改时。
这种具有模糊性的决策问题也被称为“政策黑匣子”。此外，金登也指出，政策体系其实一直在变化，而不是保持一种平衡状态。
间断—平衡模型用于解释公共政策领域的政策变迁问题。政策问题的界定与政策议程设置间的相互作用才是政策变迁的根本原因。影响政策问题界定的因素有很多，如新闻媒体报道、利益相关者参与和紧急事件的发生等。但是这些因素只有在民主体制框架下，才能影响政策议程的确立。在垄断性议程设置体系中，政策议程的制定主要取决于决策者的意愿，这不仅使政策议程设置难以反映公众的利益，而且阻碍了社会民主的发展。间断—平衡模型主要用于研究新政策替代旧政策，尤其是针对那些能够影响国家的重要政策，对于那些具体的发展性政策，则解释力不够。
在对议程设置影响因素的研究中，大多数人都探讨问题的特点对政策议程的影响，尤其关注具有哪些特征的问题能够进入政策议程。另一些研究则关注政策议程的提出主体、客观事件和统计数据等影响因素。
科布和埃尔德认为，一个问题被关注的人越多，就越有可能在系统性议程中占有一席之地，进而进入制度性议程。新政策可以动员大众把自己的问题转化为体制性议题，对特定议题的关注成为决策者无法回避的压力。一个问题如果超出直接利益当事者的范围而到达消息灵通的公众那里，问题的支持者就可以利用政党等中间媒体很容易地把自己的要求转化为制度性议题。
另一些学者认为，如果论题的影响层面较广、大众特别注意的话，则能快速成为制度性议程的项目，例如，如何精简政府组织、如何精简人员、如何节省政府支出、如何缓解通货膨胀等，均容易进入制度议程。
盖依·彼得斯认为，问题的五方面特征决定了其是否有机会进入政策议程。
第一，问题的波及范围和程度决定其在议程中的位置。影响越大的问题，越有可能被提上政策议程；受影响的人或受潜在影响的人越多，问题被提上政策议程的可能性就越大。第二，问题与已有政策的相似性。一个新问题看上去越像一个旧问题，解决方法只是与现存政策稍有不同，而不是推倒重来，它被接受的可能性就会大大提高，也越有可能被提上政策议程。第三，问题与重要的国家象征的关联度。一个问题与国防等重要的国家象征联系越密切，被提上政策议程的可能性就越大。第四，问题属于公共物品领域。一个问题属于政府应该提供的公共物品范畴，缺乏私有路径供给，则会被提上政策议程。第五，问题的解决方案具有技术可得性。一个问题除非在技术上可行，否则一般不会被提上政策议程。相应的，一个问题被排除在政策议程之外，可能仅仅是因为缺乏解决这一问题的工具与手段。一个问题只有在解决该问题的政策方案已经设计好或已经确定的情况下，才被接受进入政策议程。
安德森认为政策议程的建立是一个竞争过程，问题能否被提上议程取决于很多因素。
从政策议程的倡议者和提出者来看，包括利益集团、政治领袖、国会中多数党领袖、国会议员、政府机构、公民等。比如，美国总统作为议程设置者有着显著地位，他利用国情咨文、预算报告、特别报告来建立政策议程，媒体对其报道，将信息传递给公众，又引起公众的关注。从客观事件来看，包括危机、自然灾害、轰动性事件等突发事件；游行、骚乱、示威等抗议活动以及暴力和暴力威胁事件；统计数据的变化等。此外，媒体议程对政策议程具有重要影响，而选举结果、行政改革、民意变化等政治变化也有可能使问题被提上政策议程。
社会问题能否进入政策议程设置的关键在于其本身的严重性与影响程度。“一种不合理的社会情况只有被社会大多数人或社会上很有影响的人看作是一个社会问题时，它才算是一个社会问题。”
但每个人接收的信息都是有限的，可能某些社会问题被一部分人所发现，但是另外一部分人因为其有限的信息量，并不觉得这是问题。由于个人价值观、立场与宗教信仰的差异，不同的人对于同一个社会问题也会有不同的看法，有些人觉得问题已经严重侵害到社会，有些人则认为无关紧要。问题本身所具有的主观性导致人们无法对某些社会问题的重要性和影响程度进行准确的评估，从而影响其进入政策议程设置。政治精英拥有一定的话语权，当他们发现问题并觉得需要解决时，这个问题进入政策议程设置就会容易得多。很大一部分社会问题潜藏在社会中无法显露出来，往往通过某一热点事件或突然兴起的报道将之推向风口浪尖从而形成政策议程。当某种社会问题关乎一部分人的切身利益时，他们就可能采取抗议游行等活动引发社会关注。当媒体报道并引发社会舆论时，也会引起政府的注意。