第一节

问题的提出和选题意义

一 问题的提出

公共政策是一个动态的行为过程，从政策循环的角度来看包括政策问题构建、政策议程设置、政策规划、政策采纳、政策执行、政策评估和调整等环节，每个环节都会影响政策问题能否有效解决。政策议程设置处于前政策决策阶段，其重要性在于，只有被提上议事日程的政策问题，才会被政府考虑和解决。

当前中国的政策议程设置，有日益科学化和民主化的积极趋势，但也存在政策失败、低效、不公平、政府被动应付等问题。中国政策议程设置的传统模式常采用“关门模式”“动员模式”等偏单向的模式，与民众的互动不足。随着社会主义市场经济的飞速发展，出现了众多代表不同利益的群体，不同群体间复杂的需求、利益纠纷成为政府面临的问题。民众越来越关心公共政策方面的问题，民众文化开始出现参与性、个性化的特点。互联网以及各种新媒体的发展，使人们可以十分方便的方式进行快捷的交流，对社会热点问题发表自己的看法，形成强大的舆论力量。这些都使政府对民众参与重要性的认识越发深刻，在政治活动中有意识地收集广大民众的意见，渐渐加强与民众的沟通。如何改善、创新中国政策议程设置模式，使之有助于国家治理体系与治理能力现代化，有助于践行“以人民为中心”的发展理念，已成为学术界和实务工作中的重要问题。

舆情，特别是网络舆情已成为当前影响中国公共政策议程设置的重要因素。以舆情视角审视中国政策议程设置模式，有助于化解政策议程设置中的一些问题，使公共政策更具公共利益性，更为公正、合理、有效，从而推动国家治理体系和治理能力现代化；有助于归纳、提炼公共政策议程设置的中国经验、中国智慧，使具有中国特色的政策议程设置模式具有推广传播的价值，从而促进全球治理和人类命运共同体建设。

当今时代是网络的时代，全球互联网普及率逐年提高，互联网用户数量、人们花费在互联网上的时间、运用社交媒体和智能手机上网的人数等都在迅速增加。据We Are Social和Hootsuite发布的《2018全球数字报告》 ，全球网民数量为40.21亿人，同比增加7%，而同期的全球人口数量大约为76亿人。智能手机是人们上网的首选，占全部上网设备的52%，智能手机的网络流量份额比其他设备流量的总和还要多。Global Web Index的数据显示，2017年互联网用户每天花费在互联网上的时间平均为6个小时——这大概是每个人醒着的时间的1/3。全球社交媒体用户数为31.96亿，同比增加13%，活跃的移动设备社交媒体用户为29.8亿。在2017年，每天有近100万人首次使用社交媒体，相当于每秒增加11个新用户。

中国的互联网使用情况与世界同步。据中国互联网络信息中心（CNNIC）统计，截至2018年6月，中国网民规模为8.02亿人，手机网民规模达7.88亿人，手机网民占全部网民的98.3%（见图0-1、图0-2）。随着互联网的急速普及和新媒体的蓬勃发展，越来越多的中国网民通过微信、微博、论坛等网络平台参与公共政策的意见表达和互动。

资料来源：参见第42次《中国互联网络发展状况统计报告》。

资料来源：参见第42次《中国互联网络发展状况统计报告》。

资料来源：参见第42次《中国互联网络发展状况统计报告》。

截至2018年6月，中国在线政务服务用户规模达4.70亿。其中，支付宝或微信城市服务平台为网民使用最多的在线政务服务方式；其次为政府微信公众号（见图0-3）。各级政府利用互联网在国家管理和社会治理中的作用，出台政策推动政务线上化发展。2018年国务院办公厅颁布《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，加快发展电子政务；各级政府积极运用“两微一端”新媒体，发布政务信息，用信息化手段更好地感知网络舆情，辅助决策施政，不断提升政府信息公开化、服务线上化水平。

与此同时，网络舆情引发的事件成为民意输送公共政策决策部门的刺激源，暴露出沉积已久的各类矛盾，促使相关公共政策的制定或修改。触发网络舆情的公共问题包括：国内外重大的政治事件、敌对势力策划、政治谣言等政治问题；公共部门决策失误、滥用权力或不作为等行政问题；严重的贪污或腐败；医疗、住房、就业、教育、社会保障等社会公平问题；突发公共卫生事件，突发自然灾害，突发经济安全事故等突发事件；社会贫富差距过大，特殊群体利益受损等社会矛盾问题；重特大刑事案件、恐怖威胁等公共安全问题等。网络舆情使得社会问题显露出来，引发了更广泛的公众讨论，推动社会问题进入公共政策议程。例如，“孙志刚事件”（2003）、“厦门PX事件”（2007）、“上海钓鱼执法”（2009）、“厦门公交纵火案”（2013）等。

在各类网络舆情事件中，涉及政府公共政策和公共管理的占比较高。人民网舆情监测室对2015年11月1日至2016年10月31日每月热度排名前50位的600起舆情热点事件进行分析，将其分为公共管理、社会矛盾、公共安全、企业舆情、吏治反腐、体育娱乐及公众人物、涉外涉军等，其中舆情事件发生最多的领域是公共管理领域，公共管理领域的舆情压力指数成为排名第一的社会矛盾聚焦点。

有学者运用上海交通大学舆情数据实时抓取集成系统，通过大数据挖掘和人工核查，2003～2013年的6000余起舆情案例中，核查出推动公共政策的案例457起，再以简单随机抽样方法，抽出92起推动公共政策的舆情事件，作为研究样本。研究发现：在92起推进公共政策的舆情事件中，推进政策修改的占50.0%，促使增加政策的占41.3%，21.7%的舆情事件推进了立法，导致政策废除的事件占10.9%。 由此可见，一部分网络舆情事件能迅速汇聚形成舆论压力，直接指向公共政策的疏漏、不公等问题，引发政府回应，改变已有的公共政策。

网络舆情对公共政策产生一定积极影响的同时，也暴露出目前公共政策形成过程中的问题，层级制政务信息传输体制将重要舆情信息排斥在公共政策制定过程之外，不同利益主体对政策问题建构的差异化易引发冲突，一些既得利益者影响某些政策领域的政策制定过程，某些公共政策形成过程中的“关门模式”导致政策失败，网络舆情引发的政策议程让某些地方政府处于被动地位等。因此，有必要从网络舆情角度来审视目前公共政策形成过程中已有的状态、面临的问题、需要完善的部分，从而促进公共政策制定的公正、合理、有效，推动国家治理体系和治理能力现代化。

二 选题意义

（一）理论意义

从舆情角度丰富“公共议程能否影响公共政策议程的研究”。当前对于这一问题有三种观点——强烈影响论、微弱或不影响论、不确定论，本研究将有助于该问题的进一步深入。公共议程是民众对亟须解决问题的排序，是舆情的一种表现形式。以舆情视角研究中国政策议程设置模式，有助于深入分析公共议程影响政策议程的条件和界限，从而丰富本研究的内容。

本研究将分析舆情与政策议程设置关系的某些规律性内容，探究舆情对公共政策的影响形态和程度，丰富舆情和政策关系的研究内容。

（二）实践意义

本研究有助于提升公共政策议程设置的理性水平和科学化程度，进而提高公共政策整体质量。以舆情视角研究公共政策议程设置的逻辑和特点，目的是促进公共政策向着更加理性、有效、正义的方向发展，推动国家治理体系和治理能力现代化。

本研究为在政策过程中吸纳舆情提供具有一定可操作性的对策建议。从舆情角度分析公共政策议程设置模式，提出促进舆情合理有序影响公共政策的途径和方式，这是一项专业性较强的涉及方法技术的研究工作。本研究在推动决策者关注舆情的同时，对于找到规范有效的吸纳舆情的机制，具有一定的实践意义。 +51vzebTzMgwy4fIxhBWfE3qgkh+ValqDLbZdfVHw/qBaZjyh+6xDvOcunJIC0c2