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邪径败良田，
谗口乱善人。
桂树华不实，
黄爵巢其颠。
故为人所羡，
今为人所怜。
——汉成帝时歌谣
汉高帝十二年冬天
，刘邦刚刚在蕲西
一带击破叛乱的淮南王英布的军队，他令属下继续追击，自己启程返回长安。途径故乡沛县时，刘邦特意驻留，把当年的故人父老找来一起喝酒，选了一百二十个沛县子弟教他们唱歌。且歌且酒，刘邦喝醉了，亲自击筑，唱了一首著名的楚歌：
大风起兮云飞扬。
威加海内兮归故乡。
安得猛士兮守四方！
歌罢，又让那一百多个年轻子弟们唱，他自己在众人面前起舞，“ 忼慨伤怀，泣数行下 ”。刘邦对这些故旧父老们说，他是“ 游子悲故乡 ”，其实也是衣锦还乡，所以他在沛县待了十几天，并永远免除了沛县和丰县两地的赋税。
不过，刘邦虽然自诩“威加海内”，却发出了没有猛士守四方的感慨，透露了他内心的不安全感。
明明外有刘姓子弟的诸侯国，内有从丰沛起家时跟随自己的功臣，为何刘邦还要说“安得猛士兮守四方”？
刘邦有理由对天下的局势备感忧虑，尤其是对自己死后这个国家能否维持下去并不是很有把握。这是因为，刘邦首先是个战国人，秦并天下的时候，他已经三十五岁
了，不必说在人均寿命只有二十几岁的秦汉，即使在21世纪，一个三十多岁的人，他的观念也已定型。刘邦出生的时候，“战国四君子”有三人还健在
，作为魏国的移民后裔、楚国的编户齐民，他性格上极度欣赏“窃符救赵”的信陵君魏无忌，还曾经给魏无忌的门客张耳当门客；风俗习惯上又属于楚文化。所以，在刘邦以及时人的观念里，天下属于列国是天经地义的事情。
后来，秦国分灭六国，各国君主退位，只比刘邦大三岁的赵政
成了皇帝。按照秦制，刘邦到咸阳去服徭役，有幸围观了出行的赵政，于是感慨道，“
嗟乎，大丈夫当如此矣
！”刘邦这才意识到，在列国的封建之外，还有一种集权的安排，还有一个比“王”更高的新鲜称号：皇帝。
此时刘邦所心仪的“大丈夫”，就不完全是信陵君那样的人物了。列国并立和皇帝一统同时进入了他的观念。
刘邦四十八岁时，也拉起队伍加入蜂起的反秦大军。他这个年龄是货真价实的“长者”，比起那些血统尊贵的六国旧贵族，比起光芒四射的年轻人项羽，刘邦显得比较边缘。好在，他遵照楚怀王的命令先进入咸阳，终结了已经去掉帝号的秦王国。刘邦可能会想起，仅仅几年前，他还在这里仰视皇帝，而今天却在这座城市建立了自己的汉王国。
在萧何的努力下，刘邦的汉王国延续了秦法，并仿照秦制改组建立了王国朝廷，继承了秦国的体制。
但是，这个体制只限于汉王国自身，至于天下要形成怎样的统治秩序，汉王国将来能走到何种程度，此时的刘邦未必有清晰的观念。用后来史家的话说，从秦亡到汉初，是一个“后战国时代”
。
“后战国时代”最鲜明的特征，就是战国时期的旧贵族纷纷复国。项羽西楚霸王的身份，是各诸侯王的共主；刘邦后来在定陶称的皇帝，和嬴政的“皇帝”并不完全一样，而是更近于项羽的西楚霸王，也是诸侯王的共主、盟主。因此，这些诸侯王名义上是由刘邦所封，但各诸侯国的地位和刘邦的汉朝基本上是并列的，诸侯王统治的臣民也不把自己看成汉朝人。
刘邦的不安全感正在于此，他虽然是皇帝，但有效统治的范围并不及于诸侯国的土地，甚至也不及于功臣所封侯国的封地。怎么办？学习秦朝在天下普遍建立郡县制？把汉朝从秦朝继承来的体制应用到天下？
那要问各位诸侯王和跟随他的功臣，不必说诸侯王们肯定不答应，就是一般的功臣也未必答应。天下初定时，刘邦与功臣们在洛阳南宫聚会，他让功臣们说说为什么自己能代替项羽拥有天下，功臣们坦白，论“人品”刘邦肯定不如项羽，但刘邦能把打下来的土地给群臣，“ 与天下同利也 ”，项羽却嫉贤妒能，“ 得地而不予人利 ”。
这个对比看似赞美，细想来颇有攻击性，是在“告诫”刘邦，功臣们跟随他的真正动力就是能够分天下。刘邦当然听得出这个意思，绵里藏针地反驳说“
公知其一，未知其二
”。“其一”，即刘邦并不想甚或不敢否定功臣的这番道理；但“其二”则是说，张良、萧何、韩信这三位人杰“
吾能用之
”，言外之意就是强调我能驾驭这三个最强的功臣，普通的功臣还是收敛一点为好。
这番酒桌上的对话，揭示了刘邦得以建国，既因为“诛暴秦”的功绩，还因为他对外是诸侯王的盟主，对内是功臣列侯的盟主。
所以大家会支持盟主当皇帝，条件是可以“大者王、小者侯”，天下由列国分享是大家脑海里普遍的观念，不然，刘邦的下场就会和项羽一样。
据说刘邦曾经手敕儿子刘盈，说了一句话：
汝见萧、曹、张、陈诸公侯，吾同时人，年倍于汝者，皆拜。
此事未必属实，但仍可见萧何、曹参、张良、陈平等人之地位。
因此，所谓汉初的“郡国并行制”，并不是被预先选择或设计的制度，而是战国、秦、西楚以来的惯性；而依靠功臣、给功臣封侯，又是刘邦得以被其他诸侯王推举为皇帝的前提。
一个新政权建立，至少要解决两个基本问题，一是“建政”问题，就是政权如何组织。统治者怎么才能把自己的意图贯彻下去？怎么对国家进行有效的治理？怎么调动你所需要调动的人力物力等资源？这其中又涉及两个方面：一方面是中央和地方的关系，是集权还是自治？另一方面是政权依靠哪些人来管理，怎么管理，怎么摆布功臣、宗室、外戚、文法吏、儒士在政权中的位置。
二是“建国”问题，就是这个政权的性质是什么，合法性在哪里，用何种意识形态立国，确立何种政教伦理。通俗地说就是，我凭什么让你们服从我：血缘与宗法？武功与暴力？收买与分赃？宗教与信仰？一个政权不论怎么得到天下，迟早且必须拥有自己的政教“德性”，否则就始终是流氓政权，不可能长治久安。
从刘邦建汉到王莽建新，其实就是对这两大问题进行解决、修正的过程。简单地说，从王国侯国高度自治到皇帝中央集权“一人专制”
，给了王莽崛起于中央而不受地方挑战的机会；从汉初依靠功臣和宗室到依靠外戚，给了王莽身份上的先天优势；从延续秦政、依靠文法吏，到不断改制、依靠经师儒生，“王霸之道”让位给“周政”，给了王莽在意识形态上胜出的绝对把握。
刘邦在沛县高歌起舞的时候，这两个问题他都还没有解决，只能任由自己在历史的惯性中沉浮。对没有猛士为他守四方的不安全感，他无力根除。
刘邦活着时，能做到的就是从洛阳迁都长安以防备关东诸国，同时尽量把个别诸侯国的土地变成汉郡，以及最重要的是把异姓诸侯王基本上换成刘姓诸侯王，希望自家宗室子弟能够出于宗法血缘来拱卫嫡系。把这些事情做完，也就是在沛县高歌起舞之后半年，他就死去了。
刘邦留下的，是一个“建政”和“建国”均未完成的国度。
刘邦临死之前，吕后问他，“陛下驾崩，若萧相国也去世，谁能代替他？”刘邦说，“曹参可以。”吕后继续问，“下一位呢？”刘邦说：“可以让王陵和陈平搭班子，让周勃当太尉（管军队）。”吕后再问继任者，刘邦说：“这就不是我们能知道的了。”
吕后问得如此详细，刘邦安排得也很明确，吕后却在刘邦死后秘不发丧，向这些勋臣们隐瞒，司马迁甚至认为吕后有杀光功臣的打算。直到四天之后，大臣郦商才通过吕后的宠臣审食其告诉吕后，秘不发丧意味着对功臣不信任，而现在功臣们内掌大权，外领重兵，如果这种不信任蔓延开，那就会群起攻之，刘氏和吕氏都会灭亡。
吕后这才发丧。
在刘邦已经明确授意功臣继续负责“政府部门”
的情况下，吕后依然对功臣没有安全感。
这正是皇室在汉初面临的状况：汉朝内部，治权由功臣所掌握，刘邦安排身后的丞相任职，说明功臣牢牢把控着“政府”；外部，诸侯国虽然是宗室，但除了定期奉朝请
之义务，地位是独立的。国王自行选聘除丞相之外的官吏，而且官吏的名称印绶俸禄和汉朝等同；自己建立宫廷；自己征税自己用，还能收人头税。汉廷给这些诸侯王的文书，形式上等同于外交文书
，虽然号称君臣，实际上和敌国差不多，边境线上也互设关卡防备，一些重要军事物资比如战马，更是严禁流通贩卖。
20世纪80年代张家山汉墓出土的《二年律令》里，记录了汉初汉朝对诸侯国的高度警惕：
守乘城亭障，诸侯人来攻盗，不坚守而弃去之，若降之，及谋反者，皆腰斩。其父母妻子同产无少长皆弃市。
就是说，为汉朝守备的官员如果在诸侯攻打时弃城而逃，视同谋反，不仅本人腰斩，还要诛灭三族。这是极为严厉的惩罚。
在这种内外交迫的情势下，即位的皇帝刘盈无力应对，皇权主要靠吕后以刘邦妻子的身份来维持。
吕后是汉朝的第一个外戚，由此可见，恰恰是外戚保证了皇权的稳固。所谓“外”，那只是从宗法的角度来说，若从皇帝自身情感而言，比起叔伯、表兄弟们，母亲才是至亲。也就是说，外戚从一开始就是皇权的一部分，这一基因深深镂刻在汉朝的皇权之中。皇室要想对抗功臣和诸侯，外戚是必要的补充和依靠。吕后把吕氏家族的成员封为王，并让吕产当相国，维护的也是皇室的利益。
但这就侵夺了功臣和诸侯王的利益。所以吕后一死，关东的齐王刘襄率先发难，逼近函谷关，说是勤王，实际有夺取帝位之意图。刘襄是刘邦的长孙，他的二弟朱虚侯刘章、三弟东牟侯刘兴居都在长安，在他俩的策动下，汉朝的大臣们很快就与齐王里应外合，一举诛灭了吕氏家族。其中，刘章亲手杀掉了吕产。
诸侯王的势力如此强大，功臣们当然不敢取刘氏而代之，而是选择诸侯王即位。皇室的大宗嫡系仅延续两代即告灭亡，虚弱可见一斑。
若论功行赏，当然是由齐王刘襄继承皇位了，刘章、刘兴居也是这么想的。但是，功臣们掌握着汉朝政府的实权，他们不愿意引入实力强大、外戚难以驾驭的齐王来继承皇位，以免再造吕氏，就拥立刘邦仅存的两个儿子中年长的代王刘恒为皇帝。
刘恒——就是汉文帝，并没有参与齐王的行动，在这次政变里，他是置身事外的。所以，当汉朝使臣来到代国，要迎他即位时，他非常谨慎，召集王廷的官员前来商议，大家的意见基本一致——不能去：
汉大臣皆故高帝时将，习兵事，多谋诈，其属意非止此也，特畏高帝、吕太后威耳。今已诛诸吕，新喋血京师，以迎大王为名，实不可信。愿称疾无往，以观其变。
这段话清楚地揭示了当时汉廷、诸侯和功臣三者之间的关系。代国的官员们将中央官员称为“ 汉大臣 ”，显然将汉朝和代国看作两个国家，也说明汉廷中央政府的权力掌握在功臣手中。功臣与皇室的关系，也不是那么一条心，而是“ 畏高帝、吕太后威 ”。而且，此时吕后所立的皇帝尚在位，所以，假如入主汉廷，会不会是阴谋？即使不是，恐怕也会受“汉大臣”们挟制，甚至有生命危险。
最终代国中尉宋昌力排众议，认为功臣虽然强大，但刘姓诸侯王更强大，“
内有朱虚、东牟之亲，外畏吴、楚、淮南、琅邪、齐、代之强
”
，所以，大可以放心去当皇帝。
刘恒于是决定即位，出于谨慎，他走一步看一步，到了长安附近的高陵就停下了，让宋昌进入长安观察。宋昌到了渭桥，受到汉朝大臣欢迎，刘恒才又进到渭桥。周勃跪上天子印玺，刘恒这才进入长安城，先住进代国驻长安的“驻京办”，等刘兴居驱逐了在位的小皇帝，刘恒才正式入主未央宫。连夜任命宋昌为卫将军，接管长安军队；张武为郎中令，负责未央宫保卫，亲自在殿中彻夜巡逻。
这说明刘恒和刘邦、吕后一样，也对功臣不信任。入主汉廷后的第一个元年伊始，已经稳定政局的刘恒正式拜祭高帝庙，把母亲从代国接到长安，并颁布了改元之后的第一份诏书。这份诏书就说了一件事：褒赏诛灭吕氏的功臣和诸侯们。
但是，当了皇帝的刘恒，身份已经变了，在褒赏的背后，他看待吕后的真实态度会是什么？他真的会憎恨吕氏家族吗？
未必。
吕氏残害刘氏子弟，刘恒从情感上当然是反对的。但站在皇帝的位置上，刘恒应该会同情吕氏家族。因为，外戚是皇权的一部分，吕后并没有取刘氏而代之，而是在不断抵抗诸侯王和功臣，保卫皇室嫡系。吕后恰恰证明了外戚对于皇权的重要性。
刘恒从诛灭诸吕的政变中吸取的教训，并不是防范外戚，而是避免再次出现诸侯王领兵叩关，或是功臣发动政变废立皇帝这样的事。
此时，一个年轻人出现了。
他的名字叫贾谊。
贾谊值得多说两句。后世所熟悉的贾谊，是唐人李商隐那首名诗 “宣室求贤访逐臣，贾生才调更无伦。可怜夜半虚前席，不问苍生问鬼神” 里的贾谊，是一个怀才不遇、被君主所耽误的人物。事实上，自身陷于牛李党争、沉沦下僚的李商隐遮蔽了贾谊的真实面目，在司马迁笔下，贾谊的生平至少有两点可说：
第一，贾谊得以进入汉廷中央，是被上司，曾任河南太守、后被征为廷尉的吴公所推荐。司马迁特意交代了一个背景，这位没有留下名字的吴公，是秦丞相李斯的同乡、学生，而且吴公治下的河南郡“
治平为天下第一
”
。能被吴公推荐，说明贾谊是一位有治术的人。第二，贾谊的主张，实际上颇为刘恒所采纳——只是没有全部采纳而已。熟习职场的人都能知道，一个刚从地方被举荐到中央的年轻人，被皇帝高度重视，连年升迁，即使不被言听计从，仍然说明他是一个“红人”，绝非怀才不遇。
贾谊就是如此，他的主张是汉朝要改正朔、易服色、更官名，当然，最迫切的是让功臣列侯们回到自己的封国，不要待在长安；以及注意避免同姓诸侯王尾大不掉。汉朝之所以还不是真正的帝国，一个重要原因就是功臣和诸侯王的权力太大，汉朝需要强化皇帝的权力。
刘恒及其继位者们的“建政”大业，就是沿着二十岁出头的贾谊所设想的目标徐徐展开。
刘恒即位改元后不到三个月，就决意立太子，封舅舅薄昭为轵侯，以巩固皇权。文帝二年初，丞相陈平去世。按照贾谊的建议，刘恒趁机下诏，要求在长安居住的列侯都必须返回自己的封邑：
朕闻古者诸侯建国千余，各守其地，以时入贡，民不劳苦，上下欢欣，靡有违德。今列侯多居长安，邑远，吏卒给输费苦，而列侯亦无繇教训其民。其令列侯之国，为吏及诏所止者，遣太子。
就是说，古代的诸侯都是在封国统治自己的人民，现在很多列侯却住在长安，封邑的赋税物资要辗转运到长安来，耗费人力物力，因此所有列侯必须返回封国，有特殊情况不能返回的，让侯国太子返国。
此诏令一出，朝廷怨声四起。因为，这些居住长安的列侯其实就是跟着刘邦的那些功臣勋旧。他们留在长安不仅享受荣华富贵，而且在诛灭吕氏家族的时候，抱团串联，交通消息，显示了强大的力量，一旦返回封国，就被打散了。因此，这些功臣们开始抵制，大家拖着不走，彼此观望。一些勋臣更是大肆攻击贾谊年少轻狂，居心叵测，挑拨离间。
拖了一年，竟然没有几个列侯归国。刘恒于是在三年初下诏重申。这一次，他改变了策略，把绛侯周勃免去丞相之职，要周勃返回绛国，带头做表率。其他列侯功臣见周勃尚且如此，才不得不离开长安。刘恒统治期间，一直严格执行这个政策，从而消除了汉廷中央的功臣势力，代之以他从代国带来的旧班底。而付出的代价是贾谊受到了激烈的攻击，被先后外放为长沙王、梁王的太傅，这是贬谪，也是刘恒对他的保护。
功臣会随着时间的推移而老去，威胁性是下行的；但诸侯王却恰恰相反，随着血缘的疏远以及年龄的长成，威胁性是上行的。事实上，诛灭吕氏家族时立下大功的齐王刘襄、刘章、刘兴居三兄弟，就是刘邦的孙辈里率先成人的，因为他们仨是刘邦长子齐悼王刘肥的后代。刘恒当了皇帝，齐王刘襄的目的落空，不久病逝，刘章、刘兴居十分难过，对刘恒表面称臣，暗地里又恼又恨。
文帝二年，刘恒将刘章封为城阳王，刘兴居封为济北王，看似赏赐，实际上城阳、济北本来就是齐国的郡，从老大的国上割下两个郡给老二老三封王，只能让刘章和刘兴居更加不满。
文帝三年，刘章去世，几年前还踌躇满志准备入主汉室的三兄弟，只剩下刘兴居满怀怨气地活着。刘章去世两个月后，正好赶上刘恒到代国视察与匈奴战争的前线，刘兴居以为刘恒“御驾亲征”，长安空虚，觉得机不可失，举兵造反，但两个月后就失败了，刘兴居自杀，国除。十二年后，刘恒又借齐国绝嗣之机，将齐国一分为六给了齐王的子孙，齐国被肢解，整个齐悼王世系对皇室的仇恨也就更深了。
与处置齐国的方式相似，另一个颇具实力的诸侯国淮南国也是国王刘长谋反，在被流放的路上自杀，国除；又过了十年，淮南国被一分为三。
以刘恒的实力，在“建政”道路上只能走这么远：早立太子以防不测，让功臣列侯归国，并对实力强大的齐国和淮南国进行削弱。至于贾谊关于改正朔、易服色、更官名等“意识形态”的政教主张，尚未提上皇室的日程。汉朝“建政”和“建国”的道路仍然遥远。
至于贾谊，则因为成就功名太早，未能理解这“道阻且长”的大业绝非一代一人所能完成，刘恒已经很不错了。因此，当贾谊照管的梁王不慎坠马去世后，他纠结于身为太傅的失职，更伤悼于壮志难酬的抑郁，不久死去，年仅三十三岁。司马迁将他和屈原合为一章立传，表面是哀怜贾谊的命运，实则是把贾谊和屈原拉到一起以批判帝王不识珍宝，以贾谊之酒杯浇自家之块垒，此为司马迁之微言大义。多年之后，王安石更客观地反问说， “一时谋议略施行，谁道君王薄贾生？ ”而另一位诗人则说得更直白：“ 梁王堕马寻常事，何用哀伤付一生？ ”当然，这些都是后话了。
吴王刘濞派王太子刘贤入汉朝拜见皇帝刘恒的时候，没有想到儿子回来时却成了一具腐烂的尸体。
原来，王太子和皇太子刘启饮酒下棋，因为争棋路吵了起来，惹怒了刘启。大概是饮酒的缘故，刘启提溜起棋局就砸到刘贤头上，竟然把刘贤打死了。
史书说，是刘贤出言不恭在先。但根本原因还是吴国与汉朝之间的关系。诸侯国之所以能与汉朝并列，除了体制因素，还因为各地都有自己的独特风俗，臣民的本地化程度很深，说同一种方言的人彼此会有认同感
。吴王二十岁就被分封到这里，经过几十年的熏陶，他和他的家族在性格和地域认同上，也会更切近吴国本地。
刘濞高帝六年就被封王，刘恒是高帝十二年才被封王，如今昔日的代王当了皇帝，就可以纵容儿子打死自己的儿子，刘濞之愤怒和不平可想而知。眼见爱子惨死，他说了一句很有意味的话：
天下一宗，死长安即葬长安，何必来葬！
这句话表面上很有道理，天下都是刘氏的，刘贤是刘氏子孙，死在长安就葬在长安，何必要运回吴国？但这恰恰反映了汉朝与吴国分属异国，诸侯王及其家族成员并没有留葬长安的惯例。所以，刘濞把遗体送回长安安葬，是一个鲜明的挑衅。杀子之仇已经结下，刘濞从此称病不朝。刘恒为了安抚刘濞，赐几杖（坐几和手杖，敬老者之物），默认刘濞可以不必遵守藩国礼仪。
刘启即位后——就是汉景帝——继续朝着“建政”目标努力。此时离刘邦草创功业已过了半个世纪，汉朝内部功臣问题已经解决，一度在高帝时期占据了汉朝三公九卿和王国相、郡太守总量90%的功臣们，到了文帝时期就下降到50%，到了刘启的时代下降到30%
。而像窦婴、田蚡这样的外戚，逐渐变得炙手可热。
半个世纪的时间，足以让天下人渐渐习惯了汉室天子的地位，有能力的王国臣民愿意跑到汉朝任职。汉朝削弱诸侯王和列侯权力的条件愈加成熟。犹如刘恒当年用了贾谊，刘启则重用了晁错。
晁错是靠学申不害、韩非的法家治术起家的，是刘启当太子时的太子家令。现在刘启即位，晁错一跃成了御史大夫，景帝对他几乎无言不听。被君主眷顾，就要全心全意为君主着想，身死族灭也在所不惜，这是战国以来法家之士的传统和命运。晁错于是建议削藩，因为“
削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，祸小；不削之，其反迟，祸大
”
，这是横亘在汉帝国“建政”大业之前最坚固的石头。
所谓削藩，就是削减王国辖内的郡县。赵王此前有罪，被削去常山郡；胶西王卖爵被查，削了六县；楚王在文帝薄太后去世服丧期间“ 私奸服舍 ”，削去东海郡。这些削藩都是“有法可依”的，所以诸侯王虽然明知道汉朝的真实目的，却有苦说不出。
汉承秦制，以律令治国，晁错为了使削藩师出有名，“
更令三十章，诸侯欢哗
”
，使得削藩变成国策。晁错的父亲听说了，专门从故乡赶来阻止，老人家的话颇能代表普通人的惯常看法：
侵削诸侯，疏人骨肉，口让多怨，公何为也？
晁错父亲关注的不是皇权、统一之类的宏大叙事，而是认为削藩疏离别人亲属，不仅危险，而且不道德。晁错并没有否认这一点，他说的是“
不如此，天子不尊，宗庙不安
”
。
通过尊天子来安天下，避免封建分权、列国纷争，这正是法家的主张。汉帝国的建政道路，到此已经很清晰了，就是要从“后战国时代”的列国残念转向法家理想。
见到晁错如此固执，老人家预料到儿子将来的结局一定很惨，服毒自杀了。
吴国是远离汉朝的东南大国，惩于当年的杀子之仇，刘濞暗地里积蓄力量已经三十年了。这三十年里，各诸侯国越来越感到汉朝的压力。“国际局势”已经与刘邦封子弟的时候大不相同。矛盾不断积蓄，当汉朝削去吴国会稽、豫章两郡的文书到达刘濞手中时，他终于等到了起兵的理由。
早在起兵之前，刘濞已经和众多诸侯王秘密联络，承诺跟随的不只是七国，刘濞致诸侯书所提到的还有淮南王、衡山王等。但到了起兵时，最终成功发兵的只有其他六国，其中：赵国和楚国，是刚刚被削去了大郡的王国；济南国、淄川国、胶西国、胶东国，国王都是刘肥的儿子。刘肥的另外两个儿子，一个是齐王，原本也要反，但最后一刻后悔了；另一个是济北王，被属下控制，没能参加叛乱。如果齐国、济北国也参加，那就是被拆分之前的齐国几乎全数加入了叛乱。
此外，参加叛乱的还有位于这些王国境内的一些列侯。
也就是说，七国之乱主要是刘邦的侄子吴王带头，刘邦的长子齐王刘肥的四个儿子重点参与的叛乱。吴国、齐国，都是民风习俗与关中差别格外显著、自身经济实力和人口数量都颇为可观的东方大国，也是在汉朝削藩中损失最大的王国。七国之乱，一定程度上说是楚汉之争的重演，并不是一般意义上的叛乱。刘启的确是在改变汉初刘邦的约定，改变当时人们还比较相信的列国观念。吴王的动机也不是一定要夺取皇位，而是要让天下复归刘邦时期列国并存的“国际秩序”。
刘濞在叛乱之前，已经构思了重点联络齐王世系的战略，他甚至不顾身躯老迈，亲自跑到胶西国去面见胶西王。尤为重要的是，刘濞和胶西王除了分析时局，还对叛乱成功后的“国际秩序”做了初步设想：
天下可并，两主分割，不亦可乎？
刘濞打动胶西王的正是这句许诺：打下天下之后，你我把天下一分为二。这颇似昔年刘邦和项羽在鸿沟二分天下的模样。当然，胶西王的臣子们并不相信，如今一个皇帝都很麻烦，将来两个皇帝岂不是更麻烦？认为吴王这话是在“画饼”。但吴王未必是“画饼”，他是从刘邦时代过来的人，是真心相信天下应该列国共处。
这就是为什么七国之乱由几个王国同时叛乱，大家都是皇室后裔，都有资格争夺皇位，但似乎并没有考虑一旦成功了谁当“老大”的问题，说明这至少不是非常重要的问题。不妨对比西晋的八王之乱，几个国王为了当“老大”或支配“老大”，叛乱是相继发生而不是同时发生。名虽相似，性质迥然不同。七国之乱并没有取皇室而代之的明显意图。
这就是为什么刘濞打出的旗号是“清君侧”，这三个字似乎纯粹是托词，但在当时被许多人认为是真心话。也正因为此，景帝一度认为是受了晁错的蛊惑，果然将其斩杀。景帝曾因言语之怒而杀兄弟，又因一时之惧而杀忠臣，后世与文帝并列的令名其实难副。
当然，晁错是白死了。七国之乱因为战略战术的失误，因为诸侯王国和汉朝权威的此消彼长，因为历史的潮流就是向帝国行进，战争仅仅持续三个月就平息了。击败七国的汉朝将军们，除了功臣后裔周亚夫，还有外戚窦婴。刘濞之死，意味着最后一批笃信旧时代列国关系的人物的失败。
此后，景帝可以挟平叛之威，从容对诸侯国进行削弱了。
他主要做了三件事。
第一，拆分叛乱七国。这是最直接的惩罚。景帝或是把有的诸侯国直接废为汉郡，如济南国被废为济南郡；或是把大国划出若干郡建立新的诸侯国，让自己的儿子当国王，如吴国三郡，一郡归汉朝，两郡成立江都国，国王是景帝的皇子刘非；或是保留旧的诸侯国，但国王换成自己的儿子，如叛乱的胶东王刘雄渠死后，景帝把皇子刘彻封为胶东王，这位未来的汉武大帝这年才三岁，胶东国实则与汉郡无异。
第二，给诸侯王和侯国降格。叛乱结束后，在平叛中有功的梁王刘武权势大增，成了现存诸侯王里的新贵，在亲哥刘启的信任、母亲皇太后的宠爱下，刘武竟然派人刺杀了汉朝大臣袁盎。这件事的是非曲直且不论，造成的影响就是景帝觉得必须从制度上消除诸侯王的特殊地位，绝对不能又养出一个刘濞。于是，景帝下令剥夺了诸侯王的治国权力，王国宫廷的官职或是降格，或是裁撤，官吏由汉廷选拔再由诸侯王任命。以往，诸侯国的官职和汉朝的官职名称一样，秩级相同，景帝就降低王国官职的秩级，提升汉朝同类官职的秩级。王国的真正统治者变成了汉廷委派的国相，侯国也如此。等到汉武帝刘彻即位后，又借着淮南王、衡山王谋反案的余威推行印章制度改革，把诸侯王的玉玺降为金印，收回了诸侯王国仅存的官吏的任命权
。
第三，把王国境内的侯国都迁到汉郡里。以往，汉朝的列侯分封在各地，有很多位于王国境内，七国之乱里就有一些列侯或是主动或是被胁迫跟随叛乱。景帝逐渐把这些位于王国境内的侯国迁到汉朝直接控制的郡里，使这些侯国受郡守的管辖
。
这就是汉景帝对汉帝国“建政”的努力。自刘邦立国一个甲子之后，“后战国时代”的格局已经改变，汉朝终于真正有了帝国的样子。地方上，王国和侯国基本郡县化；中央里，外戚们日益活跃，与功臣后代和从地方拔擢上来的文法官吏们分庭抗礼。
年轻的皇帝刘彻即汉武帝，见到临淄人主父偃等人时，说的第一句话是：
公等皆安在？何相见之晚也！
日后的岁月里，刘彻常常对一些初次见面的臣子表达出这种相见恨晚、君臣知遇的情愫，令臣子感激涕零。当然，这毫不妨碍在某一天突然杀掉他们。这一次，刘彻当下就拜主父偃为郎中，一年将他升迁四次，很快就提拔为中大夫。中大夫这个官职就是后来的光禄大夫，是郎中令的属官，虽然品秩只有比二千石，低于王国相和郡太守，但却是皇帝身边能说上话的人。汉兴以来，如贾谊等名臣都有担任中大夫的经历。
就像刘恒之于贾谊，刘启之于晁错，刘彻对主父偃也是重用的。
主父偃的人生十分坎坷，曾经四处碰壁，屡遭排挤，连族人、兄弟都对他很冷漠。半生流浪，一朝受宠，主父偃就把怀揣着的锦囊妙计一股脑献给了刘彻，都是很高明的纵横家术。例如有一条，是借鉴刘邦让六国贵族迁居关中的做法，强令天下豪杰大族迁徙到茂陵居住，从而削弱了关东豪族，还开发了茂陵一带，可谓一举两得；再有一条，则是著名的推恩令。
在汉景帝的努力下，诸侯国已经大伤元气，但是版图仍然很大，倘若联合起来，势力仍不可小觑。而且，汉景帝虽然平定了七国之乱，但削藩导致了军事叛乱，这使得朝野对这种明目张胆的削藩政策并不看好。晁错的政策被认为是错误的，至少也是不高明的。七国之乱也导致汉景帝没能像汉文帝那样被尊庙号。正如晁错父亲当年所说的，削藩刻薄寡恩，没有亲情。
主父偃恰好戳中了刘彻的痛处，他认为，既然削藩有违汉家以孝治国的标榜，那么不妨反其道而行之，把仁孝做到极致。以往诸侯王只有宗子才能继承王位，其余的儿子一般没有封地。那么，就让王国把领土分给宗子之外的子弟为侯，这样既能普施仁义，宣扬孝道，还能削弱大国，一举两得。
推恩令实施后，汉朝和王国正式演变为中央与地方的关系，王国宗室们再也没有对抗汉朝的实力。再以后，已经面积很小的王国，还常常因为犯错或有罪被削县，汉初那横跨数郡的大国，到后来只有几个县的版图了。
不仅是王国，刘彻对列侯们也颇有所图。刘彻时代，汉初那些封侯的功臣已经传了两三代，祖辈的交情和先帝的恩泽都已经被时光消磨殆尽。细察这些遍布全国的列侯领地，刘彻发现，列侯所真正占据的并不是封地，而是租税。特别是汉初的侯国领地，因为当时天下初定，地广人稀，所以虽然只有一县之地，但面积很大，有些侯国的户数甚至多过推恩令实施后的王国。这就意味着，中央损失了大量的财政收入。
于是，著名的酌金案发生了。
元鼎五年（公元前112年）八月，刘彻主持宗庙祭祀，向宗庙献酒。按照惯例，全国的210名列侯全都要奉献黄金来“助祭”。祭祀之事虽是朝廷大典，非常严肃，但因定期举行，礼仪已成套路，列侯们颇认为这是走形式的例行公事，对献金的成色重量等应付了事。
这一下子就被刘彻抓住了把柄，他小题大做，罗织成罪，以酌金成色不足的罪名，一次性褫夺了106位列侯的爵位，占全部列侯的一半。值得玩味的是，这些被夺爵的列侯里，刘邦所封的24位列侯，有20位被夺爵；汉惠帝至汉景帝所封的18位列侯，有10位被夺爵；而从地域看，河南、河内这两个与京畿地区接壤的郡内所有列侯均被夺爵。因此，刘彻通过酌金案不仅打击了前朝功臣的势力，清除了近畿的列侯，还把大量封地收归中央，从而增加了财政收入，使得中央对地方的统治更加牢固
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不靠诸侯王宗室和功臣列侯，那皇帝依靠谁呢？
刘彻是个不甘寂寞的人，半生在发动战争，半生在改革朝廷制度，他需要国家机器更加高效。但是，外朝的朝官们一直大致沿袭着萧、曹等功臣早年的轨迹任职，又没有萧、曹等人与皇室的交情，还缺少战争时代的历练，因此越发不能满足刘彻的统治意图，越来越不受刘彻的欢迎。
为了找到用得称手的左膀右臂，刘彻把目光投向了身边的两类人：
一类是出入宫省的宫官和省官。有的本身就是宦官，如尚书等；有的是出身低微、才能出众，但甘愿为君主效犬马之劳的年轻人，刘彻将其安排到中朝，成为名副其实的“御用文人”；还有的是刘彻宠信的外朝官员，就授以侍中、常侍、散骑之类的加官，允许出入宫省。刘彻让这些人帮助他管理机要、处理公文、传达指令、参谋规划，这些中朝官里领头的就是大司马、大将军。
另一类就是外戚。虽然汉廷出现过所谓吕后干政的事，但吕后并不是一般的“后”，她其实是刘邦的“合伙人”，是汉朝的立国者之一，而且吕后没有当武则天。所以，这不影响汉朝的外戚特权和传统。从文景时期的薄氏、王氏家族，到武帝初年的窦婴、田蚡等外戚，都得到了皇帝的重用。毕竟诸侯宗室们从血缘上都是高皇帝子孙，都有继承皇位的可能性，但外戚没有，所以不会争位。
在王莽之前，朝野从未听说在先秦有过“小君”（周代称诸侯之妻为“小君”）家族篡位的事，也没有见过刘氏的外戚有篡位的企图，难以想象外戚除了受宠邀功、干预朝政之外，还能有别的可能性。到了刘彻时代，卫青、霍去病、李广利等外戚备受重用，就是因为外戚又“好用、好弃”又没有政治风险。
中朝官和外戚都是在汉朝一直就存在的，但只有到了刘彻手中，才变得十分重要，实际权力开始超过宰相领衔的朝官。
宗室的削弱、王国和侯国的郡县化、中朝官和外戚对皇帝的忠诚，使汉朝终于发生了质的变化。元朔六年（公元前123年），刘彻下诏，其中有句话是这么说的：
今中国一统而北边未安，朕甚悼之……
这是现有史料里，汉朝第一次在诏书里使用“一统”这个词。这意味着，在刘彻手中，刘邦时期汉朝与列国并存的“天下”彻底转变为由中央和地方组成，且地方被中央牢固控制的一统“帝国”。这也意味着，中央集权基本不会得到地方的挑战，宗室拱卫中央的义务名义上还在，但权力实质上已被剥夺，功臣列侯也不再是相对独立的强大力量。
帝国的“建政”大业完成了。
但是，孤独的皇室大权独揽，也隐藏着如果中央权力失守，皇室权力必将旁落的隐患。