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北宋官与差遣分离之固定化，与“尚书、郎曹、寺官出领外寄”即京朝官知州、知县，有直接关系。
知州，全称“知军州事”，其设立，通常被认为是宋太祖“坐镇（销？）外重分裂之势”
的一大发明。《文献通考》中有一段记载：
宋太祖开基，革五季之患，召诸镇会于京师，赐第以留之。分命朝臣出守列郡，号“权知军州事”，军谓兵，州谓民政焉。其后文武官参为知州军事。
“命朝臣出守列郡”以对付藩镇的做法，唐代元和初年就曾经采用过。但当时只是“出郎吏十余人为刺史”
，并非以朝臣身份“知”外任事。
知军州事制度之形成，在历史上经过了一个漫长、曲折的过程。仅仅围绕北宋初期情况来讲，难以真正了解其原委。从晚唐由诸道辟署的幕职、武将“权知军州事”，到五代朝廷开始派朝官出知军州事，北宋初年刺史、知州两制并行，又经多年努力，才形成了以朝官（主要是文臣）知军州事的一套做法。这一措施，是在中央政府加强集权的斗争中成熟起来的，而唐代后期竭力与朝廷争夺州县治事权的藩镇，在促使该制度形成方面，也曾起过不容忽视的作用。
如前所述，自唐以来，检校、判、知一类职衔日益增多，“皆是诏除，而非正命”。宋太宗初年，李昉曾解释说：“唐朝……或官卑则言知某官事，或未即真则言权知某官事，或言检校某官事。”
这些做法的特点之一，在于其所居之官位与所任之职事的分离。在朝廷内官系统中，带台省本官知他司事者屡见不鲜，如宪宗时许孟容以兵部侍郎知礼部贡举
、穆宗时元稹以祠部郎中知制诰等皆是
。外官系统则尤为突出。武则天时，就曾选派凤阁侍郎韦嗣立、御史大夫杨再思等二十人外任，“以本官检校刺史”
。
知州事，起初并不是作为固定官衔出现的。“知者，云知某官事”
，非经正式选补而临时委派视事者，常用“知”等名目。唐代前期即有不少以诸州上佐等官“知州事”的例子。如陈子昂所做《梓州长史杨府君碑》，说杨某“除冀州司马，又转魏州司马，皆知州事。”
大历年间，明令“刺史有故及缺……上佐依次知州事”
。同时有了“知府事”、“知州事”入衔的情况，这在河朔等地比较多见。例如德宗贞元时有“知恒府事”王士真
，文宗大和初有“权知瀛州事”李振
，等等。在朝廷正式除授职任的制诰中，出现了“权知京兆尹”
、“权知绛州刺史”
、“权知华阴县令”
一类名衔，以“知”字冠于原官称之前，形式略有不同
。
当时，诸道使府不仅自辟僚佐，对于州县长吏等职任亦不放过，利用朝廷无力控御之机，自除官员摄事，有的且委以专门名义。由于这些藩镇与中央朝廷维持着一种若即若离的关系，须借朝廷威命以安军情，因此，他们举奏委派的州郡长官，只称之为“摄某州事”或“权知某州军州事”，而不正式称为刺史。懿宗咸通七年（866）的大赦诏书中，即提到邕容桂广等道观察使滥奏“权知军州事”的情形
。
僖宗时，服务于淮南节度高骈麾下的新罗人崔致远，主行文书事务，在《桂苑笔耕集》中，有他当时起草的奏状及除授墨敕，如《奏杨行敏知庐州军州事状》、《授高霸权知江州军州事》等
。这些被任用为权知军州事者，多是立有战功的军将。
五代十国时期，“权知军州事”等职任，已经十分普遍。而且绝不限于五代相继统治的中原地区，在诸国控制下的南方，亦很常见。除知州事外，有知军监、知县事，甚至有知高丽国事，等等。但当时相当数量的知军州者仍属于武夫悍将之类，有时甚至是由将吏们临时推立的。据《旧五代史·梁书·太祖纪（四）》，开平三年（909）七月，“商州刺史李稠弃郡西奔，本州将吏以都牙校李玟权知州事”
。又据《太祖纪（六）》，乾化元年（911）二月，蔡州将吏奉顺化军指挥使王存俨为主，朱温绥抚其众，即命存俨以“权知军州事”之职
。
五代各中央政权惩诸道武夫专横之弊，在加强集权的过程中，渐以朝臣（特别是文臣）带本官出典州郡，并制订政策，鼓励朝臣外任
。后晋司徒诩历知许、齐、亳三州事
；开运元年（944），给事中边光范权知郑州，后周广顺初又知陈州
；嗣后，如将作监李琼先后知亳州、陕州军州事
，显德中昝居润历知青州、凤翔、河中与开封府事
等等，不一而足。
“权知军州事”等类名衔，本用来表示属于过渡性质的临时职务；这一职务逐渐演变为相对固定的差遣职任，如顾炎武所说，“以权设之名为经常之任”
，用了从晚唐到宋初百余年的时间。
后周广顺三年（953），赏武平军留后刘言、节度副使王逵等攻收湖南之功，将王逵“权知潭州军州事”职衔进改为“行潭州刺史”
。这时，显然仍认为刺史地位稍高，是“即真”后的正式职衔。显德元年（954），以武安军节度副使、知潭州军府事周行逢为鄂州节度使、知潭州军府事，加检校太尉
；次年，以左谏议大夫、权知开封府事王朴为左散骑常侍、充端明殿学土，依前权知开封府事
。看来，在当时，知军州事、知军府事之类差遣，开始成为相对稳定的职任；文武任职者迁转之际，有时可以只升陟其职事官或检校官，而继续充职如故。不过，直到北宋开宝五年（972），当太祖赵匡胤与赵普、辛仲甫谈及文臣出领大藩问题时，他心目中的州郡最高长官仍是“刺史”，而非“知军州事”
。这恰恰表明，“知军州事”制度不是赵匡胤们预先设计好统一向全国各地推行的，而是在由个别到普遍的实施过程中得到了肯定。宋廷在委派朝官外任、剥夺藩镇之权的同时，戒备着朝官们分权、渎职的可能，不欲轻授以“牧伯”名位。“知州军事”职衔，正是适应这种需要逐渐固定下来的。
五代至宋，中央委派朝官出知州军，主要是针对节镇势力的。当时的节镇，就其与中原朝廷关系而言，有公开对抗或大致顺服两种类型。对于悖逆类型的藩镇，通常以武力平定，“凡下州郡，即命朝臣领之”
。后周广顺中，平慕容彦超反叛，即命端明殿学士颜衎权知兖州军州事
。北宋建隆元年（960）冬，平淮南节度李重进，即以宣徽北院使李处耘权知扬州
。
在宋初统一过程中，亦采取这种方式。乾德元年（963）春，对荆湖用兵之后，即派户部侍郎吕余庆权知潭州，给事中李昉权知衡州，枢密直学士、户部侍郎薛居正权知朗州，又以王仁赡权知荆南军府事
。当时，宋廷命荆南、潭、朗州“管内文武官吏并依旧”；旋即命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州，此后更明确规定“应诸道州府公事，并须长吏、通判签议连书，方得行下”
。至开宝年间，通判已经在各地普遍设立了。
对于基本依从的藩镇，朝廷主要是采取限制步骤。一方面要求他们向中央申报阙员，而不许自行差摄；另方面俟其去职，州府出阙，时或继以朝臣权知。后周广顺二年底，符彦卿自青州改天平节度使，移镇郓州，即由閤门使张凝知青州军州事
；符彦卿自天平移镇大名，又以皇城使吴廷祚权知郓州
。广顺三年初，延州节度高允权卒，其子绍基欲求继袭，朝廷则派客省使向训知延州军州事
。北宋建隆元年七月，成德节度使郭崇入朝，以宣徽南院使昝居润权知镇州
；四年夏，凤翔节度王景卒，两天后，即派尚书左丞高防权知凤翔府
。
当时，节度使多兼治所州刺史，节度在镇时，该州一般不并设“知军州事”，以避免朝臣与方镇发生直接的争权冲突。比较明显的例证是，建隆四年，襄州节度慕容延钊征湖南，以太常卿边光范权知州事，“是冬郊祀，召还。会延钊卒，复知襄州”
。同年，“贝州节度使张光翰来朝，遣（给事中刘）载权知州事。光翰归镇，载还，知贡举”
。这大致如李焘所说：“时方镇阙守帅，稍命文臣权知。”
与此同时，支郡亦渐以朝官权知。这种从节度使兼领刺史制向朝官出知州军制转变的方式，使得权力过渡比较平稳。
经过十数年的经营，宋太祖末年，诸道之内，京朝官知州、通判逐渐普遍设立。太宗即位，转运使受命察举部内知州、通判等官员，“以三科第其能否”，以便大行诛赏
。此时，罢天下节镇领州郡的时机已经成熟。于是，太平兴国二年（977）采纳李瀚建议，
诏邠、宁、泾、原、鄜、坊、延、丹、陕、虢、襄、均、房、复、邓、唐、澶、濮、宋、亳、郓、济、沧、德、曹、单、青、淄、兖、沂、贝、冀、滑、卫、镇、深、赵、定、祁等州并直属京，天下节镇无复领支郡者矣。
事实上，此处列举的39州中，有近半数是节度所在州，而非严格意义上的“支郡”。不过，即便在这一措施之后，节度使仍有直接治理本镇驻节州府者。节度使“皆不签书钱谷事”
、“其事务悉归本州知州、通判兼总之”的制度
，到真宗时才最终全面确定下来。
总之，在经过长期乱离之后，统治者在实施“列郡以京官权知”
的政策时，是十分审慎的。北宋开国后，第一批被委以“知军州事”的朝官，仍然是一个个被分别派往或用兵地带、或新复区域、或节度调任出阙处的；其后，陆续于诸州施行，知州军者文武参用，而以文臣为主。对此，宋太祖曾表白自己的意图说：“朕今选儒臣干事者百余，分治大藩，纵皆贪浊，亦未及武臣一人也。”
《宋会要辑稿》职官四七之一“判知州府军监”条说：
周朝州镇有阙，或遣朝官权知。太祖始削外权，牧伯之阙止令文官权知莅。其后文武官参为知州军事。
短短两句话背后，隐藏着无数复杂错综的内容。正是这种种曲折，布成为晚唐至宋初百年间政治历史舞台上丰富多彩的场景。
京朝官知县事的制度，也是在北宋初年确立的：
命大理正奚屿知馆陶县，监察御史王祜知魏县、杨应梦知永济县，屯田员外郎于继徽知临清县。常参官知县，自屿等始也。时符彦卿久镇大名，专恣不法，属邑颇不治，故特选强干者往莅之。
在这段记载之后，李焘有一段考证文字：
诸书皆言京朝官知县自奚屿等始。按《实录》建隆二年十一月己丑，以祠部郎中王景逊为河南令、职方员外郎边珝为洛阳令，左司员外郎段思恭为开封令，驾部员外郎刘涣为浚仪令，代卢辰、张文遂、边玗、宋彦升等。不知何故诸书乃言知县始此。岂“令”与“知县”不同乎？当考。
李焘的推测是有道理的。“主一邑者，有知县，有县令”
，情形不同。李心传曾在《旧闻证误》中，针对《长编》中这段记载与注文，明确指出：
京朝官出为赤县令者不复带本官，自唐以来皆然。……大抵国初之制，朝官出为县令则解内职，朝官出为知县则带本官。由此言之，令与知县不同甚明。
派朝官出任赤畿及要剧县令的做法前代已有。唐德宗时，尚书司勋员外郎窦申等十人，就曾被派“辍于周行，往莅通邑”，出任畿内县令
。后唐清泰时，明令两使判官、畿赤令长，选取郎中、员外、补阙、拾遗等官担任
。后汉乾祐时，高防自屯田郎中改浚仪令
；后周显德中，董枢以左补阙迁浚仪令
等皆是。这种更迭出入的任官方式，对于沟通中央与地方的联系，有着不可低估的作用。但与此同时，如何加强外派官员与朝廷间的纽带，如何弥合职任内外调易造成的地位待遇、参选方式之差异，成为不得不面对的问题。此类问题若不解决，势必伤害外任官员的治事积极性。
《五代会要·吏曹裁制》记载了这样一件事：本来身为升朝官的李玭，被派往郓州任卢县令，后唐长兴二年卸任归阙，赴铨参选。对于他是否需要按州县官格例守选，产生了不同意见
。分歧的关键在于，衡量他目前身份的基准，究竟应该是其“前任”升朝官，抑或是其“今任”州县官。这种问题必须从制度上予以解决。
“知县”制度的出现，较好地解决了这一问题。“知县事”与“知军州事”一样，都是以京朝官带本官赴外任差遣；转迁之际，可以升陟其“官”而不易其任。有时甚至直接加县令以京朝官衔，而知县事。建隆初，侯陟为冤句令，以清干著称，次年擢为左拾遗，仍知县事
；乾德初，以泾城县令段滔为国子博士，知县事如故
。
宋太祖派奚屿等出知剧邑的诏令中，说“特选士于朝行，断自朕心，以重其事”
。这时的知县，还是临时委派的，尚未列为差遣系统中的一级资序，亦不经吏部拟任除注。初期有朝官知县，其后则多以京官等知。北宋早期，“知”是相对临时性的概念，某种程度上用以反映身份系统的差异。资序层级的形成与相对固定化，主要是宋太宗与真宗之后的事
。
《宋会要辑稿·职官》讲到“县官”的部分，引述《两朝国史志》中的说法，称：“（县）令参用京官，或试衔、幕职及三班使臣，皆谓之知县事。又有军使兼知县者。”
也就是说，凡以县令之外、身份类型不同、阶次高于县令的“他官”
掌县令事者，通常皆可称为知县（事）。