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新股发行制度是证券市场基础制度之一，对发行上市公司质量、价格的形成稳定、资源配置有决定性的作用。三十年来，我国股票发行审核制度先后经历了额度管理制、指标管理制、通道制和保荐制，发行经历了由有计划经济色彩向适应市场经济特点的转型。
在早期就强调要严格审核管控股票发行。1992年5月，国家体改委公布了《股份有限公司的规范意见》，第一次涉及股份有限公司的证券发行问题。1993年颁布的《公司法》，确认了股份有限公司的法律地位。1993年4月，国务院公布了《股票发行与交易管理暂行条例》，正式建立了全国统一管理的股票发行审核机制。在当时，采取了额度管理的审批制，国务院证券委员会根据国民经济发展计划和资金需求确立一个总的额度，经国务院批准后，再由国家计委确定和分配各省、自治区、直辖市、计划单列市和行业主管部门发行额度，各省、自治区、直辖市、计划单列市和行业主管部门推荐本区域或行业内企业，证券监管机构再对企业申请材料进行审批。额度是以股票面值计算的，在溢价发行条件下，实际筹资额远大于计划额度，在这个阶段共确定了105亿元发行额度，共有逾200家企业参与发行，筹资400多亿元。
在证券市场创建初期，由地方政府或行业主管部门进行审核推荐，有益于进行统筹调节与宏观调控。额度管理只是限定了股票发行的股份数，并未限制发行企业数目，因而为增加上市企业数目，各省级政府和行业主管部门推荐上来的企业大多规模较小，不能涵盖本地区和本行业的优秀企业。
为解决“额度管理”导致大量小规模企业涌入资本市场等问题，国务院证券委员会发布《关于1996年全国证券期货工作安排意见》，决定将原来“额度管理”改为“指标管理”，力图通过优中选优，让各省推荐高质量企业上市。1997年，证监会发布了《关于做好1997年股票发行工作的通知》，在原来地方政府和行业主管部门推荐企业发行上市的流程中增加了证监会预审的环节，即对企业开展事前审查。1998年4月，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，进一步强化了对市场的统一监管。这一阶段，企业上市数目较多，仅1996、1997年就合计有700多家企业发行上市，融资超过4000亿元。
指标管理一定程度上解决了推荐上市企业规模偏小的问题，资本市场涌现出一批具有行业和地区代表性的大中型企业，但由于当时正处于推进国企改革的攻坚期，各地区和行业主管部门推荐的企业大多数是国有企业，一部分地方政府甚至将企业上市作为国企脱困的途径，所以民营企业和外资企业发行上市较少，形成了我国股市早期上市公司群体的结构性不平衡矛盾。
伴随着社会主义市场经济体制的建立，原有的“指标管理”审批制已经越来越不能适应我国资本市场和国民经济发展的需要，过多依赖行政手段无法合理配置资源，市场中介机构特别是承销商的作用得不到发挥，当时就出现了帮助企业制造数据、“包装”上市的情况，透明度不高，“道德风险”很大，改革势在必行。特别是中国加入世界贸易组织（WTO）后，金融业对外开放也加快了步伐。1999年7月1日生效的《证券法》明确股票发行核准制，从审批制到核准制的变革，核心是将地方政府和行业主管部门向证监会推荐企业改为由证券公司推荐企业，正是适应市场经济规律、推进金融业改革开放的现实之举。2000年3月，证监会公布了《股票发行核准程序》，突破了原有“指标管理”的限制。2001年3月，证监会正式取消了原有对企业发行审核中的额度和指标限制，建立了“通道制”。即对有承销商资质的证券公司进行通道式管理，每家有资质的证券公司拥有2~8个通道，每家证券公司推荐企业排队申请上市，每家证券公司核准发行了一家之后才能再次申报一家，证监会不再对发行上市企业数目进行限制，更多地发挥证券公司和公开信息披露的作用。到2005年1月1日“通道制”被废除时，全国83家证券公司一共拥有318条通道。
相对于之前的“审批制”，“通道制”是制度改革的进步，体现了我国证券发行监管理念由政府主导向市场主导的转变。“通道制”还调动了证券公司的积极性，强化其中介职责，迫使其提高专业水平，关注申请上市企业质量。各种所有制的企业进入资本市场上市融资，并利用资本市场做大做强，为国民经济的持续健康发展和经济结构的优化调整发挥了重要作用。然而，“通道制”也带来了一定的弊端，这种模式不利于证券公司的优胜劣汰和规模化经营，承销市场也由买方市场转变为卖方市场，一定程度上导致发行供给方的积压。
为了进一步深化新股发行制度改革，消除“通道制”的弊端，监管部门酝酿将股票发行上市改为“保荐制”。2003年1月，证监会第一次提出设立股票发行上市保荐制。2003年7月，证监会公布了《证券发行上市的保荐制暂行方案》，方案中确立了第一批保荐代表人的资质，为正式施行保荐制做好准备。2003年12月，证监会发布了《证券发行上市保荐制度暂行办法》。保荐制是指证券公司中有资格的保荐代表人对企业发行上市进行推荐和辅导负责，持续对发行人信息披露和所做承诺的真实性、准确性和完备性进行核实、训示、督导和信用担保，其责任落实到保荐代表人个人身上。保荐代表人有专门的资格认定，符合条件的保荐代表人拥有IPO项目的保荐签字权，一般两名保荐代表人负责一家发行人的保荐工作，同时还可以在主板和创业板各有一家在审企业（后修改为允许同时在主板和创业板各有两家在审企业）。同时，证监会于2003年12月对发审委制度进行了重大变革，废止了《股票发行审核委员会条例》，颁布了《股票发行审核委员会暂行办法》和配套的《工作细则》，提高发审委工作的透明度，加强对委员的监督管理。
保荐制度还增加了由保荐人承担发行上市过程中连带责任的内容。保荐人的保荐责任期包括发行上市全过程，以及上市后的一段时期（比如两个会计年度）。2004年3月20日，证券业协会组织第一次保荐代表人考试，1549人参加考试，来自81家证券公司的614人通过考试，考试合格率39.63%。2004年5月10日，首批共有67家证券公司、609人被分别注册登记为保荐机构和保荐代表人。
“保荐制”自2004年实施以来，督促发行人和中介机构在股票发行中发挥更大的作用，推动了大量的企业发行上市，对促进资本形成、服务创新创业、支持实体经济发展发挥了重要作用。但随着改革的持续深化和市场的不断发展，原有制度的不足逐渐暴露出来。一方面，由证监会对企业进行发行上市审核，客观上形成了政府对新股发行人资产质量和投资价值的背书作用，不利于投资者形成风险自担的投资意识，也会弱化发行人和中介机构的履职责任。另一方面，核准制下监管部门对新股发行“管价格、调节奏、控规模”，虽然短期有稳定股指和投资者心理的作用，但却不利于市场自我约束机制的培育和形成，甚至可能导致市场供求的扭曲和紧张，削弱市场价格发现和风险释放等功能，不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
因此，推进股票发行注册制改革成为资本市场改革的方向。2012年4月，证监会发布了《进一步深化新股发行体制改革的指导意见》，其主要内容包括：一是推进以信息披露为中心，逐步淡化监管机构对拟上市公司盈利状况的判断，落实发行人、各中介机构独立的主体责任，全过程、多角度提升信息披露质量；
二是适当调整询价范围和配售规则，除原有规定的7类机构外，主承销商可以自主推荐5~10名投资经验比较丰富的个人投资者参与网下询价配售；
三是加强对发行定价的监管，发行价格市盈率高于同行业上市公司平均市盈率25%的，发行人应召开董事会分析发行定价的合理性因素和风险性因素，补充披露相关信息，证监会综合考虑补充披露信息等相关情况后，可要求发行人及承销商重新询价；四是增加新上市公司流通股数量，缓解股票供应不足，取消网下配售股份3个月的锁定期，在首次公开发行新股时，持股满3年的股东可将部分老股向网下投资者转让。
此外，对炒新行为、“人情报价”、“业绩变脸”等情况以及违法违规行为加大监管和惩治力度。很可惜，因为市场行情不好，这次改革措施实施不到半年，就在当年10月又一次暂停执行。
2013年4月，首次发行排队在审企业已达726家，为了在重新启动新股发行时同步实施相关配套改革，于当年4月开始研究，经过半年多的努力，直到同年11月30日证监会再次发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，同时重新启动暂停了一年多时间的IPO。这次改革意见实际上是2012年改革的继续，对执行中反映较多的问题做了适当修订。在发行机制方面，明确招股说明书首先披露时点，即正式受理后即在证监会网站披露，并不得随意更改。
在强化发行人及其控股股东的诚信义务方面，要求发行人控股股东、持有发行人股份的董事和高级管理人员在公开募集及上市文件中公开承诺：所持股票在锁定期满后两年内减持的，其减持价格不低于发行价；公司上市后6个月内如公司股票连续20个交易日的收盘价均低于发行价，或者上市后6个月期末收盘价低于发行价，持有公司股票的锁定期限自动延长至少6个月。提出上市后3年内公司股价低于每股净资产时的预案，包括可能采取的具体措施。持股5%以上股东减持时，须提前3个交易日予以公告。在提高新股定价市场化程度方面，明确发行价格由发行人与承销的证券公司自行协商确定，定价方式在发行公告中披露。网下投资者报价后，发行人和主承销商应预先剔除申购总量中报价最高的部分（不低于申购总量的10%），然后根据剩余报价及申购情况协商确定发行价格。如拟定的发行价格的市盈率高于同行业上市公司二级市场平均市盈率的，发行人和主承销商应发布投资风险特别公告，明示该定价可能存在估值过高，有给投资者带来损失的风险。在改革新股配售方式方面，引入承销商自主配售机制，网下发行的股票，由主承销商在提供有效报价的投资者中自主选择配售，其中至少40%应优先配售给公募基金和社保基金。公司股本4亿元以下的，网下配售比例不低于60%；公司股本超过4亿元的，网下配售比例不低于70%。网上投资者有效认购倍数在50倍以上但低于100倍的，回拨20%；认购倍数超过100倍的，回拨40%。
2013年11月9日，党的十八届三中全会将“推进股票发行注册制改革”写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年3月政府工作报告中提出“推进股票发行注册制改革”。2014年5月9日，国务院颁布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（俗称“新国九条”），提出“积极稳妥推进股票发行注册制改革”。2015年3月政府工作报告提出“实施股票发行注册制改革”。
之后，证监会提出了股票发行注册制改革方案。2015年12月9日，国务院常务会议审议通过了拟提请全国人大常委会审议的《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定（草案）》。2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》，授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行，调整适用《中华人民共和国证券法》关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制度，具体实施方案由国务院做出规定，报全国人大常委会备案。决定指出，国务院要加强对股票发行注册制改革工作的组织领导，并就决定实施情况向全国人大常委会做出中期报告。国务院证券监督管理机构要会同有关部门加强事中事后监管，防范和化解风险，切实保护投资者合法权益。决定自2016年3月1日起施行。实施期限为两年，至2018年2月28日。
因全国人大授权两年期限届满，2018年2月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议决定：2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》有关规定的决定施行期限届满后，期限延长两年至2020年2月29日。图2.1显示的场景是，2015年12月21日上午，十二届全国人大常委会第十八次会议举行第一次全体会议。肖钢做《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定〈草案〉》议案的说明。
图2.1 肖钢就股票发行注册制改革进行说明
资料来源：中国人大网。