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1．对改革的规律性认识。
人们大概都知道，在改革前近30年的国家工业化初期阶段，城市人口享受从出生到死亡的各种保障制度，是靠国家财政补贴维护的。但很少有人认识到，这种对城市人群提供全程保障的制度，一方面能够让国家以“许诺未来”而低成本地换取劳动者的几乎全部剩余，政府仅用了不到30年就高速地完成了资本原始积累；另一方面，相对于占人口80%、不能分享工业化收益却只能提供积累的农民而言，又能够在这个特殊的阶段内有效地把以国有企事业单位职工为主体的城市人口，变成对社会起稳定作用的“中产阶级”。
客观地说，当年政府提供的尽管是最低水平的保障，但它确实维护了城市社会相对的安定团结。
由于国家在“五五”和“六五”计划期间基本完成了工业化所必需的原始积累，于是就必然会出现改革：
一方面必然进入国际市场实现大规模交换，并且按照市场规律调整经济结构。这就是中国20世纪70年代提出“引进外资”、 80年代提出“市场取向”、90年代提出“市场经济”改革的客观背景。
另一方面，代表产业自身发展要求的部门或集团也必然会对原来制度框架内部不能实现其利益要求的内容进行重构。这就是我们先后出现“财政甩包袱”、“金融资本异化于产业资本”，以及“行业垄断”加强、贫富分化加剧等各种变化的原因。
随之，当然会导致产业结构改变和社会制度的重构。
2．为什么不能对改革寄予太高的希望？
对上述规律的认识所得出的结论很简单：我们对这个改革的阶段及其前景不应该寄希望太高，因为：
其一，以“许诺未来”换取剩余，只可以在特定政治条件下才会有效。今天无论再怎样许诺，我们也根本不可能像发达国家那样建立过高成本的“现代社会保障制度”。由于原有的由财政负责的城市保障体制已经解体，因此，如果不重新调整实际上已经被少数既得利益集团占有的“国有资产”的产权结构，则既不能使财政形势根本改变，也不可能长期维持社保开支。甚至由于垄断利益集团不愿意为实现“保稳定”这个大局作出让步，而社会弱势群体又没有条件形成压力，因此很可能使得决策者即使面临严重经济困境，也难以作出调整“存量”的改革选择。
其二，近期尤其值得重视的是，如果我们也像某些发展中国家那样偏重加工贸易型的“出口外向型”经济，允许泡沫化的金融资本“自由流动”，则无异于在国内资本尚且不强大的情况下，就让庞大的国际资本分享本来被国家垄断资本独占的“货币化”利益，这不仅会导致以“资源资本化”为实质的经济增长的收益大量流出，不仅会在劳动力过剩和自由市场的作用下，必然造成劳工价格不断下降及其引发的社会问题，不仅会进一步加剧区域差别，而且，国际大资本左右国内决策这种最让国人难堪的情况也会由暗转明，其社会后果自在不言之中。
3．改革的主要障碍何在？
我们讨论的“迁徙自由”问题，与上述背景分析高度相关。
现在的政策研究人员应该看到，那些能够参与资本收益分享的发达地区，可能成为把“自由迁徙权利”重新写入宪法的主要障碍。其实，现在发达地区的政府制定的社保政策，在国家不承担“全国统筹”义务的条件下，必然是有利于本地利益集团的。
因此，即使把迁徙自由写入宪法，在没有宪法法、尚且没有违宪罪的判例的情况下，已经成形的、不利于外来打工者的地方政策也难以改变。
“我们也有两只手，不在城里吃闲饭。”这是毛泽东在城市遭遇经济危机不能增加就业、必须动员城里青年人下乡插队的时候说过的话。
对过去的问题，今天的人们很容易用所谓“这是计划经济造成的”一言以蔽之。但如果我们都承认经济发展是有规律的，经济规律是不可以逆转的，那就必须把当年的经济发展及其遇到的问题作为背景。其实，恰恰是20世纪50年代末期的经济危机，导致“自由迁徙”从宪法中被取消。
1．城乡二元结构形成的三个原因。
随着1958年人民公社的建立，中国形成了城乡分割二元体制，人口的自由迁徙也就随之从1954年宪法中被取消。人们一般以为这是计划经济使然，但这其实是由当时的经济危机造成的。
在1952—1957年的“一五”计划时期内，大约有2000多万农民工已经自由流动进入城市。但从1959年开始到1960年，大概用两年左右的时间，又从城里迁出2000万人，其中至少与三个原因高度相关：
第一，1956年“苏共20大”赫鲁晓夫作了彻底否定斯大林主义的“秘密报告”。其实，苏联在完成第六个五年计划以后形成了社会化大生产，这必然要求纳入国际分工，因此有所谓“苏共20大”及其后的国家战略全面转变。而中国正在“一五计划”代表的国家工业化资本原始积累阶段，实在不可能跟上苏联的发展战略调整。于是中苏交恶，苏联随即停止对中国工业化的后续投资，而此时中国自身的工业刚刚起步，尚不足以形成自主扩大再生产的能力。
第二，1952年以后，中国转变1949年确立的“新民主主义”国家战略，采取了“国家资本主义”模式加快工业化进程，而且当年的财政体制是“统收统支”，全部工业投资出自政府。因此，苏联停止援助后，中国政府财政赤字随即大规模增加，1958年到1960年连续三年财政赤字累积约270亿（当时的财政总规模不到600个亿），高额财政赤字当然就导致政府基本丧失了扩大再生产的能力，第二个五年计划不得不暂时中辍。没有新增扩大再生产就没有新增就业。于是，从财政赤字大规模发生以后，1959年政府就开始把已经进城的人向外迁移。同时期，1958年人民公社建立。政府在公社一级建立财政和农业银行机构以全额提取农业剩余，并且形成了城乡分割的二元体制结构来保证这种内向型的资本积累。
第三，在朝鲜战争及其后的地缘政治环境下，中国“一五”时期所建立的是以军重工业为主的国家工业体系，而重工业有一种内生的“资本排斥劳动”的机制，这也是发展重工业就必然导致就业下降的结果。在没有新增投资的条件下，客观的趋势是城市连自己新增的就业问题都不能解决，不得不向外排斥。
2.经济危机与三次“上山下乡”运动。
从20世纪60年代起，城市人口“上山下乡”就一直在延续。也就是说，每当城市的人口增加到一定的量，而城市经济又进入危机和萧条阶段，在不能吸纳这些新增人口就业的时候，就会有一次城市人口向农村迁移。
在这样的情况下，实际上我国的经济确实不可能随着工业发展来带动农民的非农就业，相反，是城市必然要向外排挤过剩人口。“文化大革命”时期，尤其到60年代末期经济完全不能正常发展的时候，政府就不得不发动、动员，甚至强迫城市不能安排就业的人都下乡谋生。
可见，当时知识青年都会背诵的毛主席语录是“我们也有两只手，不在城里吃闲饭”，那确实是大实话。
这个逆向的迁移过程表明，在1958—1960年第一次财政赤字导致国家工业化出现危机以后，每当财政缺乏扩大再生产投资能力的时候，就会有一次“上山下乡”运动。从1958年开始先后进行了三次，都和经济危机本身直接相关。
因此，我们对过去的经验很难一言以蔽之，至少不能简单地把过去的问题归结为都是计划经济造成的。
人们大都知道，2000年的重大政策改变之一，是中央政府宣布从当年10月1日起“县以下放开户口限制”。随之，有些沿海省份进一步允许省内人口自由迁徙，有的省如河北，甚至连省会城市都允许农村流动人口按照居住地和职业转变身份进城。亦即，我们已经得到迁徙自由了。
只不过，该项本来应该引起农民欢呼的政策实行以来，很多地方反映，城市户口实际上很少有人问津。为什么？难道进城农民不是都愿意转变身份的吗？
面对这种现实，建议我们的经济理论界进一步思考，在这“黄钟毁弃，瓦釜雷鸣”的近10年里，有哪些认识误区。如果认真地、客观地看改革开放24年以来的政策演进过程，可能有助于我们深入认识人口迁移的问题。
首先，是理论界的误区。
乡镇企业在20世纪80年代中期大发展的时候，政府的应对政策是强调“离土不离乡，进厂不进城”。当时，很多人对这样的政策和乡镇企业的分散布局就提出了强烈批评，要求乡镇企业集中。于是各地大搞各种开发区，严重剥夺了本来应归农民所有的土地增值收益。再后来，人们则照搬国外理论规范，强调建立“现代企业制度”，非把私有化改制生搬硬套到本来就与意识形态和公有制风马牛不相及的乡镇企业上，其实从根本制度上限制了农民作为真实投资主体分享农村工业化资本收益的机会。
搞到今天，农民真苦、农村真穷、农业真危险成为“三农”问题的真实写照，理论界突然找不到“屁股”来打。不知道他们是否愿意在批判决策失误的时候把自己的错误也捎带上？而之所以出现这些误区，就在于少有人下基层，并实事求是地分析当时的客观情况。
其次，20世纪80年代为什么强调“离土不离乡”？当1984年卖粮难发生以后，1985年农民自发地减少了7000万亩的种粮面积，大规模种上了经济作物。同时乡镇企业“异军突起”，导致农村经济结构发生了重大调整。此时，农副产品的充足供应，本身就推进了农村经济市场化和农民进入城市的要求。于是，在1985—1986年的政策讨论中，就已经提出了进一步发展乡镇企业和开通城乡的建议，但最终还是强调乡镇企业“离土不离乡”，农民“进厂不进城”。
杜老
曾经讲过，当时的中央农研室提出允许农民进城的建议，尽管领导也同意考虑，但几乎受到所有城市部门的反对，最后只在1986年的“一号文件”写进去一句加了限制条件的话：允许农民自理口粮进城务工经商。
因为，那个时候城里确实是用财政补贴来维持城市人口的全部社会保障，城里人“生老病死有依靠”，这使得城市人群基本构成了能够稳定社会的“中产阶级”。因此，社会上的刑事发案率也非常低，任何人都怕犯“错误”，因为他的全套保障都在“单位”，而当时“单位”的收支又几乎全部由国家财政负责。
客观地说，尽管政府维持的只是低水平的保障，但仍然基本能够保证社会安定。
而乡镇企业在创办期间根本离不开农村，其制度本来就不应该等同于一般城市中小企业。因为，当时的基本原材料和主要工业品完全在国家计划控制下，除了依托农村资源开发之外，乡镇企业只能以土地和劳动力换取那些被纳入计划分配体系的城市企业转移的初加工或粗加工。无论后来怎样发展，其资本积累也只能来源于土地和当地资源的资本化，以及劳动力的剩余价值
。
1．为什么打工潮起于1992年？
1992年以后中国突然出现前所未有的打工潮，当年就有大约4000多万农民工流入沿海和城市去打工，此后外出打工农民越来越多，1993—1994年增加到6000万，到1995—1996年曾经达到约8000万。这主要是因为，1989—1991年农产品的全面卖难导致了1992年的粮食市场几乎全面放开，于是农民进城既没有必要带“粮票”，也不必再“自理口粮”。因此，只要有城乡之间的收入差别，当然就有农村人口向城市的流动。
首先看劳动力的需求变化。1992年邓小平南方讲话以后，中国经济进入高涨时期，对劳动力的需求特别是对粗工的需求大幅度增加。1992年经济高涨是以沿海开发区建设为主要动力的，而开发区建设要求“三通一平”、“七通一平”，需求大量粗工去挖土方、盖楼房、修马路，修建电力、电信和排水的各种渠道。这种客观变化形成了对劳动力的市场需求，带动了劳动力大规模的流动，同时也引起了各地政府的政策调整。
此外，这和20世纪90年代初期第二次出现的农产品卖难有很大关系。
全国自上而下贯彻家庭承包制的1984年发生了卖粮难，引起20世纪80年代中期农业结构调整，农产品全面增产，这又导致80年代国民经济出现“黄金增长”。
同期在城市，1988年的“价格闯关”改革，造成在物资相对“短缺”条件下的物价大幅度上涨，政府随即实行“宏观紧缩”政策导致城市需求下降。于是，农、林、牧、副、渔等大宗的农产品在20世纪90年代初普遍卖难。
据当时中国社科院农村所的统计，1991年十几种主要农产品需求弹性大于1的只有一两种，其他大部分需求弹性都在1以下。在那种情况下，其实恰恰是农产品的充分供应和食品价格下降，就把城市财政补贴的食品保障的体系打破了。加之1991年苏联作为国家的全面解体，给了中国深刻的教训。于是，到1992年初，全国大概只有二十几个县粮食还没放开，猪肉、粮食、油料、棉花等大宗农产品基本放开，副食品随之也放开了，粮票和各种票证也都逐渐取消了。
没有了粮食和副食品票证供应这个限制条件，1986年“一号文件”提到的“允许农民自理口粮进城务工经商”政策也就没有实际意义了。
可见，一方面是没有口粮限制，没有副食品供应的限制；另一方面是农民在农产品卖难的情况下不得不追求非农收入，这才有了农民外出打工导致的劳动力大规模流动。
因此，是宏观条件的变化导致了农村劳动力自发地市场化这种制度改变。
2．加速城市化和允许农民自由迁徙的政策为什么提出后又暂停？
1992年农民开始大规模流动的事实，一度推动1993年开始的户口制度思想的重大改变，那时在多部门的政策讨论中，就已经提出不搞身份限制。
在1994年，公安部的户籍制度改革文件草稿已经写出来了，其基本精神就是改变管理原则，按照职业和居住地来建立户籍管理制度。
但为什么那时没有最终变成政府的文件？是因为1994年以后宏观环境变化。
由于1994—1995年再次发生通胀，到1996年的物价指数高达约24%，并且1995—1997年期间政府再次采用传统手段进行了宏观“治理整顿”，本来已经起草的户籍制度改革文件被暂时搁置，自由迁徙才重新成为问题。
具体情况是，1994年年底这个文件的草稿出来以后，在征求各部委和各地意见的时候，又出现很多难以协调的现实问题。可以大致归纳为以下三个方面：
第一，大城市显然不能完全实行放开户籍政策。当时有些大都市为了应对这个文件甚至提出每一个户口迁移至少要增加几十万元财政开支，而且近郊、远效、城区的户口分别差多少万元。这个费用大致等于每个市民享受的公共物品和政府补贴的总额（后来，世界银行曾经测算出城乡差别的修正系数为0.7～0.72）。其他不同规模的城市，也有不同的“卖户口”价格，各地政府应对性的地方收费政策已纷纷出台了。对这类差别很大的地方政策是否应该承认，如果承认该怎样规范？
第二，农民进入城市是否必须放弃在农村的土地权益？理论上农民不能在城乡都占有生产资料，事实上却是农民的承包土地只是“最低生活保障”。如果农民进城必须退了土地，是否能够在城市享受政府提供的社保？如果要让社保覆盖所有进城农民，各级财政要增加多少开支？
第三，随着流动人口的增加出现了新问题。逐年增加的社会犯罪中，流动人口犯罪的比重相当大，从1994年的统计材料看，70%新增刑事犯罪来源于流动人口犯罪。因此，应该搞“小城镇、大战略”，还是应该向其他发展中国家那样允许流动人口自由地向大城市集中？
3.从宏观政策上看20世纪90年代的问题和20世纪80年代的问题不一样。
首先是宏观制度出现了重大改变。从1994年开始提出分税制改革以后，各个地方都有自己明确的财政自主权，对不同税种的征收和分成的权利，这和过去1983年提出的财政分级承包有重大差别。1994年人们讨论分税制改革到底意味着什么，在当时就有人指出：既然分税制是联邦制的财税基础，那接下来就得改变中国的集中制政治体制。东、中、西各个地区的不平衡发展会越来越明显，而且会越来越显化为地方政府的收入差别。
此外，随着农民工大批进城引发了是否开通城乡等讨论，这既遇到了重大挑战，也形成新的机遇。因为，20世纪90年代后期加快国有企业改革的同时出现了大量职工下岗或者失业，这导致一些城市政府出台限制农民进城就业的文件。而在同期，也是因为政府财政在赤字不断增加的条件下无力承受过去那种补贴负担，于是开始进行就业和社会保障制度改革、医疗卫生体制改革等。这一系列相关改革不仅有利于人口自由迁徙，而且反过来也影响着城市化问题的政策讨论。
只是，这时候的讨论不再是理论上的国民待遇或是权利上是否平等的问题，而更主要的是在财税体制已经改变的条件下实际操作层面上的问题。
由于相关问题复杂，所以，1995年国家11个部委联合提出小城镇建设的政策框架。联合国开发计划署（UNDP）和福特基金会也投资支持小城镇改革发展的试点项目。
此时，各部委都进行不同内容的改革试点。例如，公安部就提出先选择大概100个城镇搞户籍改革试点。
4．本来就没有人明确反对开通城乡。
上文引述80年代时的政策提法，当时就没有人明确反对开通城乡，也没有谁反对应该让农民自由进城，而是各部门提出的实际问题，中央政府的决策者解决不了。
人们提出的问题是：农村人口进来以后教育经费谁开支，道路、交通这些增加的开支谁负责，如果公共物品都是财政开支，其经营也是政府补贴的，如果城市人的粮棉油肉菜蛋都是补贴的，新增人口需要增加的开支和补贴从何而来？
这些实际问题提出以后，尽管中央农研室提出的建议在80年代还具有显著的“政治正确”，但也解决不了这些现实问题，所以开通城乡这种理念退下来，变成文件中能够对应解决实际问题的一句话。
综上所述，是1989—1991年农产品的卖难，迫使1992年的农产品市场进一步放开，导致了1993年的户口制度改革的指导思想发生重大改变。后来，随着20世纪90年代宏观条件变化，财政终于保不起城市补贴了，影响开通城乡的体制问题也越来越少了，才有现在的户籍改革的重大突破。
可见，微观制度上的变化过程和宏观形势的变化过程基本上应该是一致的。
从逻辑上看，改革开放以后农民实行家庭承包制，随着农村工业化的发展，农产品市场的放开，就应该允许劳动力自由流动，允许农村人口有自由迁徙权。但实际上，20世纪80年代的问题是当时年代的问题，20世纪90年代的问题也是当时年代的问题，进入了21世纪，我们面对的问题和原来也有了很大的不同。
因此，我们应该注意研究不同年代的政策对不同地区的相关影响。
1.劳动力市场化流动的问题。
结合西部大开发战略，分析完全市场条件下要素的流动，为什么1985年提出的“梯度发展理论”和“先富带后富”的政策没有能够成为现实，为什么东部资本过剩却并不西进、仍然是资源和劳动力“一江春水向东流”？
我曾认为，这些年之所以资本不能西进，是因为完全放开劳动力市场以后，劳动力在无限供给的条件下形成的劳动力价格极低，那么投资人在东部地区完全可以坐享投资利益。
比如在广东，粤北粤西离珠江三角洲都不远，为什么在同一个省内资本流不到这些贫困地区？就是因为粤北粤西的劳动力可以自由流到珠江三角洲去。
再如，2000年4月我在江西调查的时候也看到，周围是资本密集区，唯独它是“盆底”，为什么？就是因为劳动力可以从外部流入，沿海和大城市的投资人完全不必支付劳动力流动成本，也不必为打工者支付社保费用，因为外来打工者的社保仍然依托在家乡的土地上。这也是打工者十年工资不变、实际收益下降和劳工待遇难以改善的客观原因之一。
因此，尽管不发达地区提供再好的条件，即使土地不要钱，只要投资者的比较收益仍然高于西部，他就不愿意“资本西进”。
我并不认为因此就应该挡住劳动力的流动，当然应该继续促进劳动力在市场的作用下继续流动。客观上看，这是中国人地关系高度紧张的基本国情使然。其他调查也指出，四川、贵州等土地资源短缺地区，每年有几百个亿的劳动力的打工资金能够流回来稳定农村的户营经济。
2．不同地区搞社保制度的利弊问题。
现在讨论自由迁徙，问题应该与过去有很大的不同。首先还是地方政府的财政问题，地方政府财政收支不平衡还不止于税制带来的。更大的不公平还表现为，不发达地区的农民必须为发达地区的地方政府贡献自己根本得不到的社会保障开支。因为，打工者的社保个人承担部分在打工地已经支付掉了，发达地区地方政府把那些献出最好青春年华的农村劳动力的那部分社会保障支付占有了，并用于支付本地人的社会保障开支了。当然，发达地区是愿意维持这样的状况以保证自己少支付公共开支的，因此，在发达地区政府建立的社会保障专门账户，基本上是能够做到收支平衡的。
而不发达地区，特别是中西部地区的社会保障账户，是肯定建立不起来了，因为劳动力最好的年龄所支付的社会保障，其实已经被发达地区所占有。劳动力回乡时不能带走已经交纳的社保基金，尤其是那些已丧失年龄优势的、病残的劳动力，他们回来以后造成的社会负担，必然转化为不发达地区所承受。
3．企业与政府的利益是一致的。
所以我说，自由迁徙重新写入宪法当然会有阻力，阻力在哪儿，就是在发达地区。
因为一旦写入宪法，包括发达地区在内，都应该无条件执行，而且应该根据这个条款来修改中央和各地的相关政策。但如果我们承认企业家是以利益最大化为第一目标的所谓理性经济人，那他更愿意的就是现在的制度。因为这种制度会源源不断地保证最好的劳动力来让他以最低的工资支付，一旦最好的劳动力所支付剩余价值被企业占有以后，就得让他们走人，还会再来一批新的最好劳动力，所以发达地区的企业家恰恰是跟政府的利益高度一致的，他们恰恰不愿意让这些劳工形成利益集团。
也许，发达地区当地的劳动者可能形成某种形式的利益集团，但那个集团是否是主要的利益主体呢？当然不是。因为它并不在政府的利益分配范围内，有必要推行社会改革时，政府也许拿它抵挡一下。
可见，重要的不是宣布自由迁徙是一种宪法权力，要求任何地区的政府和利益集团必须无条件接受，而是对现实问题背后利益集团的清楚把握和相关制度条件的理性改变。