高质量增长与增强经济韧性的国际比较和体制安排

张平　张自然　袁富华

新中国成立70年来，成功地推动了工业化，2012年工业化达到顶峰，此后占比逐步下降。2019年中国城市化率突破60%，随着中国GDP不断增长，以城市人口聚集推动的服务业和消费比重不断上升，成为中国发展的新引擎，逐步替代增长靠工业、投资和出口拉动的物质生产模式。2013年经济新常态开启了中国由高速增长向高质量发展的路径转换，转变过渡阶段的摩擦提出了需面对的挑战。转向高质量增长的核心是要从以大规模物质生产为目标导向转向“以人民为中心”的高质量消费和服务，通过人力资本累积、人的新链接与互动推动创新发展，形成消费—人力资本—创新的跨期效率补充机制。但这一转变具有很多的不确定性和跨期性，因此打破原有路径依赖，提升经济体制韧性化解防范经济风险，提升新体制安排的激励成为转型的关键。本文从高质量发展与增强经济韧性的国际比较分析入手，分析如何提高中国经济增长的体制韧性，补自身发展的短板，完成高质量增长转型与现代治理体制建立。

一、中国高质量发展

高质量发展的本质是“以人民为中心”。党的十九大针对中国的发展阶段指出：“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”这一判断指出了我国转向高质量发展的本质，是要从“物质”生产体系转向“以人民为中心”的消费升级、创新、高效、包容的可持续发展轨道，是要建立“消费—人力资本提高—创新效率补偿”的循环的高质量发展制度机制。

我国转向高质量发展的基本特征可以归纳为以下四大方面。

（1）提高经济效率与居民福利。提高经济效率和保持经济平稳成为提升福利水平的根本，是高质量发展阶段经济增长的关键度量指标。德国经济奇迹的缔造者艾哈德在《大众福利》中反复强调了“生产率—物价稳定—真实工资提高”形成大众福利。日本的《收入倍增计划》也同样提出了效率提升与收入倍增的图景。中国经济增长核心将增长的规模目标让位于“效率—居民收入提高”，并积极保持经济商品与资产价格的稳定，降低负债风险，提升全民福利水平。

通过创新驱动持续提升效率，创新活动具有跨期效应、复杂性和不确定。因此创新指标中强调跨期的投入特性，如创新投入占比。在效率指标中强调提高劳动生产率、增加全要素生产率的贡献率、促进可包容性发展等。转向高质量发展的阶段经济复杂度更高，全面深化改革开放将难以避免一些内部和外部冲击，需要重视宏观经济的稳定运行，降低通货膨胀、汇率波动、资产价格和GDP尾部风险。

（2）消费升级。包括持续提升科教文卫体等知识消费比重，更多地让人民分享发展成果，提高居民初次分配比重，提升政府再分配职能降低收入差距，推动中国经济包容性发展。

（3）提高经济韧性。包含制度质量和市场效率两大核心指标。制度质量是指政府提供的监管服务、公共服务、营商环境等；市场效率直接表现在市场资源配置的广度和深度上。政府资源性干预在后发国家的赶超阶段具有重要作用，但往往是不顾风险，而在转向高质量发展的过程中，需要让市场在资源配置中发挥决定性作用，完善产权保护，校正过度干预行为，降低风险，提高政府的公共产品质量，发挥政府的公共服务职能。

（4）加强生态文明建设和实现可持续发展。高质量发展既要满足人民对物质文化生活的需要，也要满足人民对优美生态环境等美好生活的需要，实现可持续发展。

中国“十三五”规划完成后，即将迈入“十四五”规划，促进“以人民为中心”的目标将越来越明确到在提高生产率的基础上提升大众福利，基于广义人力资本的消费升级，提高体制韧性，推动包容性和可持续发展。

本文构造了可与国际比较的转向高质量发展的指标，分析中国现阶段发展的成就与不足。我们的一级指标设计为四个方面：一是按高质量发展的核心是效率，提出了高效增长的一级指标，把其分解为经济增长效率、福利（波动和负债的反向指标）、创新投入二级指标。二是构造了消费升级的指标，强调消费的升级和平等准则，设立了二级指标，包括消费升级和包容性指标，国际相关指标是非常丰富的，我们通过这些指标强化对未来发展目的的理解。三是经济体制韧性指标，OECD定义了经济韧性（Economic Resilience）为经济体具有消除脆弱的能力，讨论了市场、制度质量、经济社会均衡、宏观政策和框架等影响经济韧性，强调了经济韧性是对经济增长和风险性的一种均衡，是经济持续发展的重要保障。中国经济已经进入高质量转型阶段，面对国际和国内不确定性冲击越来越多，而转型本身就带有很大的不确定性，因此经济韧性是提高对经济增长波动理解和加强市场与政府配置资源重要的考量指标。在这里我们设立市场配置资源指标、政府效率和社会信任指标为二级指标。四是可持续指标，主要集中在生态指标的比较，略微简单，集中在水、能源效率和空气排放上。（详见表1）

二、高效增长与消费升级的国际比较

我国经济从高速增长向高质量转型，其核心就是从规模优先转为效率优先，结构变化依效率方向配置，结构不再是最为重要的指标；从物质生产转向消费升级，大众可得福利提高。我们以OECD发达国家作为参照样本对前面讨论的一级指标中的“高效增长”与“消费升级”两大指标进行计算和比较。分析中国和OECD发达国家高效增长和消费升级发展方面的差距，发现短板，探索缩小和OECD发达国家的差距。

表2是高效增长一级指标中的三个二级指标，从表中可以看出：①中国经济增长与效率增长指标都是非常强劲的，GDP、TFP、第一及第二产业劳动生产率增长都名列前25名以内。②影响居民福利特征的波动国际排名较后，特别是汇率和净出口波动大，房地产价格波动率也比较大，在63个样本国家中名列42位，CPI指标比较稳定。③负债水平高，中国的企业和居民负债水平都名列中国尾部，和发达国家没有差距，居民负债率在133个样本国家中排到了105位，说明中国居民负债率与发达国家基本没有差距，企业负债在132个样本国家中排在了126位，中国已经成为企业负债最高国家，政府负债水平依然较低。④创新方面数量指标居全球前列，研发强度和知识产权保护排名较靠前，研究强度在36个国家样本中排名第13，而知识产权保护在137个样本中排名第49，但经计算后差距仍较大。表中的数据已经显示中国转型的迫切性，生产率提高为中国高质量发展打下基础，但增长的代价是波动与负债。

消费升级指标中剔除了国际不可比项目，计算结果见表3：①中国居民可支配收入增长较快，就业情况良好，从可支配收入增长排名看，在88个样本国家中排名22位，与GDP增长排名相近。②城市化率在260个样本国家中列在138位，特别是中国城市居民仍然有户口限制，户籍城市化率更低，也反映在城乡居民差距上，这阻碍了中国的消费升级水平。③中国科教文卫占消费的比重低，在42个样本国家中排在37位，中国居民消费从吃穿用三大基本品现在转向了吃住行，2018年三者之和的比重占64%，知识消费升级步伐缓慢。④中国居民教育年限提高较为缓慢，大学教育劳动力占整体劳动力的比重名列全球146个样本国家中的106位。⑤包容性增长因素更令人担忧，初次分配中劳动收入占比与发达国家比差距很大，在42个样本国家中排名26位，而国家再分配调整的基尼系数名列最后一名，没有发挥再分配的作用，虽然社会保障指标处于前列。比较这些数据，居民收入增长仍然处于全球领先的水平，就业、社会保障较为稳定，但城市化、科教文卫消费占比、大学教育劳动力占比、劳动收入在初次分配中占比、基尼系数再分配调整等相对指标则仍然落后，中国经济增长转型中的消费升级与公平需要得到加强。

三、经济韧性与可持续

效率与持续发展是有替代性的，规模化效率导致风险上升，经济韧性就是针对如何持续减低金融与经济风险而设置的。中国经济的三大攻坚战，首先就是防范和化解经济风险，提出了增强经济体制韧性的总要求。关于经济韧性当前已经有很多讨论，其根本定义就是一个经济体在经受到冲击后，保持原有状态或恢复原有发展路径的能力。具体测量是多方面的，但根本是四个主要特征：第一，经济韧性要求市场配置性特征强，通过市场分散和转移风险，降低集中干预导致的经济体制脆弱；第二，强调经济主体的自我治理水平提高，吸收和化解金融冲击；第三，高质量制度提供和宏观管理协调，降低系统性风险的累积；第四，平衡经济、社会、环境发展的包容和可持续性。有关经济韧性的讨论有很多，并不成熟。OECD给出了经济韧性的定义，并根据OECD多年和多方面实证得出表4（OECD, 2016），希望有助理解经济韧性对经济增长、金融风险、GDP尾部风险的影响，并强调了效率性与韧性的替代特征。从表4我们可以看出：①制度质量指标排在最后，对经济增长有益，对于降低风险排名，“制度质量”和“产品市场和贸易”作用显著。②合理的“劳动力市场政策”组合对经济增长总体有利，最低工资制（Minimum Wages）降低GDP尾部风险。③强调金融市场自由化和资本账户开放对经济波动和优化资源配置是有效的，但明显提高了金融风险。④宏观审慎政策（Macro-prudential Policy）会抑制经济增长，但也能有效降低风险。一方面抑制了过度信贷导致的高杠杆和资产价格上涨过快；另一方面通过监管降低金融系统性危机。

总体来看，体制质量促进经济增长，降低金融脆弱性；产品市场和贸易促进经济增长；金融市场促进经济增长，提高金融脆弱性；劳动力市场促进经济增长，降低尾部风险；宏观审慎政策抑制经济增长，降低金融脆弱性。

关于中国经济韧性的讨论仍然非常少，中国传统的政策、市场和政府调控的主要任务是加速经济的增长，对风险比较轻视。中国经济转入高质量发展后，经济风险、金融风险、外部冲击等大量的波动因素开始逐渐为人们所认识。国家设立的三大攻坚战的首位就是防范和化解重大经济风险，经济韧性不仅为发达国家所重视，也是中国转向高质量发展必须关注的方面。依据国际可比的框架，我们设立了“市场效率”和“政府效率”，改善这两个指标有益于经济增长，同时也能降低经济增长的风险。所以我们以此与国际进行对比分析（见表5）：①市场效率与前沿国家差距很大，只有发达国家四分之一的水平，在36个样本国家中，货物市场效率、劳动力市场效率、金融市场发展效率、技术成熟度排名分别为28、19、25、36位，前三项均不到发达国家的30%，技术成熟度达到发达国家的35%。②市场规模世界第一，附加值率排名靠后，有规模而质量不高是中国发展的一个大问题。③政府提供的制度质量有待改善。首先从四大监管指标看，产品市场监管指标排名47个样本国家的第46位，专业服务监管指标排名42个样本国家的第42位，能源交通通信监管指标（ETCR）排名46个样本国家的第45位，零售监管指标排名47个样本国家的第36位，可见政府监管有待改善。很多时候政府主要为了激励发展，因此放松经济监管，更多采用“父爱主义”的态度。从公共服务比较看，营商指数在199个样本国家中排名78位，公共服务满意度在45个样本国家中排名28位，法治指数在113个样本国家中排名75位，政府开放度指标在102个样本国家中排名87位，从排名看好于监管指标，但与发达国家差距仍然较大。

中国政府近年来也在积极改善政府公共服务的提供，特别是政府方面取得了很大的进展，如营商环境2018年改善明显，食品监管、金融监管等也逐步完善，政府下大力气是可以在制度质量上改进的。当前国内政府的监管体系、目标、手段都是非稳定的，经常与政策变化同步，宏观政策放松，监管也放松，宏观政策收紧，监管也收紧。监管应该是独立中性的，不能相机抉择，一会是“父爱主义”，一会又是各个部门“竞争性监管”，这增加了金融风险，提高中国的制度质量是中国转型的关键一环。

在可持续发展方面中国已经取得了很多实质性进展。从与国际比较看，中国可持续发展的瓶颈是水、能源和空气排放，全球排名都靠后。此外还有很多指标都阻碍了中国的可持续发展。国家以攻坚战的方式进行环保监管，提升了中国可持续发展的水平，这是进行高质量发展的必要环节。

四、增强经济韧性的体制安排

中国高质量经济增长转型与现代治理体系建立是相互并行的，高质量转型依赖体制转型。中国工业化体制安排的主要功能包括：①降低工业化成本；②构建自上而下的纵向工业化管理体系，形成上下游完整产业链；③体现集中性，通过产业政策与选择性金融支持发展极，形成区域基础设施配套，生产体系地域集中，高强度开发；④实现标准化大规模生产，体制安排上追求同质化；⑤实行低价竞争策略，不论是销售战略，还是技术引进模仿策略、环境保护、劳动保护等都要保障低价竞争的成功；⑥市场化和国际化是增加竞争和拓展需求的两大引擎，增加了规模效率。工业化的标准、集中、规模、低成本特性和与之相配套的体制安排相配合推动了中国高速发展，中国的物质生产能力已经全球第一了。2012年后中国工业从追求量逐步转向通过产业升级追求质，与工业化相对应的基于城市经济的服务业比例大幅度提升，成为新的增长动力来源。与工业化物质生产不同，其是以“人”作为服务对象，其体制要求有了很多新的变化。中国经济从高速度发展逐步转型高质量发展，不仅是结构、技术调整，而且是体制激励制度的调整。

随着人们收入的提高，食品消费占消费比重不断下降，这即恩格尔定理。扩展的恩格尔定理是随着收入进一步提高，物质消费占消费支出比重逐步下降，这既符合马斯洛需求，也符合当今国际发达国家走过的道路，因此人们精神消费的需求与工业化物质供给逐步会脱离，随之必然引致产业调整。进一步探索发现需求变化出现诸多新特征：第一，多样化需求，而不是温饱时期的“标准化”需求。第二，城市聚集和互联网的普及推动了“范围经济”，人们需要范围性服务。第三，居民消费过程中人的质量的提高刺激需求激增，因为通过科学、教育、医疗、体育、娱乐、旅游等多方面的消费，不仅仅提高了人们身体和精神健康水平，更提升了人力资本，而人的质量提高方面的消费是消费弹性最高的领域，需要提供大量的公共服务。第四，随着居民消费质量要求的提高，食品安全、商品安全、环境安全等诉求越来越强。第五，财产累积超过了年收入水平，安全偏好加强，中国居民当前仍然没有摆脱基础物质消费需求，吃住行占比偏高，但居民消费升级转型的需求已经非常强烈，对消费的物质满足转变为对公共服务的巨大需求，这使得与工业化体制安排的冲突增加。工业化的体制安排是以集中、标准、规模、低成本为特点的满足物质需求的体制安排，具有极高的规模效率，但经济韧性差，很难适应中国当前的需求安排。我们通过比较高质量增长与经济韧性的国际差距，发现当前最大的差距依然是人们消费升级困难、包容性弱、政府提供的制度质量差距很大、可持续性差，这些正是中国高质量发展的障碍。实现体制转型的关键是通过体制的补短板，逐步摆脱工业化体制安排的路径依赖，提高经济韧性，防范和化解风险的同时，建立中国现代治理体系。

第一，增强经济韧性。国家三大攻坚战的首战就是要“防范和化解重大风险”，因此在经济领域提高经济韧性是重要的，其中包括：①市场机制是增强经济韧性的根本体制安排，中国传统计划经济下工业化推动较为极端，被比喻为“硬且脆”，经济波动过大。改革开放后引入市场经济体制，直接干预变为宏观管理，极大地增加了经济韧性，推进市场配置资源范围和功能提升是提高经济韧性的关键。②防风险是增加经济韧性的关键性考核指标。经济韧性的提高很容易与集中、标准和规模的工业化管理思维及体制相冲突，因为经济韧性体制要求的多样性、差异化和创新能否成功是反复曲折的，它会降低风险，但不一定提高效率，这与直接干预出来的资源堆砌规模效率是不同的。因此增强经济韧性，必须通过强调防范风险累积推动体制转型，否则好大喜功、借债发展等惯性思维就会直接摧毁增强经济韧性体制的新安排。③监管中立性和制度性是我国最需补的短板，从而提高经济韧性。④宏观体制安排转型。原有的体制安排服务于工业化，主要配合了低成本的需求，当前的宏观体制需要基于城市化高质量发展的新变化进行转型，关键从过去的低成本资源分配的干预模式转到防风险来。金融政策防范风险是根本目标，并积极推动财政从集中收入和分散支出的不对称性财政体制向基于与主体纳税—服务相匹配的体制过渡，从而通过主体约束财政行为。⑤增强系统协调性。工业化体制的纵向分割导致总体协调性变弱，改革开放后地方竞争既推动了增长，也导致了系统协调性变弱，这对于风险的系统性防范是不利的，增强经济韧性本质上也是增强系统协调性的过程。

第二，消费升级需要补短板。消费升级需要不断补短板，这里包括：①在劳动生产率持续提高的基础上保持居民收入的持续增长，稳定消费者负债水平和资产波动水平，提高消费者在“科教文卫”的消费比重，提升中国劳动力的教育年限，这需要市场化的改革和政府提供更多的公共服务产品，克服上学难、看病难、养老难等。②提升消费质量，满足大众的安全感，这需要政府监管部门不断提升制度质量，满足人们消费质量需求。③提升包容性，满足大众的公平感，如今扶贫攻坚战取得了显著成效，但依然有很多的不足，公平本身已经是消费升级的一个重要组成部分了，因此再分配是包容性增长的关键。④稳定居民负债，减低波动性，居民财产性收入是居民收入的重要来源，当前负债过高，资产市场波动大，也降低了居民的财富效应，减低了支出。⑤加大社保覆盖，逐步缩小城乡和区域差距，统筹社保，推动中国的包容性增长。

第三，提高制度质量。政府提供的一个最终公共产品就是制度质量，制度已经是公共产品，由政府提供，它的质量水平是高质量发展的重要一环，法制化、开放透明、高效服务、优质监管、高质量公共服务提供等是制度质量的最主要构成，补政府服务的短板是中国高质量增长转型的根本性战略。

第四，激励创新与可持续增长。中国创新和效率增长取得很大成绩，仍有很多方面显示与国际相比不足。国务院发展研究中心《新发展理念指数国际比较》认为中国创新在国际上差距仍然比较大，排名39位，差距比较小的是创新环境、创新设施，但投入和创新产出偏低，创新人员排名最低（国务院发展中心，2019）。实际上中国创新仍偏好物质构造层面，对于人的创新激励一直是短板。创新的核心是对人的激励，这需要高质量的制度安排。当前创新活动非常活跃，涉及领域范围广、风险高，因此传统工业化集中性创新一定要让位于市场化的分布式创新活动，创新治理制度安排才是关键。创新带来效率提升才能真正有效解决工业化带来的不可持续增长的破坏，并在此基础上紧抓环保不放松，完成三大攻坚战，才能真正地实现创新驱动经济。

（作者单位：中国社会科学院经济研究所） hz8u9ACiHhay1g4M1vKgIOz2UIW5vwNrdar0+gAi0GsR+P71rO6pU566B6hIVfTv