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正如企业一样，公共服务机构，如政府机构、工会、教堂、各级学校、医院、社区和慈善组织、专业学会和行业协会等，也要有创新与企业家精神。事实上，它们对创新与企业家精神的需求更加迫切。对公共服务机构而言，当今社会、技术和经济的快速变化是更大的威胁，同时也是更大的机会。
但是，即便与“官僚化”最为严重的企业相比，公共服务机构创新也更困难。那些“业已存在”的公共服务机构所遇到的创新阻碍，甚至更大。的确，每个服务机构都希望其规模越来越大。服务机构并不以利润为中心，因此规模就成为服务机构成功与否的唯一标准，也是其发展目标。于是，它们就会有很多事情要做。但是，停止做“一直在做的事情”并转向新事物，是服务机构非常厌恶的事情，至少会令它们感到痛苦。
公共服务机构中的创新大都是由局外人或灾难引起的。例如，现代大学是由普鲁士外交官威廉·冯·洪堡创办的。他在教育方面，是个彻底的局外人。1809年，洪堡创办了柏林大学，当时法国大革命和拿破仑战争几乎完全摧毁了十七八世纪的传统大学。60年后，美国传统大学无法再吸引学生而日渐消亡，现代大学应运而生。
同样，20世纪军队的基础创新，无论是结构创新还是战略创新，都源于可耻的错误或惨痛的失败。例如，美国在美西战争惨败后，泰迪·罗斯福（Teddy Roosevelt）任命纽约律师伊莱休·鲁特（Elihu Root）为陆军部长，然后鲁特重新组织了部队，并重新制定作战战略；几年后，英军在布尔战争中同样遭遇惨败，平民出身的战争部长霍尔丹勋爵（Lord Haldane）对军队进行改组并改变了战略；第一次世界大战失败后，德国对其军队也进行了重组，并制定了新的战略。
政府机构的创新，同样如此。近代政治史中最伟大的创新，即1933～1936年的罗斯福新政，是由大萧条引起的。这场大萧条如此严重，以至于几乎要瓦解美国的社会结构。
官僚主义的批判者将公共服务机构对创新与企业家精神的抵制归咎到“怯懦的官僚”“趋炎附势者”或“热衷权力的政客”身上。这个说法由来已久。事实上，大约500年前，马基雅维利倡导这一说法之时，它已经存在很久了。唯一改变的是这一说法的倡导者。20世纪初，它是所谓的“自由主义者”的口号；现在，它成了所谓的“新保守主义者”的口号。可惜事情并非如此简单。改革派一直将“杰出人士”视为灵丹妙药，其实不过是海市蜃楼罢了。即便是最富有创新与企业家精神的“杰出人士”接管公共服务机构，6个月后，他也会成为官僚主义者和热衷权力的政客。对于政府机构，更是如此。
阻碍公共服务机构的创新与企业家精神的力量在于机构内部，是机构的一部分，不可分割。
最有力的证据是企业内部的员工服务部门，也就是企业内部的“公共服务机构”。该部门的负责人通常来自运营部门，其能力在激烈的市场竞争中已经得到证实。但是，员工服务部门的名气并不如创新部门。他们善于建立自己的帝国，总是想要做同样的事情。此外，他们不愿放弃任何正在做的事情。因此，一旦成立，他们很少再进行创新。
相比于一般的企业，现有公共服务机构进行创新时面临更多阻碍。究其原因，主要有三点。
1. 首先，公共服务机构基于“预算”而非“成果”来获得报酬。 它的收入取决于自身努力以及从外界获取的资金。无论该资金来自纳税人、慈善组织的捐赠者，还是来自企业人事部门或市场服务部门。公共服务机构越努力，获得的预算就越多。公共服务机构的“成功”在于获得更高的预算，而非产出。如果公共服务机构取消活动或减少努力，自身地位和声望就会受到削弱。另外，公共服务机构还不能承认失败。更糟糕的是，它们不能承认已经达成目标的事实。
2. 其次，公共服务机构受众多因素的影响。 企业在市场中销售产品，消费者是最重要的因素，其重要性远超过其他因素。企业要想获得成功，只需在市场中占有很小的份额即可，它就可以满足其他利益相关者的需求，如股东、工人、社区，等等。但是，公共服务机构（包括企业内部的员工服务部门）并非基于“成果”获得报酬。任何一个利益相关者，无论多么微不足道，都具有否决权。因此，公共服务机构必须满足每个人的需求。毫无疑问，疏远任何利益相关者所造成的损失，它们都无法承担。
服务机构一旦开启一项活动，就会获得一批“支持者”。随后，这些支持者不愿废除这个项目，甚至不愿对其进行大的改动。但是，任何新事物出现时，总是备受争议。这就意味着，新事物出现时，会遭到现有支持者的反对，而新的支持者尚未形成。
3. 最后，最重要的原因是，公共服务机构存在的目的是“做好事”。 这意味着，公共服务机构将其使命视为绝对道德行为，而非以成本/收益来分析的经济行为。经济学总是在寻求不同的配置方式，以用同样的资源获取更高的收益。一切经济性行为都是相对的。而在公共服务机构中，根本不存在所谓的更高收益。如果公共服务机构在“做好事”，就不存在“更好的事”。的确，如果没有实现“做好事”的目标，这仅仅意味公共服务机构需要加倍努力。邪恶势力远比预想的更加强大，需要更加努力与之对抗。
几千年来，各种宗教的传教士一直在反对“肉体的罪恶”。至少可以说，他们取得的成效很小。但对传教士而言，这没什么可争论的。这并不能说服他们运用聪明才智去实现更易达到的目标。相反，这只能说明他们需要加倍努力。避免“肉体的罪恶”显然是“德行”，因此是绝对道德行为，不允许进行成本/收益分析。
很少有公共服务机构以如此绝对的方式定义自己的使命。但是，即便是企业的人事服务部门或制造业服务人员，也往往将其使命视为“做好事”，因此是道德的、绝对的行为，而不是经济的、相对的行为。
这意味着公共服务机构力图最大化而非最优化。反饥饿运动的领导人断言：“只要地球上有一个孩子挨饿，我们的使命就尚未完成。”如果他说，“如果通过现有分销渠道，绝大多数孩子都有足够的事物，不再发育迟缓，那么我们就完成了使命”，他就会被赶出办公室。但如果目标是最大化，机构将永远无法实现。事实上，越接近目标，机构要付出的努力也越多。一旦机构实现最优化（实现最优化所需的努力是实现理论上的最大化所需努力的75%～80%），边际成本将呈指数上升，边际收益则呈指数下降。因此，公共服务机构遇到的挫折也会更多，继而更加努力去做正在做的事情。
无论公共服务机构取得的成就是大是小，它们的行事方式完全一样。无论成功与否，它们都会将创新或尝试新事物视为对其基本承诺、存在的理由、信念和价值观的攻击，因而加以抵制。
这些都是严重阻碍创新的因素。从大体上来说，它们解释了为何公共服务机构中的创新往往源于新成立的机构，而不是现有机构。
这方面最极端的例子，莫过于工会了。在20世纪的发达国家中，工会可能是最成功的机构。显然，它已经实现了最初的目标。西方发达国家中，劳动报酬在国民收入中占比达到90%时（在某些国家，如荷兰，该比例已接近100%），这一目标没有更多增长空间了。但是，工会甚至不去考虑新的挑战、新的目标或新的贡献。它所能做的，只是喊旧口号，打旧仗。因为“劳工问题”是绝对的好事。这不容置疑，也不能重新定义。
大学的情况与工会并无太大差异，造成这一状况的原因也有类似之处，即20世纪大学的发展和取得的成功仅次于工会。
但是，公共服务机构中也有很多例外（必须承认的是，政府机构中的例外不多），即便它们历史悠久、规模庞大，也具有创新能力。
例如，美国罗马天主教大主教区是由世俗人民来管理的，并由一名已婚女信徒担任总经理。这位女信徒曾在某百货连锁店担任人事副总裁。除了分发圣餐和主持教会，其他工作都是由世俗专业人员和管理人员负责。尽管美国天主教神职人员短缺，但这个大主教区却有多余的神职人员，能够积极推进教会，拓展宗教方面的服务活动。
美国科学促进会是历史最悠久的科学团体之一。1960—1980年，它将自己重新定位为“大众组织”，又不失其领袖风范。它把其周刊《科学》彻底改版，使之面向大众和政府的科学发言人，也是科学策略的权威报道。它为外行读者提供了一本富有科学性且备受欢迎的大众读物。
早在1965年左右，美国西海岸的一家大型医院认识到，医疗保健因其成功正在发生变化。当其他大城市的医院还在试图抵制这种趋势（如建立连锁医院或独立救护中心），这家医院成了这些领域的创新者和领导者。的确，它最先建立了独立式产科中心。只需以较低的成本，准妈妈就可以待在汽车旅馆式房间，并获得所需的医疗服务。它还首次建立了独立式门诊外科中心。它还开始成立自己的慈善性连锁医院，并与区域内的小医院签订管理合同。
美国女童子军创立于20世纪初，是一个拥有数百万名成员的大型组织。自1975年左右，美国女童子军引进创新理念，影响了其会员、项目和志愿者这三个基本要素。它开始积极招募新兴城市中产阶级女性，即非裔、亚裔、拉丁裔。现在，这些人在总人数中占比为1/5。它意识到，随着女性步入职场、走向管理岗位，女孩需要一些新项目和新榜样，即强调专业性和职业性的工作生涯而非家庭主妇、护士等传统定位。女童子军的管理者认识到，负责当地活动的志愿者越来越少，因为年轻妈妈不再待在家中。但他们也认识到，新的职业女性、新的职业母亲预示着新的机会，女童子军可以为她们提供新的服务。对任何社区来说，志愿者是主要限制因素。因此，她们开始设计一些义务工作，以吸引职业母亲。这些工作可以使她们与孩子一起玩耍，也有利于孩子成长。最后，女童子军还意识到，职业女性没有足够的时间陪伴孩子，也是一个机会。于是，它们开始招收学龄前儿童。由此，女童子军扭转了孩子和志愿者减少的趋势，而男童子军这个规模更大、成立更早、资金更充沛的组织依然飘摇不定。
上述例子都是我所知道的发生在美国的例子。毫无疑问，在欧洲和日本也有类似的例子。虽然这些例子都存在局限性，但它们足以说明公共服务机构需要创业策略来推动创新。
1. 公共服务机构要明确使命。 它想要做什么？为何存在？它应该关注目标，而非计划和项目。计划和项目只是实现目标的手段，因此是临时性的、短暂性的。
2. 公共服务机构要制定合乎现实的目标。 它应该说，“我们的工作是缓解饥荒，”而不是“我们的工作是消灭饥饿”。它的目标应该切实可行，能够为之承诺。这样，最后它可以说：“我们的任务完成了。”
当然，有些目标永远无法实现。比如，实现和维护社会的公平正义，就是一个无休止的任务。即便以宽松的标准衡量，这一目标也无法实现。但是，对大多数目标来说，我们可以也能够用最优化而非最大化的术语来表述，这样才可能会说：“我们已经实现目标了。”
的确，应该满怀崇敬地提到一个学校的校长的传统目标：让每个人都能在学校接受多年教育。在发达国家中，这一目标早已实现。现在需要问的问题是：教育需要做什么？也就是说，与纯粹的“上学”相比，“教育”究竟意味着什么？
3. 如果目标无法实现，表明目标是错误的，至少其定义是错误的。 公共服务机构必须假定其目标更具经济意义而非道德意义。如果经过多次尝试仍未达到目标，那说明这个目标是错误的。不能将失败视为反复尝试的充分理由。300多年前，数学家已经发现，随着尝试次数增加，成功的可能性降低。事实上，每次尝试的成功率，不会超过前一次的一半。因此，如果目标无法实现，就要质疑目标的有效性，而大多数公共服务机构的认知恰恰与之相反。
4. 公共服务机构要将持续寻求创新机会纳入其策略和实践。 它们应该将变化视为机会，而非威胁。
前面提到的创新型公共服务机构之所以如此成功，就是因为它们采用了这些基本原则。
第二次世界大战后，美国天主教涌现出很多受过良好教育的教徒，这是前所未有的。大多数天主教教区，以及罗马天主教会的大多数机构，都将其视为威胁，至少视其为问题。随着受过良好教育的天主教徒增多，对主教和神职人员的完全认可不再被视为理所当然。然而，在天主教会的结构和管理体系中，却没有这些平民信徒的一席之地。自1965年或1970年以来，美国罗马天主教教区的年轻神职人员急剧减少，这被视为一个重大威胁。只有一个天主教教区将这两种情况视为机会。（结果，出现了不同的境况。美国的年轻神职人员都想进入这个教区。这些神职人员在此可以发挥自身才能，这也是他们成为神职人员的原因。）
从1970年或1975年开始，美国医院都察觉到医疗保健领域的变化。大多数医院都抵抗这种变化，并告诉人们“这种变化是灾难性的”。只有一家医院将变化视为机会。
美国科学促进会认为，具有科学背景和从事科学工作的人数不断增长，这为其在科学界及其他领域树立领导地位提供了巨大机会。
美国女童子军看到人口统计数据，便自问：“我们如何才能把人口变化趋势转化为新机会？”
只要遵循这些基本原则，甚至连政府机构也能创新。下面举个例子。
120年前，美国内布拉斯加州的林肯市将公共交通、电力、天然气、水等公共服务纳为市政所有，这在西方世界是首次尝试。过去10年里，在女市长海伦·布萨里斯的领导下，政府开始将垃圾收集、学校交通等服务进行私有化改造。市政府提供资金，由私营企业进行竞标。这种做法大大降低了成本，并提高了服务质量。
海伦在林肯市看到的机会，就是将公共服务的“提供者”（即政府）和“供应商”分开。通过引入竞争机制，这使得以低成本获得高标准、高效率、高可靠性的服务成为可能。
如果公共服务机构想要能够创新与具有企业家精神，上述4条原则构成其所需的具体策略和实践。此外，公共服务机构也可以借鉴现有组织成为创业型企业所采用的策略和实践（详见上一章“创业型企业”）。
为何公共服务机构的创新如此重要？为何我们不能像从前一样，保持现有的公共服务机构不变，成立新机构来进行我们所需的创新呢？
这是因为在发达国家中，公共服务机构愈加重要，其规模也愈加庞大。公共服务部门（政府部门和民间非营利部门）在20世纪快速增长，其增长速度大概是私营部门的3～5倍。第二次世界大战后，公共服务机构的发展更为迅速。
从某种程度上讲，这种发展过快。只要公共服务机构可以转化为营利性企业，就应如此转变。这种转变不仅仅适用于将内布拉斯加州林肯市的市政服务进行“私有化”。美国医院在非营利组织向营利组织转变的过程中，已经走得很远。我认为，这种转变将在职业教育和研究生教育中掀起热潮。在发达国家中，对高收入人群，也就是拥有高学历的人，进行补助，是不合理的。
在未来的二三十年中，发达国家的主要经济问题必定是资本形成的问题。现在只有日本，资本能够满足其经济发展需要。因此，只有非营利组织转变其活动方式，使其能够形成资本、获得利润，否则，我们无力承担这些非营利活动。因为这些活动只是吞噬资本，而不能形成资本。
但是，公共服务机构负责的很多活动，将仍是公共服务活动。这些活动既不会消失，也不会转变。因此，公共服务机构必须具有生产力，并取得生产效益。它们必须成为创新者，并用企业家精神进行自我管理。要实现这些目标，在社会、技术、经济和人口等快速变化的时代里，公共服务机构应将这些领域的转变视为机会。否则，它们将成为阻碍。如果公共服务机构固守于快速变化的环境中无法运行的项目和计划，它们将不能实现其使命。可是，它们又不能也不愿放弃这些使命。渐渐地，它们就像14世纪丧失社会功能的封建贵族一样：如寄生虫般毫无能力，只会妨碍和剥削他人。它们将变得自以为是，渐渐失去合法性。显然，公共服务机构中最强大的工会，已经出现这样的情况。但是，在快速变化的社会中，充满了新挑战、新需求和新机会，公共服务机构仍是必需的。
美国公立学校同样面临着机会与风险并存的局面。除非它能够引领创新，否则将很难在20世纪生存下去（不包括面向贫民窟里少数人的学校）。在美国教育史中，学校首次面临阶层结构的威胁。原有的教育制度规定：除了极其贫困的学生外，其余学生都要在公立学校上学。至少在拥有多数人口的城市和郊区，情况如此。这种情况正是公立学校自身的错误造成的，这也是众所周知公立学校需要改革的地方（详见第9章）。
许多其他公共服务机构也面临着类似的情况。创新所需的知识已经存在，它们的创新需求也很清晰。现在它们需要做的就是，将创新与企业家精神融入自身体系中。否则，外来者将会创办具有企业家精神的竞争性公共服务机构，现有的公共服务机构将被取代。
在19世纪末和20世纪初这段时期，公共服务领域创造力强大，创新活跃。在这75年里（直到20世纪30年代），相比于技术创新，社会创新即便不是更为突出，也同样活跃、高效、发展迅速。但在这段时期里，创新表现为新型公共服务机构的创立。目前的公共服务机构，大都是六七十年前创立的，只是形式和使命有所转变。在接下来的二三十年里，情况将会大不相同。社会创新的需求将更为强烈，但主要是现有公共服务机构中的社会创新。因此，这代人的首要政治任务就是，将创业管理纳入现有公共服务机构体系。