提出大政方针

中国共产党在全国的领导地位还体现在提出大政方针上。在中国，国家的大政方针，都是在中国共产党的领导下，从国家的整体利益和人民的根本利益出发，从世情、国情出发，根据各个不同时期的不同情况，在充分调查研究的基础上，总结各地的实际经验，集中人民群众的智慧，依照法定程序决定的。

具体说来，中国共产党提出大政方针的方式和程序是：中共中央向全国人大常委会或者国务院提出建议，由全国人大常委会或者国务院依法向全国人大提出议案，或者由国务院依法向全国人大常委会提出议案，由全国人大或全国人大常委会在充分审议的基础上，通过表决，按照少数服从多数的原则来决定。这样就把党的主张，经过法定程序变成国家意志，实现了党的主张和人民意愿的统一，便于国家大政方针的贯彻实施。因此，中共中央向全国人大常委会或者国务院提出建议，是启动制定大政方针的起点，是实施和体现党的领导地位的最重要一环。

宪法是一国之根本大法。中华人民共和国成立六十多年来，几次修改宪法的建议都是由中共中央提出的，这是中国共产党作为执政党领导国家和人民的一个集中体现。

1954 年 9 月一届全国人大一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》，是在中国共产党的领导下制定的，毛泽东本人自始至终地参与了这项工作。1975 年四届全国人大一次会议、1978 年五届全国人大一次会议、1982 年五届全国人大五次会议先后修改并通过第二、第三、第四部宪法。从 1975 年修宪开始，每次修宪都是由中共中央研究、筹备修宪工作，形成共识后再向全国人大常委会提出修宪建议。这已经成为了中国宪政史的一个宪法惯例。

1982 年宪法即现行宪法，全面、具体地反映了十一届三中全会以来特别是中共十二大所确立的方针政策。随着改革开放的逐步深入，为适应不断发展变化的经济形势，党的各方面的政策也随之作出变动。这种变动也体现于几次宪法修正案中。

1987 年 10 月，中共十三大阐述了在社会主义初级阶段私营经济的性质、地位和作用。之后，中共中央加紧了对私营经济立法的准备工作，并正式向全国人民代表大会常务委员会提出了《关于修改中华人民共和国宪法个别条款的建议》，建议根据几年来经济体制改革和对外开放进一步发展的实践，就私营经济和土地使用权合法转让问题对宪法进行修改。经过全国人大的修宪程序，最终形成了 1988 年宪法修正案。

1992 年 10 月，中共十四大明确指出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而这与此时宪法对中国经济体制是“计划经济”的规定并不一致，甚至冲突。在这种情况下，修宪问题再一次提上了日程。1993 年 2 月 14 日，中共中央向全国人大常委会提出了关于修改宪法部分内容的建议。2 月 22 日，七届全国人大常委会第三十九次会议讨论同意这个建议，通过了中华人民共和国宪法修正案草案，提请八届全国人大一次会议审议，最后形成了 1993 年宪法修正案。

1997 年 9 月，中共十五大召开。大会对邓小平理论的历史地位、指导意义、科学体系和时代精神作了新的阐述，对社会主义初级阶段的长期性、对国家在社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，以及治国的基本方略等问题有了新认识。同时，中共十五大所确立的方针政策，不少方面涉及国家根本指导思想和国家制度的问题。因此，如何根据客观形势的发展，对宪法作进一步完善的问题，又一次被提了出来。1998 年 12 月 21 日，江泽民总书记在党外人士座谈会上指出，中共十五大以后，中国的改革开放和现代化建设出现了新的局面。社会各界的许多人士建议，根据这次会议的精神和实践的发展，对宪法作必要的修改。江泽民指出，这次修宪总的指导思想，是根据中国共产党十五大的精神和实践的发展，只对需要修改的并已成熟的问题做出修改，可改可不改的问题不做修改。最后形成了 1999 年宪法修正案。

2002 年 11 月，中共十六大指出“三个代表”重要思想在治党治国方面的作用，进一步明确了对发展非公有制经济的方针。以此为指导，2003 年 3 月 27 日，中共中央政治局常委会会议研究和部署了修改宪法的工作，确定了这次修宪的总原则，成立了以全国人大常委会委员长吴邦国为组长的中央宪法修改小组。 2003 年 5—6 月，中央宪法修改小组先后召开 6 次座谈会，听取地方、部门和部分企业负责人、专家的意见，在此基础上拟订出《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》征求意见稿，由中央下发一定范围征求意见。同年 10 月最终形成中共中央关于修改宪法的建议，并以此为基础形成了后来的2004 年宪法修正案。

凡事预则立，不预则废。作为世界上最大的发展中国家和人口最多的国家，如何促进经济和社会健康发展，提升民生幸福指数是中国共产党面临的重要任务。为此，改革开放以来，党高度重视国民经济和社会发展计划（规划）的制定工作，每一个五年计划（规划）建议都是由中共中央提出的。

从最近的“十二五”规划（2011—2015）制定过程来看，就反映出中共中央在其中的领导作用。有专家指出，“十二五”规划的制定，大体可以分为以下相互连接的 11 个步骤：

一、中期评估（2008 年 3 月至 2008 年 12 月）。2008 年 3 月，国家发展和改革委员会组织开展“十一五”规划（2006—2010）中期评估。

二、前期研究（2008 年底至 2009 年底）。包括进行基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。

三、形成“十二五”规划的《基本思路》（2009 年 12 月至 2010年 2 月）。根据前期研究成果，国家发改委起草基本思路意见稿，在征求各方面（指各地区、各部门及专家）意见之后，向党中央、国务院汇报。中央政治局常委们详细讨论基本思路，达成政治共识后，向各方通报，以统一认识，进行政治动员。这充分反映在 2010 年 2 月初胡锦涛、温家宝、习近平、李克强等四位中央政治局常委在中央党校省部级主要领导干部落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话。这些讲话为“十二五”规划的基本思路定调，“十二五”规划的主线就是转变经济发展方式，关键词就是转型。

四、党中央《建议》起草阶段（2010 年 2 月至 2010 年 10 月）。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（草案）》，是在中央政治局常委会直接领导下制定的。2010 年 2 月，中央成立由李克强担任组长的“十二五”规划《建议》起草小组，成员主要由国务院研究室、国家发改委以及各部门人员组成。起草小组工作方式大体是先集中学习，主要是集中学习有关材料；随后组成专题调研组分赴各地调研；在此基础上起草送审《提纲》。根据中央领导人对于送审《提纲》的指示，以及各方面的意见，起草小组开始集中写作，起草《建议》。中央政治局常委多次听取汇报，中央政治局对《建议》进行多次讨论。从 3 月全国人民代表大会闭幕之后，中央政治局九位常委和其他委员分赴各地进行专题调研。这是中央领导人与地方负责人直接信息沟通的最好形式，中央领导人直接获得第一手信息，了解第一手材料；另一方面，地方负责人可以直接反映他们的实际要求和具体建议，就重大政策交换意见，达成共识。形成《建议》的过程就是民主决策的过程。一是广泛听取各地方、各部门党委（党组）、党内老同志和党内精英意见，以集中全党的智慧；二是广泛征求各民主党派与全国工商联负责人、无党派人士等党外精英的意见，以吸收社会的智慧，对《建议》不断修改、充实、完善。还要在中央政治局常委会、中央政治局会议多次讨论，形成《建议》的讨论稿正式提交中共十七届五中全会。

五、通过《建议》。2010 年 10 月正式召开中共十七届五中全会，由国务院总理代表中央政治局作《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》，全会审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，并正式对外公布。中共中央的《建议》分析国内外形势，根据中国基本国情和发展阶段，提出规划的经济社会主要目标、指导方针、重要原则、重点战略和主要任务，为制定“十二五”规划纲要奠定基础。这是再次从民主到集中的过程，主要是党内范围民主到集中的过程。

六、制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》文本（2010 年 10 月至 2011 年 2 月）。

七、国家规划专家委员会论证（2010 年 10 月至 2011 年 1 月）。

八、广泛争求内外部意见。

九、全国人大审议并批准《纲要（草案）》（2011 年 3 月）。

十、正式公布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

十一、规划实施阶段。

由此可见，党提出大政方针，不是空泛的，而是具体的。2002年中共十六大报告明确提出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”综上所论，无论是宪法的修正，还是五年规划的提出等，都体现出党的领导的特点和内涵。