代表和体现民意

作为一切权力属于人民的制度特征和制度设计，人们当然会问：人民代表大会的权力从哪里来？简言之，来自于人民的授权。人民通过选举，产生代表自己意愿的代表，组成代表机关，代表人民行使国家权力。因此，民主选举是人民代表大会制度的组织基础，也是各级人大的权力源泉。

按照宪法、人大选举法和人大代表法的规定，人民代表大会代表具有广泛的代表性，除被剥夺政治权力者外，中华人民共和国年满 18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。随着时代发展变化，人大代表选举程序方式方法也在发生变化。1979 年 7 月，五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，对 1953 年的选举法进行了修订。此后，为适应社会主义市场经济发展和民主政治发展的需要，1982 年12 月五届全国人大五次会议、1986 年 12 月六届全国人大常委会十八次会议、1995 年 2 月八届全国人大常委会十二次会议、2004 年 10 月十届全国人大常委会十二次会议和 2010 年 3 月十一届全国人大三次会议，陆续对选举法进行了重要修改和完善。

这五次修改中一个非常重要的内容是规范代表名额和分配，把原来规定的农村和城市每个代表所代表人口的比例由县级 4 ：1、省级 5 ：1、全国 8 ：1，逐步修改为 4 ：1，直至 2010 年 3 月十一届全国人大三次会议修改为 1 ：1，即实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这无疑赋予了曾经占人口比例 80%，目前占 49%的农村居民更公平和更广泛地参与国家管理的权利。

2008 年成为第一个农民工全国人大代表的胡小燕期待，能有更多和自己一样的农民工成为下一届全国人大代表。2009 年，胡小燕落户广东佛山市，由农村户口转为城市户口。“我的户籍和农村户口变了，但有些事却没有改变。”胡小燕说，自己仍生活在农民工中间，家人也是农民工，她和农民工们一起工作、交流，并关注和关心着他们，替他们表达诉求。刚当选人大代表时，她回答记者问题很简单，也不太敢与同行的广州团里的专家、官员打招呼。经过历练，她成熟起来。她在博客里公开自己的电话和信箱，公布各项工作的进展，除了处理大量博客留言和邮件，还要经常接听各种电话。2010 年 6 月，胡小燕和《南方工报》合作开设了反映农民工声音的“海燕信箱”。2011 年8 月，她倡导开设了专门针对外来务工子女的“小燕暑期乐园”……“两会”上，她建议将农民工随迁子女教育纳入教育发展规划和教育经费预算；建议让农民工分类参加养老保险。“我认为，谁替农民工说话，谁代表着农民工的利益，谁就是真正的农民工代表。”胡小燕说。

如胡小燕一样，中国的各级人大代表来自于各个方面，不是专职而是兼职的，他们始终工作、生活在群众中间，与人民群众有着天然的、密切的联系，对群众的工作、生活状况和呼声感同身受，体会最深。人民代表大会制度正是通过这些来自于各方面的代表，把宪法、法律、政策的贯彻实施情况和群众的各种意见、建议汇集到人民代表大会中来，对重大问题作出决策。为充分保护人大代表的权利，宪法和有关法律明文规定，人民代表大会代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究，县级以上各级人民代表大会代表，在人民代表大会开会期间，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或刑事审判。这使得各级人大代表能够在宪法和法律的保护下，充分表达民意，行使人民赋予的权力。

毛丰美是辽宁省凤城市凤山经济管理区大梨树村党支部书记，也是第八届至第十一届连续四届当选的全国人大代表。在此期间，他共提出建议、议案 200 多件，并且很多都被采纳。“免除农业税的建议”是毛丰美在 1998 年九届全国人大一次会议上提出的。一些代表并不认可——征收农业税几千年来一直都是这样，怎么可能说取消就取消？随后的两年里，毛丰美每年都会重提这份建议。2005 年 12 月十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自 2006 年 1 月 1 日起废止《农业税条例》。2009 年全国人代会上，毛丰美把一穗玉米带到会场。“这么大一穗玉米，只能卖 3 角钱……粮食价格必须增长 30 倍。”粮价“小步快涨”也在毛丰美提建议的当年写进了中央文件，那年秋天粮价涨了 0.2 元。2011 年在十一届全国人大三次会议代表团审议政府工作报告时，毛丰美提出，对基层农民贷款，国家应该给予支持，帮助农民解决资金问题，发展生产。毛丰美因此被称为“最敢为农民说话的代表”。“通过亲身经历，通过调研，我知道，农民实在是太不容易了。我不能一个劲儿喊好，我得大声疾呼。”毛丰美说，“我不在乎别人怎么做，但是我如果不这么做，能对得起老百姓吗？”

胡小燕、毛丰美是人大代表群体的缩影。每一位人大代表，都在自己的行业领域建言献策，发挥着应有的代表作用。以十一届全国人大代表为例：

广西东兴市江平镇的苏明芳是十一届全国人大代表中唯一一位京族代表。他每次在全国人代会期间提出的建议中都有加强保护京族文化的内容。2010 年，为落实代表建议，文化部下发了一笔专项资金用来保护京族文化。

全国人大代表、青岛港前湾集装箱码头桥吊队队长许振超，建议在“十二五”期间逐步取消国有企事业单位退休职工退休金双轨制。

全国人大代表、联想集团董事局主席柳传志在十一届全国人大四次会议北京代表团审议政府工作报告时，说：“国家财政收入的增长大于GDP的增长，而GDP的增长又大于城乡老百姓收入的增长。老百姓怎样才能有钱呢？我有一个建议，政府能否适当降低对企业的税收，然后用制度作保证，让企业把这部分利益转让给员工？”

……

据统计，2011 年十一届全国人大四次会议期间，代表们共提出建议 8043 件。会后，全国人大常委会办公厅召开交办会，同意交由 177 家承办单位研究办理。经各单位共同努力，代表提出的建议已经全部办理答复。从办理情况看，代表建议所提问题得到解决或计划逐步解决的占建议总数的 77.2%，多数代表对议案、建议办理工作表示满意或者基本满意。对于在 2012 年十一届全国人大五次会议期间全国人大代表提出的 8189 件建议、批评和意见，全国人大统一交由171 个机关和组织研究处理，并确定 13 项内容为今年全国人大的重点办理建议。代表建议有如下特点：一是数量比 2011 年有一定幅度的提高，增加了 146 件；二是代表建议关注的问题有一些新的变化，重点集中在经济发展、改善民生、文化建设等领域；三是建议的综合性更强，多次提出尚未解决的建议和以代表团名义提出的建议数量增加，建议办理和答复工作难度增大。

人民行使权力是与法律保障密切联系在一起的。作为国家最高立法机关，全国人民代表大会及其常委会坚持以人为本、为民立法，积极推进科学立法、民主立法。重要立法的法案都向社会全文发布，广泛征求吸收各界意见，“开门立法”已步入常态化。2005年 9 月 27 日，全国人大常委会在北京举行全国人大成立以来的首个立法听证会，就个人所得税起征点征求意见。来自不同社会阶层，包括工人、农民工在内的代表们在听证会上，向最高立法机关坦陈自己的观点。这次听证会被看作是最高立法机关在立法工作中坚持“开门立法”、问计于民的重大创新。2006 年《劳动合同法（草案）》向全社会公布征求意见后，收到各方面的意见 191849 件，创下了全国人大立法史上的新纪录。2008 年《食品安全法（草案）》发布后，人们通过网络、报刊、来信等不同方式提出 11327 件意见；《物权法（草案）》向社会全文公布后，社会各界提出意见 11543 件。

为适应国家全面建设小康社会的需要，根据中央提出加快推进以改善民生为重点的社会建设的战略任务，进一步加强社会领域立法，经中央机构编制委员会批准，全国人大常委会法制工作委员会于 2010 年成立了社会法室，使社会法成为社会主义法律体系中的一个法律部门。

2011 年 3 月十一届全国人大四次会议举行第二次全体会议，全国人大常委会委员长吴邦国向大会报告工作时指出，到 2010 年年底，中国已制定现行有效法律 236 件、行政法规 690 多件、地方性法规8600 多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。他庄重宣布：一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。1997 年中共十五大提出，到 2010 年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。

美国中国问题专家李侃如指出：“在过去的 20 多年里，人大已经制定出了一部正规的法律大全，使中国从一个直到毛泽东逝世时实际仍无法律存在的国家，转变为一个在许多领域拥有相对全面的法律基础的国家。这些努力中的一部分体现了为吸引外资而出台的必要措施，但大部分关注的是为中国的政策提供更强的规范性和可预见性。” 这一评价是符合实际的。 wKzhlxl6jGnH5oKIZQUw0L9Kt/p16cfB5nH/3YksPBZb6x+zVReasWxjLaUrrmHC