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认识公务员的含义是学习当代中国公务员制度的基础。本书首先辨析世界各国指称公务员群体的几个概念及其范围，其次总结各国公务员的若干共同特征，在此基础上总结出公务员的含义。
作为一种现代国家的政治现象，公务员是代表政府对社会进行管理的群体，或者这一群体的重要组成部分。关于这一群体，各国有不同的称呼，其所指的范围也不尽相同，对这些概念进行辨析，有利于认清公务员的含义和特征。
（1）文官（Civil Servant）：英国的公务员群体称为“文官”，指的是中央行政系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举产生或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官政治秘书等政务官。英国及英联邦国家大致属于这种情形，这也是最小范围的公务员。英国 1859 年《退休金法》规定：“凡由英王直接任命或持有公务员委员会的合格证书、准予参加公共服务机关工作的；凡其酬金全部由联合王国统一基金或由议会通过的款项中拨付的，均称之为文官。”
在英国，文官指的是通过竞争考试、择优录用产生，不与政党、内阁共进退的“事务类”政府官员。也可以说，文官是政府中的“非政治分子”，其职责就是执行政府的公共政策。
（2）政府雇员（Government Employee）：在美国，行政机关中的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员，但适用于国家公务员法规的只是事务官。在实行联邦制的国家中，联邦政府的工作人员称为联邦公务员，州政府的工作人员称为州公务员，地方政府的工作人员称为地方公务员。这是中等范围公务员的界定，美国以及受美国影响较大的菲律宾、泰国、韩国等属于这种类型。在美国，政府雇员又分为两个部分，一部分是政治任命的高级官员；另一部分是除此以外的政府工作人员：职业公务员（Career Civil Ser vice），他们是具备某些条件和要素、并具有专门知识与特别技能的专家。美国的《公务员法》（《彭德尔顿法》）所调整的公务员范围，仅限于职业公务员。
（3）公务员（法语：Fonctionnaire）：在法国、日本等国，把从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员都统称为公务员。其中又将公务员分为两大部分：一部分是不适用公务员法的公务员，如议会的议员、法院的法官、军事人员、议员的医生和学校的教师等；一部分是适用于公务员法的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政管理的工作人员、议会、法院中除议员和法官以外的工作人员等。
（4）国家干部（社会主义国家）：在苏联、中国等社会主义国家，传统上把履行一定的公共管理职能，实行编制管理，其工资福利等费用由国家财政负担的社会群体称为国家干部。在不同的语境下，国家干部具有不同的内涵。既有严格意义上的、职务意义上的国家干部，也有身份意义上的国家干部，更有泛称的干部。具体而言，第一，某一社会成员通过特定途径担任了一定的国家公职，即成为职务意义上的国家干部，这样的国家干部是严格意义上的国家干部，要实行编制管理，其工资福利等费用由国家财政负担。公务员即属于严格意义上的、职务意义上的干部。在改革开放之前，“国家干部”往往也是一种区别于“工人”“农民”的身份，拥有了干部身份，即使没有担任职务，也会享受到一定的待遇。例如，一个人一旦考上了大学，即拥有了干部身份，虽然还没有担任公职，其在学期间也会享受到一定的生活补贴。除此之外，还有一种泛称的干部，指从事一定公共管理活动的人员，不管其是否担任国家公职，也不管其是否拥有干部身份。例如，农村里的“村干部”、班级里的“班干部”，等等。按照相关法律法规的规定，公务员是职务意义的国家干部的一部分。改革开放以来，随着干部人事制度的改革和公务员制度的建立和健全，国家干部的概念（特别是身份意义上的干部）在淡化。
综合以上公务员群体范围的介绍，可以看出，不同国家公务员的范围基本上可以分为三大类，即小范围的公务员、中范围的公务员和大范围的公务员，其示意图如下（见图 1-1）。需要说明的是，一国公务员的范围不是一成不变的，而是随着时代和实践的发展而不断变化的。例如，1993 年中国《国家公务员暂行条例》确定的公务员范围是“国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。在世界上看，基本上属于小范围的公务员。2005 年《公务员法》则扩大了公务员的范围，包括中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、行政机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判机关的工作人员、检察机关的工作人员、民主党派机关的工作人员七类机关的工作人员。2018 年《公务员法》又加上监察机关的工作人员。
图1-1 公务员范围示意图
纵观各国的公务员群体，其范围虽然各不相同，但都是根据本国的政治制度、文化传统以及人事管理的实际情况确定的。概括而言，公务员是指依法履行公职，实行编制管理、国家财政负担工资福利的工作人员。
公务员的特征表现在下述三个方面：
第一，公务员是依法担任公职，从事公务活动的人员。这是公务员的职能特征，也是公务员最本质的特征。无论在哪一个国家，公务员都是依照宪法、法律、法规的规定担任公职，从事公务活动的人员。他们承担管理国家和社会公共事务的职能，通过履行法律法规赋予的职责，为国家、社会和全体公民服务。这一特征，使得公务员与社会其他人员（如私营企业人员）区别开来。
第二，国家对公务员的职位实行编制管理。按照各国的编制管理制度，公务员职位编制与职位说明书、工资、福利、保险等诸多职务管理环节联系在一起，是公务员管理的重要依据。根据组织机构的性质和功能的不同，各国的政府机关职位实行不同的编制分类。例如，中国的公务人员编制大体可以分为行政编制、事业编制、企业编制等类型。其中，行政编制是指其经费由行政费开支的人员编制。在世界各国，公务员作为依法履行国家和社会公共事务管理职能的人员，一般纳入类似于中国的行政编制之中。
第三，公务员的工资福利等费用由国家财政负担。公务员履行职责的一切行为，都是为了国家的、公共的利益，因此国家相应地以财政负担其工资福利的形式来保障他们的生活，包括退休后的生活。此外，由国家财政负担公务员的工资福利等费用，也是从制度上防止腐败的重要举措。公务员管理国家和社会事务，手中握有大小不等的权力，如果国家不对其经济来源予以保障的话，公务员很可能会运用手中的权力谋取不当利益。基于此，现代国家，除了规定公务员的工资福利等费用由国家财政负担外，一般还规定公务员不准从事经商、办企业等活动，即使公务员退休或离职后，从事这些活动也要受到一定的限制。