二、“政治中立”原则淡化的原因

在以“政治中立”原则为指导的典型国家公务员制度建立初期，当公共官僚较少明确介入政策制定和认可行政管理不同于政治时，文官的“政治中立”曾被人们认为是“有效而民主的政府所不可缺少的”。人们之所以这样认为，是因为在政治中立原则所反映的政治与行政二分的理念中，民主和效率的价值诉求得到了统一，即“指望以民主选举、政党政治来保证和体现民主，而以政治上中立，并受到专业技术训练的，具有职业生涯的文官来保障效率”。

但政治与行政二分只是一种理想状态的理论假设，现实中并不存在纯粹的政治与行政二分。尽管在那篇经典的演讲中，马克斯·韦伯对政治家和文官区别的阐述实际上也是对政治与行政二分的表述，但他本人也认为这是一种不可能的关系。在美国学界，早在 20 世纪 30 年代对政治与行政二分就有些不同看法，1946 年由马克思编辑出版的《公共行政要素》一书则是对政治与行政二分公然提出质疑的第一本书。在那本书中收录的全由公共行政实践者写就的十四篇文章中，颇有新意地表达了这样的看法，即认为“表面上似乎超脱价值观念的行政实际上是充满价值观的政治”。

近几十年来，典型国家公务员制度“政治中立”原则的淡化既源于这一原则体现的政治与行政二分理念缺乏现实可行性，也由于某些现实因素的推动。

其一，事务官在任期、专业知识、部门规模、工作负担、信息来源、执行政策等方面具有天然优势，影响决策、参与政策制定和执行不可避免。此外，公务员权利的扩大与受政治民主化浪潮的影响，公务员政治权利意识的唤醒，特别是在切身权益受到损害时主动抗争的努力有着密切的关系。如 1981 年英国实行文官制度重大改革，由于政府造成 10 亿英镑的税收损失，同时一些文官甚至高级文官纷纷加入工会，据统计，20 世纪 80 年代有 80%的非工业类文官参加了工会。

其二，公务员制度“政治中立”原则的嬗变也是受到近几十年来典型国家兴起的新公共管理运动中推行的一些政策、措施的影响所致。近几十年来，典型国家兴起了一股注重市场导向和经济效率，主张借鉴私营部门管理理论和技术来改革公共部门的公共管理运动。反映在公共人事行政管理领域，就是主张使用可选择替代的组织形式或机制提供公共服务，增强现有公共雇员关系的灵活性，如与文官实行合同制等。这样，尽管公共雇佣中的政治中立原则的走向目前难以判断，但从逻辑上可以假定，随着成功的标准变得更加任意性和具有多变性，公务员，特别是中层管理职位上的公务员，将会表现得更像政治委任者那样，即工作职位的得失，取决于对民选官员的政治的或个人的忠诚。 wlxIUWiLAnmsLcCNUafGdu9AuaqCnD5ZxuTJGpoWACoNCWTcAdvs2ffPlmHuU7Fj