当代中国公务员制度（第二版）最新章节_薛立强著

三、法国公务员制度的建立

法国公务员制度的建立经过了一个漫长而曲折的过程。如果从 18 世纪70 年代提出有关公务员的法律草案开始算起，到 1949 年法国国民议会讨论和通过《公务员总章程》并最终建立一个比较完整和系统的公务员制度，其间经历了近一个半世纪的时间。尽管如此，法国仍然是西方国家中较早推行公务员制度的国家之一。

（一）法兰西第一帝国之前

法国在大革命以前是西欧最强大的封建中央集权国家，与之相应的是一套封建官吏制度，即所谓的“恩赐官职制”，全国的所有官职属于国王，国王将官职赏封给贵族、僧侣等特权阶层，地方行政事务亦由代表国王的钦差大臣执掌。“恩赐官职制”重视的是门第、等级和关系，其特征是封建制度下的身份等级和人身依附关系，官吏以国王奴仆的身份出现，必须绝对服从君主的意志。随着资本主义在法国的发展，以 1789 年 7 月 14 日攻占巴士底狱为标志，法国爆发了大革命。法国大革命摧毁了“恩赐官职制”和世袭制，自由、平等原则成为政府公职任用的基本原则，1791 年《宪法》宣告，任何官职自此以后都不得买卖或世袭。1793 年《宪法》进一步规定，每位公民均有资格按其能力担任一切公共职务。大革命时期还实行了公职人员民选制，政府公职任用开始由选民直接或间接选举产生，例如，市镇官员由市民直选产生，人民代表、行政官员和司法官员由选举人会议选举产生。

（二）法兰西第一帝国时期

1799 年 11 月 9 日，拿破仑·波拿巴夺取政权，于 1804 年称帝，建立法兰西第一帝国。第一帝国时期，取消了地方自治和选举制度，恢复了大革命前的“恩赐官职制”，以官吏任命制替代了大革命时期的公职人员民选制。第一帝国时期，全国政府官吏人数达到了 50 万。为了管理日益庞大的官吏队伍，拿破仑政府颁布了不少行政法规和条令，大致勾勒出了法国现代公务员制度的轮廓（但是带有鲜明的军事色彩），其主要特点如下：

第一，建立了等级制。1809 年法国第一次把公务员的等级同工资联系起来，并以进入行政部门的任职时间，在行政部门中的地位及过去在行政部门以外的工作经历为划分等级的标准。

第二，规定在行政部门实行严格的纪律。

第三，颁布了某些适用于所有公务员的规章制度，确立了统一培训的原则，统一了行政部门的工作方法，建立了行政法院。

第四，创办了培训官吏的专门性和综合性的技术学校，使这些学校成为培训官僚队伍的基地。

在此期间，法国行政官吏的素质得到了很大程度地提高，公务员制度的雏形基本呈现出来。

（三）从 19 世纪初到 20 世纪前半期

随着工业革命的发展和成熟，经济活动、电气事业及交通运输被列入政府管理之列，使政府职能不断增加，其性质日趋复杂，原有的官僚体制逐渐被专业化高效的现代公务员制度所取代。从 19 世纪到 20 世纪前期，法国政府相继出台了一系列文官制度，如 1853—1859 年退休法，1905 年关于纪律的规定（如受处分的公务员有权查看其处分资料），1913 年公务员转调法。

一战结束后，法国政府颁布了两项重要法令，规定各县市政府公务员的选拔、升迁及惩戒等办法。到第三共和国时期，公务员制度已具相当规模，形成了自己的鲜明特点，如选用官吏注重才能，必须接受教育和训练，由各用人机构自选决定；选拔公务员必须经过公开竞争考试，考核科目则重业务技能，而不是一般的通才素质，并适当放宽报考年龄限制等。

但直到二战前，法国始终没能形成一部统一的公务员法，政府官吏的管理中存在着不统一、不完整、不科学的问题。二战期间，法国不少政府行政官员投靠维希卖国政府，使政府官员队伍声名狼藉。1941 年，维希政府曾经制定过一部《公务员总章程》，但由于遭到许多人的抵制，加上卖国政府的最终崩溃，这部法律未能付诸实施。

（四）二战后法国公务员制度的建立

法国现行的公务员制度是二战结束后，在废除 1941 年维希卖国政府颁布的《公务员总章程》、改革旧官吏制度的基础上建立的。二战后，戴高乐政府参照英国和美国的公务员制度，制定和颁布了一系列公务员管理的法律法规。1946 年，法国政府在效法英国公务员制度的基础上，着手制定了统一的公务员法律——《公务员总章程》，同年 10 月 19 日法国制宪会议讨论通过此章程，作为正式法律颁布。该《公务员总章程》的颁布，意味着法国公务员制度的正式建立。

由于 1946 年《公务员总章程》是在特定历史条件下制定的，还存在着很多不尽如人意之处。于是，1959 年 2 月 4 日戴高乐总统发布法令，颁布了基本内容与 1946 年版本大致类似的新的《公务员总章程》。新的《公务员总章程》适用于在中央政府以及所属的派出机构和中央政府管辖的公共机构中正式任职的人员，不适用于议会工作人员、法官、军人和工商性公立机构的人员，共 8 章 56 条，分为总则、录用、报酬和社会福利、鉴定和晋升、惩戒、公务员的现状、最后终止职务、其他条款。随后，政府各部门又根据自身特点，专门制定了本部门的公务员章程，如《议会工作人员章程》《法官章程》《教师章程》《安全人员章程》《军官和士兵章程》等，它们一起构成了完整的法国公务员制度。