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二、美国公务员制度的建立

美国是世界上最早实行公务员制度的国家之一,至今已有百余年的历史。从 1883 年公务员制度法(通称《彭德尔顿法》)通过至今,美国公务员制度不断地根据政治、经济和社会发展的需要进行着改革和完善。作为西方国家中具有代表性的一种公务员制度,美国公务员制度正在被越来越多的国家学习和效仿。

美国公务员制度的建立,经历了一个从建国初期的“绅士政府”到 1829年至 1883 年的“政党分肥制”,进而通过《彭德尔顿法》的确立最终奠定美国现代公务员制度基础的发展过程。

(一)1776 年至 1828 年的“绅士政府”时期

美国政府公务人员的管理制度,在建国初期的 1776 年至 1828 年的五十余年间,即从第一任总统华盛顿开始到第六任总统亚当斯,史称“绅士政府”时期。所谓“绅士政府”,是指政府主要从有名望、有地位、有学识的绅士阶层中挑选有能力、品行好的人担任政府官职。由于这一时期历任总统用人均以私人关系为标准,因此亦被称为“个人徇私制”时期。所谓“个人徇私制”,是指政府任用公务人员没有法律规定,也没有专门的人事管理机构以及监督和控制机制,完全依赖于长官的个人印象和个人意志。在“个人徇私制”下,政府任命公务人员的行为完全凭长官意志,以及与长官个人关系的亲疏远近,其弊端是显而易见的。

(二)1829 年至 1883 年的“政党分肥制”时期

所谓“政党分肥制”,是指在资本主义国家的选举中,一旦某一政党或政党联盟获得选举胜利,就将政府官职作为“战利品”分配给本党或本联盟成员,或者是对本党或本联盟上台执政做出贡献的人员。美国“政党分肥制”缘起于 1801 年,当时联邦党人约翰·亚当斯竞选连任美国总统失败,卸任前夜数小时内任命了一批联邦党人担任政府要职。之后托马斯·杰斐逊作为第三任美国总统上任后立即撤换了这批官员,这一事件开创了美国历史上“政党分肥制”的先河。1829 年民主党领袖安德鲁·杰克逊当选美国总统,他公开提出国家公职属于在竞选中的获胜者,主张执政党将官职当作“胜利果实”分给本党成员,从而形成了公开的“官吏随所属政党选举胜败为进退”的“政党分肥制”。此后直到 1883 年,美国历任总统都把政府职位作为对自己竞选成功的支持者的一种“回报”,分配给其支持者。

“政党分肥制”的弊端显而易见:第一,导致选人用人中只重视党派出身而忽视真实才能,给予善于投机钻营者很大空间,有真才实学者反而得不到重用。第二,造成政府公务人员超载,行政效率低下,出现大量贪污腐败现象。第三,造成党派倾轧加剧,政府周期性震荡和政治动荡。在这些弊端的不断增加之下,终于酿成了加菲尔德总统遇刺事件。1880 年,詹姆斯·A.加菲尔德当选为美国第 20 任总统,他虽然明知“政党分肥”的弊端,但又缺乏改革的信心,只好在分配公职时尽量照顾平衡,但各派又均不满意。1881 年 7 月2 日,加菲尔德被一位求官不成而怀恨在心的男子行刺,不幸身亡。这一事件激起美国朝野重大反响,直接促成美国加快建立公务员制度的进程。

(三)1883 年《彭德尔顿法》颁布

加菲尔德总统遇刺身亡之后,他的继任者阿瑟总统即着手彻底改革公务人员制度。1883 年 1 月,共和党议员彭德尔顿参照英国公务员制度的经验,向国会提交了一份长达两百多页的《公务员制度法案》,即著名的《彭德尔顿法》。这一法案在国会讨论时,获得议员们的一致通过,标志着美国结束“政党分肥制”,建立起了以考试录用和功绩晋升为特点的公务员制度。

《彭德尔顿法》的主要内容有:第一,通过竞争性考试选拔公职人员,并从低级公务员开始实行逐级晋升,这是功绩制原则的核心;第二,一定程度的职业保障,凡通过文官考试而被录用的人员,不得因政治原因(指政党关系)被免除公职;第三,文职人员在政治上保持中立,禁止“强制任何人采取政治行为”(主要指强迫公职人员向政党或者候选人捐助竞选基金或为之助选)。

《彭德尔顿法》要求竞争性考试要“具有务实性”,并同文职人员的职责相联系。该法还规定任何一级公职人员的录用考试和提升考试,都对外开放。拒绝给予文官绝对的职业保障,规定可以免除其职务。以上几点是与英国公务员制度不同的。

《彭德尔顿法》对联邦政府文职人员的招聘、考试、试用期,以及在考试中作弊,行贿受贿等都做了规定。它还规定成立一个两党的文官委员会来实施这一法律,委员会由三人组成,总统任命,参议院批准,任期六年,主要工作是拟定人事法规,举办文官考试,防止政治腐败,受理人事诉讼。

此外,值得一提的是,《彭德尔顿法》实行了大约一个世纪,到 1978 年才进行了第一次重大修改。修改后的《文官制度改革法》,对联邦人事进行了重大调整,其核心是推进按工作表现付酬的功绩制,以提高政府工作的效率与质量。它第一次确定了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则。这九条原则与以前的法律相比,增加了两条新内容,即强调利用报酬来鼓励政府雇员工作的积极性;保护揭发政府工作缺点和弊病的人。《文官制度改革法》所涉及的重要改革主要有以下四个方面:

第一,建立“高级行政职位”。高级行政职位成员的一般资格由人事管理局规定,更具体的资格则由各用人机构规定,候选人的资格由各机构设立的审查委员会审查,资格合格证由人事管理局颁发,被任命者试用期为一年。对担任高级行政职位的人,要从提高效率、节约开支、减少文牍工作、提高其部属工作效率和符合既定行动目标等方面的表现来进行考核,考核总评语分为三类:“完全满意”“最低限度满意”“不满意”。总评语为“不满意”者可能从高级行政职务除名,五年中两次被评为“不满意”者或者任何三年中无一次被评为“完全满意”者,均必须除名,考核由各机构的“考核委员会”负责。高级行政职位的文官,可要求功绩制保护委员会的代表为其举行一次非正式的听证会。政府对于高级行政职位成员给予优厚报酬。

第二,推行功绩工资制。对部分中上级官员实行按工作表现付酬,以鼓励和酬劳表现优异的官员,包括“高级行政职位”的 7 千人以及一般行政等级中 13~15 等级的 11 万人,新的功绩工资从 1981 年开始实行。

第三,改革考核制度。规定联邦机构各单位的主管人员必须在 1981 年10 月 1 日前书面提出每项职务的关键内容,而不是按照笼统的考核表格评价他们的工作。各单位在做出培训、奖励、提升、降级、留用、重新委派工作、开除等人事决定时,必须以考核为依据,但只有在给予雇员合理的时间和机会改进其工作表现以后,方可免职或降级。

第四,《文官制度改革法》还第一次承认联邦雇员有权利集体谈判,或通过工会参与做出他们的决定。 pEK1kjdblD+c7RZ3c0FStNZFqxMf7BdnpUicpWak/Jp0sV0qpzcLi3zx+xrBQ40D

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