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管理只有在需要管理时才是有效的管理。管理需要即达到管理目标的要求，从这个意义上说，管理需要从属和服从管理目标，是管理目标派生出来的需求。各个具体制度都是针对特定的管理需要而设定的，在需要管理的地方没有设定相应的管理规则，就是管理缺位和制度空白，即通常讲的制度不健全。反之，过犹不及，则会造成管理过滥或制度虚设。
制度形式主要表现为制度的部件和框架结构，即该制度由哪些部分构成和如何构成。管理需要是制度产生和存在的依据，公务员制度是根据公务员管理的需要而设立的。机构组织出现职位空缺，需要补充人员，便要有录用制度；公务员是在某一个职位上工作并履行职位赋予其职责的人员，需要根据职位的性质和特点进行分类，实行有针对性的管理，并为公务员设定职务、职级与级别，为此需要有职位分类制度和职务职级与级别制度；对公务员履行职责的情况要做出评价，以督促其努力工作，进而要有考核制度；上一层次的职务有空缺需要选拔下一层次的公务员任职，公务员表现优秀或不称职需要升职或降职，便要有职务升降和选拔制度；公务员有显著成绩和突出贡献需要加以鼓励，有错误需要惩戒，便要有奖惩制度；需要给公务员支付工资报酬，便要有工资制度；需要对人员进行调配，便要有交流制度；公务员到了一定年纪或丧失工作能力需要退出工作岗位，便要有退休制度，如此等等。总之，录用、职务职级与级别、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流、回避、工资福利保险、辞职辞退、申诉控告、退休等制度形式，构成了一个完整的公务员管理链条，这个链条上的每一个环节就是一个具体的管理制度。