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瑞士和比利时的共识模式

共识模式民主可以通过它的10个特征来加以描述,这些特征与威斯敏斯特模式的10个多数主义特征形成了鲜明的对比。共识模式并不把权力集中在多数手中,而是通过多种方式力求分享、分散、抑制权力。

行政权在广泛的联合内阁中分享

共识模式的原则是让主要政党全体或大部分加入广泛的联合内阁,分享行政权力,这与威斯敏斯特模式把行政权集中在一党微弱多数内阁手中的做法形成了极大的反差。在瑞士,由7名成员组成的国家行政机关——联邦委员会——为这类广泛的联合内阁提供了一个绝妙的范例:从第二次世界大战结束到2003年,3个大党,即社会民主党、激进民主党和基督教民主党一直各占议会下院大约1/4的议席,瑞士人民党占有约1/8的议席,它们根据1959年确立的所谓“神奇公式”,按照2∶2∶2∶1的比例分配联邦委员会的7个行政职位。瑞士人民党在2003年大选后成为最大的政党,得到的联邦委员会职位增加了一个,基督教民主党的职位则相应地减少了一个。广泛的联合内阁在2007年意外中止,因为从2003年起担任联邦委员会委员的瑞士人民党领袖克里斯托弗·布劳赫(Christoph Blocher)连任失败,议会选举了一名瑞士人民党未曾提名的党员取代了他的位置。瑞士人民党遂断言本党的2名联邦委员会委员不再代表本党,它将成为一个反对党。不过,广泛的联合内阁和“神奇公式”在2009年1月得到恢复(Church and Vatter 2009)。另一个非正式的分享权力的规则是各语言集团应该得到与其规模大致相称的代表权:联邦委员会中应有4—5名讲德语的委员,1—2名讲法语的委员,通常还有1名讲意大利语的委员。

比利时宪法明文规定行政部门中应当有各大语言集团的代表。多年来已经形成了一个惯例,组阁时要使代表讲荷兰语的多数派和讲法语的少数派的大臣在人数上大致相等。1970年,这个惯例成为正式的法律,新的联邦宪法再次规定“除首相外,大臣委员会(内阁)中应包含数量相等的讲法语的成员和讲荷兰语的成员”(Alen and Ergec 1994)。这条法规并未涉及内阁的党派构成,但自第二次世界大战后一党内阁只存在过大约4年时间,1980年以来的所有内阁都是由4—6个政党组成的联合内阁。

行政权与立法权平衡

瑞士的政治体制既非议会制也非总统制。瑞士政治学家于尔格·施泰纳(Jürg Steiner 1974,43)对掌握行政权的联邦委员会与议会之间的关系作了如下解释:“联邦委员会成员作为个人当选,任期4年,而且根据宪法规定,任期内议会不得对其进行不信任投票。如果政府的提案遭到议会否决,发起该提案的联邦委员会委员或整个联邦委员会均无需辞职。”这种正式的权力划分使行政机关和立法机关都更加独立,它们之间的关系也远比英国、新西兰和巴巴多斯的内阁与议会关系更为平衡。英国、新西兰和巴巴多斯的内阁明显处于优势地位,瑞士的联邦委员会虽然大权在握,但并非至高无上。

同威斯敏斯特模式的3个典型国家一样,比利时也拥有一个议会制政府,内阁须依赖议会的信任。不过,比利时内阁根本没有威斯敏斯特模式的内阁那样的优势地位,其主要原因是比利时内阁通常是广泛而松散的联合内阁,它们往往与议会形成一种名副其实的相互妥协的关系。比利时内阁往往是短命内阁,这证明了它们相对脆弱的地位:例如,从1980年到2010年,就存在过9届由多个不同政党组成的联合内阁,内阁的平均寿命仅有3年。

多党制

在瑞士和比利时的多党制中,没有哪一个政党能接近多数党的地位。在2007年的瑞士国民议会选举中,有12个政党赢得了议席,但是绝大多数议席(200席中的167席)被前文所述的占有联邦委员会委员职位的4个大党瓜分。因此可以说瑞士是四党制国家。

20世纪60年代末以前,比利时具有三党制的特征,主要政党包括基督教民主党和社会党两个大党,以及中等规模的自由党。然而,60年代后语言问题的凸显使这些大党发生了分裂,新出现的几个代表不同语言集团的政党获得了重要的地位。此外,近年来又出现了讲荷兰语和讲法语的2个绿党。大约有12个政党经常能够获得众议院席位,其中的11个党发挥了重要作用,参加过一届或几届内阁。显然,比利时的政党体制是“所有现代民主国家中碎片化程度最高的政党体制之一”(Swenden,Brans,and De Winter 2009,8)。

瑞士和比利时的多党制的形成可以通过两个因素得到解释。第一,两国都是多元社会,宗教、阶级和语言等不同类型的分野造成了社会的分裂。瑞士和比利时的情况有所不同,语言方面的差异在瑞士政党体制中仅产生了次要的影响,而对比利时政党来说则是主要的分界线。瑞士人民党过去在信奉新教的农民中影响力很强,但现在通过拓展诉求成了一个倡导右翼民粹主义和反对移民的政党,并在选举中获得了广泛的支持。比利时的一个较小的弗拉芒民族主义(Flemish-nationalist)政党也发生了同样的情况(Pauwels 2011)。此外,两国都出现了规模较小但很重要的绿党。

比例代表制

对瑞士和比利时形成多党制的第二个解释是,它们采用的比例代表制的选举制度使社会分野转化为政党体制分野的过程不受阻碍。相对多数选举制往往使大党获得超额代表权,小党则得不到足额代表权;比例代表制与之不同,其根本目标是使各个政党分得的议席与它们获得的选票比例相当。瑞士和比利时两国议会的下院都是通过比例代表制选举产生的。

利益集团合作主义

在瑞士和比利时的利益集团合作主义究竟达到何等程度这一问题上专家们存在着意见分歧,主要原因是这两个国家的工会无论在组织上还是在影响力上都不如商会。不过,这种意见分歧是可以解决的,我们只需对合作主义的两种变体进行区分:工会起主导作用的社会合作主义(social corporatism)和商会力量更强的自由合作主义(liberal corporatism)。彼得·J.卡赞斯坦(Peter J.Katzenstein 1985,105,130)把瑞士和比利时作为自由合作主义的例子,他的结论是瑞士“最清晰地展示了自由合作主义的特点”。这两个国家都清楚地体现了合作主义普遍具有的三个要素:三方协调,数量较少但规模较大的利益集团,最强大的集团作用突出。格哈德·莱姆布鲁克(Gehard Lehmbruch 1993,52)写道:“瑞士最强大的集团展现出了不同凡响的力量,瑞士利益集团的凝聚力比瑞士政党的凝聚力强是公认的事实。”此外,根据克劳斯·阿明根(Klaus Armingeon 1997)的看法,尽管20世纪90年代合作主义的程度和效果在欧洲的许多国家持续下降,但在瑞士仍然很强。在比利时,三方合作始自1944年缔结的《社会契约》(The Social Pact),此后这一合作体制“再未发生根本性的变化”(Deschouwer 2009,193)。

联邦制、地方分权的政府

瑞士是一个联邦制国家,中央政府与20个州政府和6个所谓的半州(half-canton)政府之间实行分权,这些半州是由原来3个统一的州分裂产生的。半州在瑞士联邦院中只有一个代表而不是两个代表。在对宪法修正案进行投票时,半州的权重只相当于正式州的一半;不过,在其他的大多数情况下,半州的地位与全权州(full canton)是平等的。瑞士也是世界上地方分权程度最高的国家之一。

在过去相当长的时期内,比利时一直是一个单一制中央集权国家,但是从1970年以来,它逐渐朝着地方分权和联邦制的方向转变;1993年,比利时正式成为联邦制国家。比利时所采用的联邦制是一种具有“拜占庭式的复杂性”(McRae 1997,289)的“独一无二的联邦制”(Fitzmaurice 1996),联邦由从地理上划分的3个地区即佛兰德(Flanders)、瓦隆和操双语的首都布鲁塞尔,以及根据非地理因素划分的3个文化区即较大的弗拉芒语区 、法语区和较小的德语区组成。之所以要创造这种双层体制,主要原因是布鲁塞尔双语区的绝大多数居民讲法语,可周边的佛兰德区居民讲荷兰语。地区和文化区的设置有很多重叠之处,但它们并不完全吻合。它们有各自的立法机关和行政机关,唯一的例外出现在佛兰德地区,在这里弗拉芒语社区政府也行使着地区政府的职能。

强两院制

采用两院制议会而不是一院制议会的主要理由,是要在议会第二院或上院中给少数派(包括联邦中比较小的州)以特别的代表权。要使这种少数派代表权有意义,必须具备两个前提:上院与下院根据不同的原则选举产生;上院必须有实权,最好拥有与下院同等的权力。瑞士的制度满足了这两个前提:国民院是下院,代表瑞士人民;联邦院是上院,代表各州,每个州拥有2名代表,每个半州有1名代表。因此,小州在联邦院中的代表权比在国民院中大得多。瑞士的两院制也是对称的,“两院在所有立法问题上的绝对平等”是一条神圣不可侵犯的规则(Linder 2010,51)。

比利时议会的两院(众议院和参议院)在实行联邦制之前实际上拥有同等权力,不过它们都是按比例选举产生的,因而构成十分相似。采用联邦制后的第一次大选在1995年举行,产生的新一届参议院主要代表了两个文化—语言集团的利益,但它在很大程度上仍按比例构成,而不是要为讲法语或讲德语的少数群体提供超额代表权。此外,在71名参议员中只有40名是普选产生的,新参议院的权力与过去的参议院相比也被削弱了;例如,它不再拥有编制预算的权力(De Winter and Dumont 2009,102; Deschouwer 2009,171—172)。因此,比利时的新联邦议会是弱两院制而不是强两院制。

刚性宪法

比利时和瑞士都有一部成文宪法(包含着基本治国原则的单一法律文件),只有经特定多数同意方能修改。瑞士的宪法修正案要经过公民投票,不仅要得到全国半数以上选民的赞同,而且要在半数以上的州获得多数选民的批准。计算州的数目时半州按0.5州计;这就是说,某一项宪法修正案至少要得到13.5个州赞成,12.5个州反对方可通过。宪法修正案需要由半数以上州批准的规定意味着:较小的州和半州的人口在瑞士总人口中所占比重虽然不足20%,但可以否决宪法修正案。

在比利时,修改宪法需要两种类型的超多数。所有宪法修正案都必须得到议会两院2/3多数的批准。另外,涉及文化—语言区和地区的组织及权力的法律具有准宪法的地位,制定和修改起来难度更大:除了要得到议会两院2/3多数的批准之外,还要征得议会两院荷兰语集团和法语集团中半数以上议员的同意。这条规定赋予讲法语的选民以有效的少数否决权。

司法审查

瑞士在这个方面有悖于纯粹的共识模式:它的最高法院即联邦法院没有进行司法审查的权利。一项旨在引入司法审查的提案曾被提出过并且颇受欢迎,但在1939年的公民投票中遭到了决定性的否决(Codding 1961,112)。议会曾认真考虑过把创设宪法法院作为在2000年推进的全面司法改革的一个组成部分,但最终还是决定不将此项建议纳入改革的一揽子计划当中(Vatter 2008,22—23)。

比利时原本也没有司法审查,直到1984年设立了新的仲裁法院。最初该法院的主要职责是解释有关中央政府、文化—语言区政府以及地区政府之间权力划分的宪法条文。在1988年的宪法修正案中,仲裁法院的职权得到极大的扩张,现在它已被视为一个“名副其实的宪法法院”(De Winter and Dumont 2009,109)了。

独立的中央银行

长期以来,人们一向把瑞士的中央银行看作是最强大、最独立的中央银行之一,与德国的联邦银行、美国的联邦储备银行并驾齐驱。用库克曼指数来测算,它的独立性自1980年以来一直高达0.63(Vatter 2008,26)。与之相比,比利时国家银行就相形见绌了,它一直是独立性最低的中央银行之一。不过,它的自主权在20世纪90年代初大大加强了,这一事件虽然与比利时向联邦制国家的转型几乎同时发生,但主要是1992年签署的《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)的结果,该条约要求欧盟成员国提高其央行的独立性。1993年,比利时央行的库克曼指数值从极低的0.17提高到了较为可观的0.41(Polillo and Guillén 2005)。 YVhfYX4mLQd8ksZbs13RxlU1SL4WrHZZRuxBSMhcdi6VpdnfJSYkLcIe5v8R+oxY

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