议政王大臣会议的建立,与后金五大臣、八和硕贝勒共议国政制度有着密切的渊源。在入关以前,议政王大臣会议占据着中央决策机制中的重要地位。入关后,随着内阁以及军机处等新的中枢机构的建立,其地位日趋下降、职掌日渐减少,最终在乾隆五十六年(1791)被裁撤。这既反映了清初皇权的集中,也反映了清初中央政务管理的日趋行政化。对于议政王大臣会议的研究,主要集中在两个方面:一是关于该项制度建立的背景与缘由;二是关于其具体职掌及其地位的演变。周力农较早地注意到,议政王大臣会议萌芽于理政听讼五大臣制度,至太宗崇德二年(1637),“每旗设议政大臣三员”,是为该项制度的最终确立。 冯元魁认为,天命十年(1625),太祖勘定辽沈地区,迁都盛京,将议政王大臣制度作为后金的主要制度确立下来。为稳定身后政局,太祖将其扩大为八和硕贝勒共议国政制度。从形式上看,这是权力的分化,是由集权到分权的倒退,但其实际上维护了天命朝晚年的政局,对巩固后金政权有积极作用。 杜家骥认为,议政大臣会议应该追溯到努尔哈赤诸贝勒五大臣议政时期。 同时,他也对议政王大臣会议的处所“议政处”的地点进行了考证,认为入关后确有衙署“议政处”的存在,即昭德门外东庑。入关前的十王亭并非入关前议政王大臣会议的议政处所,而是大政殿。而且,大政殿只是议政处所,并非后来的“议政处”衙署。 李鹏年等认为,议政王、大臣参与议政的制度起源于太祖努尔哈赤建国之初,理政听讼五大臣的设立即为渊薮。随后,随着八和硕贝勒共议国政制度的设立,太祖又设八旗大臣佐理各旗旗主,亦为参政人员。太宗时又设总管旗务八大臣,与诸贝勒共议国政。后太宗又不断扩大议政大臣参与人员,各旗贝子、大臣陆续拥有参政议政资格。作者认为,议政王大臣的设立与后金氏族社会的军事民主制度有关,它的设立反映了后金奴隶主专制制度建立时,氏族社会的制度仍在产生影响,该项制度的建立只不过是沿袭“习惯”而已。 赵志强的观点与上述观点不同,他通过相关满汉档案分析认为,理政听讼大臣即是议政处的渊源,它的建立并非在1615年、1616年,而是在1587年“定国政”之时。这与当时客观形势发展、管理疆域扩大、行政与司法管理必须要专人管理的背景有关。 姚念慈也主张,议政会议作为一种君臣共同决策的制度,是从五大臣的设置开始的。他对五大臣设置的时间有一个新观点,认为其设置当在1608年。它的设置与努尔哈赤极力提高自己与舒尔哈齐的争斗中的实力有关,是从部落联盟走向国家过程中的必然产物。
对于议政大臣会议的集会形式,多数学者认为议政王大臣会议五日举行一次。 姚念慈对此有新见,认为“五日一集”并非议政会议,而是司法审断会议。议政会议其实是每日举行的,与司法审断会议不可混淆。而且,十扎尔固齐只参加司法审断会议,并非议政大臣。
议政王大臣会议作为清初最重要的决策机构,其所掌管的政务繁多,在中央所处地位极为重要。刘小萌梳理了金国时期议政会议的主要权责:执掌司法、选举大汗、议处军国大事。 杜家骥系统梳理了顺治朝至康熙初年,议政王大臣会议权力处于顶峰时期的职掌,主要在于9个方面:(1)谳断刑狱,议处宗室王公及满汉大僚,复审重大刑名案件;(2)议处宗室王公、满洲大臣爵职的承袭;(3)商讨军务,议定对策及出兵方略;(4)对汉藩王及其属下的处理;(5)议处少数民族问题;(6)调处满汉矛盾,维护满洲统治者的经济利益;(7)奉旨铨选重要官员;(8)惩治渎职官员,整饬吏治;(9)议定典章制度,改革、完善行政制度。 孙琰认为,议政王大臣会议在太祖时期初步成型。太宗一朝,议政王大臣会议的权力在六部之上,权倾部议。他们的议论可以否定部议,但是这个会议的权势还是没有超过皇帝。大凡军国大事,有皇帝在场,就可以当场决定,如若皇帝不在场,都要议政王大臣会议把议论的结果奏请皇帝进行最后决裁。显然,在后金向封建国家迈进的过程中,议政王大臣会议起到促进作用。
当然,上述这种笼统的概述并不能描摹议政王大臣会议的地位及其演变。赵志强认为,入关前议政王大臣会议在国家决策机制中占据主要地位,虽然皇太极不断采取种种措施巩固汗权(皇权),但是并非针对议政王大臣会议,而是针对几大贝勒。入关后,随着内阁、九卿科道等的设立,国家议处政务的形式增多,但是议政处几乎参与了所有议处。在清代前期的中央决策机制,以皇帝为核心,由议政处、内阁、各部院首脑组成。三者之中,议政处最为重要,是最高决策机制,非内阁以及其他部院机构所能比拟。简而言之,议政处处理重大机密,六部处理一般庶务,阁臣以备顾问为主。 姚念慈注意到,皇太极一直在不断扩张皇权,使议政王大臣会议屈服于皇权。首先,对议政会议的召集、形式与内容,皇太极都会进行事先预决;其次,皇太极会利用议政会议中的小贝勒打压大贝勒。皇太极称帝以后,议政会议的性质发生改变,皇太极可以在不触动八旗的根本利害关系的同时,按照自己的意志调整议政的结构。同时,他还将议政的范围扩大到一般的八旗大臣。整体来看,崇德年间的议政王大臣会议的权力与天命、天聪时期相比大为削弱。但这并不意味着皇太极将其抛弃,这是当时的社会结构所决定的。八旗仍然是国家的根本,皇太极不能从根本上废除八旗制度,也就不能废止议政王大臣会议。只有在入关后,经过康雍乾三朝不断努力消解八旗势力对皇权的威胁,才使议政王大臣会议最终消失。 杜家骥对于入关后议政王大臣会议的地位有一系统梳理,他认为顺治朝沿袭前朝八旗领主、大臣联旗会议,仍为“八分”议政。至顺治十二年(1655)济尔哈朗去世,八旗领主入八分议政之制方才消失。康熙元年(1662),各旗平均添设的异姓议政大臣被取消,标志着八旗联旗合议制的最终废止。康熙朝通过降低预议贵族的议政身份、品级资格,增加与议政内容相关的旗人职官,精减预议人员等措施,进一步削弱了议政王大臣会议的权力。军机处成立后,议政处的职权被不断削减,最终于乾隆五十六年(1791)被裁撤。同时,他还总结了入关后议政王大臣会议的特性。首先是贵族政治性,议政王大臣会议及其前身——八旗领主大臣联旗会议,从其产生时就以贵族作为议政的主要成员,入关后这一特性仍然存在。其次是民族性,其组成人员始终以满族为主。再次是议处事务的机要性。相对于阁部事务,其所处理的政务属于少而“要”。最后是非正规性。作为中枢机构,它不像内阁那样属于决策机关,而是进行某些具体政务的处理,诸如审案、调兵遣将等,行使某些部院职能,但又不像部院那样负责具体政务。议政处虽属衙署,但是并无明确职掌,更无正规的行政规制,议政王、大臣都不是官而是职。因此,议政王大臣会议是一个以满洲宗室贵族与旗、部院旗人要员联合组成的带有贵族性、民族性的非正规性的议处国家机要重务的权力机构。
也有学者将议政王大臣会议与清初内阁、军机处等机构的权力地位进行对比,认为内阁在清代逐渐成为处理日常事务的衙门,而不是中枢辅政机构,前期的议政王大臣会议和后来出现的军机处才是真正的权力中心。 尹树国一书总结了清人对议政王大臣会议、内阁、南书房、军机处这四大中枢机构的关系的看法,并提出了自己的观点:康熙年间设立南书房并未取代内阁举足轻重的行政作用,四者之中议政王大臣会议是最有实权的行政机构。 杜志明分析了内阁与议政王大臣会议、南书房、军机处的关系,认为在内外朝的双轨制辅政格局中,内阁始终运行于权力较小且受压制的另一条轨道上。议政王大臣会议的存在使内阁从一开始就没有机会真正参与到国家最高机密的讨论与决策中去。